“雙碳”視域下沿海欠發達地區新興工業城市優化能耗“雙控”現狀及對策研究

湯曉龍

（中共湛江市委黨校，廣東 湛江 524038）

我國從“十一五”時期開始實行能源消費強度控制，“十三五”時期進一步開始實施能源消費總量控制，從而形成了能耗“雙控”考核，并將其作為各省區市黨政領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據。“十三五”時期，廣東省全面施行能耗“雙控”制度，能源消費總量得到了有效控制，產業結構日趨優化合理。進入“十四五”時期，為了進一步推進區域協調發展，廣東省將位于沿海欠發達地區的湛江市和汕頭市定位為省域副中心城市，并進行了一系列重大產業布局，基建、產業、重點項目等均比“十三五”時期有了明顯提升，湛江市和汕頭市也成為省內的新興工業城市。2020年，國家提出了碳達峰碳中和“3060”目標，湛江市受到能耗“雙控”指標的影響十分明顯［1-3］。

黨的二十大報告在“積極穩妥推進碳達峰碳中和”中提出要推動能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變，其含義首先是要破解重大項目落地能耗指標制約，讓可再生能源豐沛地區（如沿海地區）能利用合理的能耗指標考核，盡量在不額外增加碳排放的情況下因地制宜發展能耗強度低的優質項目；其次是推動原料用能消費較多的石化、化工產業及下游紡織、醫藥、新能源、新材料等產業“減油增化”，推動新興工業城市加快發展高端化工新材料產業。

本文立足于廣東省的能耗“雙控”目標，根據對湛江市的調研情況展開研究，綜合分析當前欠發達地區新興工業城市所面臨的能耗困境，并有針對性地提出對策建議和實施路徑。

1 湛江市能耗“雙控”現狀與趨勢分析

1.1 推進能耗“雙控”工作的現狀

從湛江市當前的調研情況來看，作為新興工業城市，廣東省政府下達了湛江市“十四五”能耗“雙控”目標：能源消費總量增加300 萬t 標準煤，單位GDP 能耗下降16%。為此，湛江市采取了一系列措施。

（1）對湛江市經濟發展情況、產業布局以及重大耗能項目等各項因素進行整體梳理，理清湛江市能耗“雙控”的具體情況。

（2）做好政策指引。湛江市已出臺了《湛江市人民政府關于嚴控“兩高”項目盲目發展推進落實“雙碳”戰略的指導意見》等多項政策，著重在能耗“雙控”方面提出具體的政策措施和發展路徑。

（3）核查違法違規用能項目，認真梳理當前重點行業已建、在建、擬建投資項目節能審查有關情況，并重點關注3 000 t 標準煤以上用能的項目情況。

當前湛江市工業大發展主要是以寶鋼湛江鋼鐵有限公司（以下簡稱“寶鋼湛江鋼鐵”）、湛江晨鳴紙業有限公司（以下簡稱“晨鳴紙業”）、中科“廣東”煉化有限公司（以下簡稱“中科煉化”）等大型高耗能項目為支撐，工業化進程加快的同時能耗也在不斷增加。雖然湛江市政府采取了不少節能措施，但能耗下降的幅度較小。調研顯示，2022 年湛江市能源消費總量為2 105.10 萬t標準煤，比2020 年增長49.61%；能源消費強度為0.567 t 標準煤/萬元，比2020年增長53%，約為廣東全省均值的1.6倍。

由此可見，以湛江市為典型代表的新興工業城市所面臨的能耗“雙控”形勢非常嚴峻。

1.2 推進能耗“雙控”的主要趨勢

在新冠肺炎疫情后產業恢復和著力打通國內國際雙循環的背景下，“十四五”期間，湛江市對鋼鐵、石化、水泥、造紙等高能耗行業的需求穩中有升［4-6］。以湛江市為例，據調研情況所得，2021—2023 年能源消費增量預計將超過400 萬t 標準煤，如果再考慮湛江市建設省域副中心城市的定位，就要設置更高的GDP 增速水平，實際能源消費增量指標將會更大。

（1）從產業發展層面來看。經梳理，湛江市“十四五”重大用能項目主要有322 家，其中30 家的能耗指標在廣東省委、省政府的支持下，被列入“十四五”規劃。尤其是已明確在“十四五”期間實施的較高能耗項目，包括寶鋼三號高爐、湛江京信發電有限公司、巴斯夫湛江一體化項目、湛江電力有限公司遷改、天然氣熱電聯產項目、中科煉化二期項目、廉江壓縮空氣儲能等重大用能項目相繼投產，將急速拉升湛江的用能需求總量。

（2）從技改挖潛層面來看。目前大型、重點用能企業普遍采用較為前沿的技術，能耗壓縮空間有限，個別行業已處于瓶頸態勢。湛江市的調研情況顯示，寶鋼湛江鋼鐵是在廣東鋼鐵環保搬遷和上海鋼鐵產業結構基礎上設立的現代化大型國有企業，始終秉持循環經濟和節能降耗理念，采用國內外最先進的煉鋼技術，通過焦爐、燒結、高爐、轉爐、連鑄等生產流程，打造“綠色”鋼鐵，已被廣東省評為發展循環經濟示范區。湛江中科煉化一體化基地是國內自主研發的先進煉化生產裝備技術在中科煉化廣泛應用之地，因此其各項環保指標均處于國內同行業領先水平。廣東大唐國際雷州發電有限責任公司（簡稱“大唐雷州電廠”）采用國際先進的二次再熱技術，其各項環保指標已達到行業內國際領先水平。

2 湛江市推進能耗“雙控”存在的多維困境及其成因

2.1 為落實國家產業布局而不斷引進高耗能項目

以湛江市為例，寶鋼湛江鋼鐵基地的一、二號高爐建成并投入使用，明顯改善了廣東省乃至全國的鋼鐵工業布局，不但有效滿足了廣東省作為我國裝備工業、汽車、造船、家電、機械制造工業等基地的產業要求，而且也大大加快了廣東省內的鋼鐵工業結構調整，協調區域經濟發展的帶動效應極為顯著［4，7］。中科煉化一體化項目是廣東省為貫徹落實中央優化重大生產力布局戰略所作出的重要部署，目的是要以增量建設帶動存量優化，進而加快全國煉油結構的優化調整，項目成功投產后預計將拉動廣東粵西地區現有的新型塑材、電子化學品、精細化工等一系列中高端化工下游產業新增投資超過2 000 億元。該項目是國家“一帶一路”建設及能源化工發展戰略的重要支點。

這些重大項目在湛江市的投產達產，為落實國家產業布局作出了重要貢獻，但也讓湛江市背負著沉重的能耗負擔。截至2022 年12 月，寶鋼湛江鋼鐵、中科煉化、晨鳴紙業、大唐雷州電廠等高耗能企業的能源消費量，約占湛江市工業綜合能源消費總量的76%。

2.2 傳統高耗能行業能耗大

根據湛江市的調研情況，“十四五”期間廣東省制定的湛江市單位GDP 能耗目標為下降16%，年均下降目標為3.2%。然而，湛江市能源消費總量卻由2020 年的1 406.97 萬t 標準煤增加至2022 年的2 105.10 萬t 標準煤，GDP 同期增長約為2%，GDP 增長速度遠落后于能源消費總量增長速度。據調研，2022 年，湛江市規模以上工業6大高耗能行業能源消費量占規模以上工業能源消費總量的74.4%。其中，石油、煤炭及其他燃料加工業能源消費量增長219.9%，化學原料和化學制品制造業能源消費量增長41.3%，電力、熱力生產和供應業能源消費量增長13.7%，均保持較高的增長速度。

2.3 能耗指標約束與招商引資增長存在沖突

在招商引資中，能耗是重要的評價指標之一。對于政府和工業園區來說，低能耗意味著更少的環境污染和更好的生態環境，從而更具吸引力。為了招好商、招優商，鼓勵企業投資建設低能耗、高效益的生產基地，政府出臺了一系列扶持政策，包括稅收優惠、土地使用權優惠、財政補貼等［8-10］。對于企業而言，低能耗意味著更高的運營成本，同時也意味著更多的技改投資和更多的資金引入更前沿的生產線。新興工業城市的產業前景并不十分明朗，所以許多引進的企業缺乏較大的投資意向。

3 優化能耗“雙控”的對策建議與路徑

3.1 聚焦工業化深度優化，提升指標管控和探索碳匯交易

（1）加強溝通對接，增強能源消費增量指標彈性。當前正值新興工業城市湛江市和汕頭市經濟高速發展的戰略期，這兩個城市作為廣東省現代化沿海經濟帶的“增長極”，溢出效應已經開始逐漸顯現，同時影響經濟增長的各項因素中能源消費增量控制指標所呈現的剛性約束正在不斷收窄。因此，為了更好地適應廣東省“十四五”期間的經濟發展需求，應以增加能源消費增量指標彈性為切入點，有效完善城市能源消費增量控制制度。在湛江市和汕頭市落實建設省域副中心城市戰略布局過程中，應以其在廣東省產業布局中的地位為依據，以產業發展階段為評判標準，以增量指標為導向，以產業優化、跨越瓶頸為基礎，合理提升能源消費增量控制指標彈性。所屬各縣市區準備上馬的新項目，如出現能耗指標超出增量控制指標的情況，不應盲目“一刀切”，而應先開展針對以縣市區為單位的指標評比，將產業技術水平、行業領先程度、國家行業布局要求等各項因素納入評比指標，以綜合評分的高低排位來決定各個縣市區的增量指標分配，從而有效提升全市增量指標的整體效用，實現經濟的整體產業結構優化［11］。

（2）以資源稟賦換取發展空間，探索推進藍碳碳匯交易制度建設。2021 年4 月，在完成了“紅樹林造林項目”碳減排量轉讓協議之后，全球首個同時符合核證碳標準（VCS）以及氣候、社區和生物多樣性標準（CCB）的碳匯項目——“湛江紅樹林造林項目”正式通過了核證碳標準開發和管理組織Verra 的評審，成為廣東省乃至全國第一個成功完成交易的藍碳項目。廣東省沿海地區海洋資源豐富，具有較大的藍碳潛力。規劃建立“全國藍碳交易機制示范區”，試點開展碳匯交易評價制度建設，探索建立碳匯評價交易體系，將為廣東省今后持續開展的藍碳交易提供法律和制度保障。同時，為更好地引導市場交易主體參與碳匯交易，應在沿海新興工業城市的市、縣兩級“十四五”規劃中明確對藍碳交易發展的支持，并把相關配套政策納入規劃中，不斷推進市級藍碳交易的發展。通過研究海洋藍碳項目的國家申報、經營、核證等程序，分析海洋藍碳建立和交易等環節中可能出現的問題并思考其解決方案，從而探索建立并不斷完善沿海地區藍碳交易中的各項管理和監測制度。

（3）積極探索要素交易，推進用能權制度建設。

1）嚴格控制已有的高能耗產能。通過對新增部分進行控制、對存量部分進行優化，控制能源消費量，積極開展涉及土地、排污權、用能權等要素資源的市場化配置改革。針對湛江市和汕頭市產業在“十四五”期間的發展導向，合理設計相應的用能權交易方案，重點企業、重大項目的單位增加能耗高于城市“十四五”時期控制目標的新增用能量，規模以上工業企業以挖潛方式（如對落后產能淘汰、對過剩產能壓縮，開展節能優化改造等）所產生的節能用能空間，以及規模以下工業企業壓縮自身的高能耗落后產能所騰出的用能空間等指標，均應逐步納入試點交易范圍。

2）差別對待“新舊”產能。對于已有產能的高能耗部分，應采用基準法或歷史法對用能單位的歷史能源消費量數據進行核定，以免導致用能指標虛高；而對于準備上馬的新增項目的能耗指標，應根據國家發改委2017 年頒布的《固定資產投資項目節能審查辦法》來核定。用能權指標的初始交易價格由主管部門確定并實行動態調整，可采取定額出讓、差別化定價等方式。

3）以廣東省為例，據統計，2015—2022 年用電量缺口不斷增大。與此同時，湛江市發電量常年高于用電量，最多時高出51.93%。這表明湛江市主要以自身的能耗指標發電，而高于自身需求部分的電量則用于服務其他城市，這使得湛江市的能耗指標未能充分運用于自身的產業發展。汕頭市作為粵東地區的重要海上風電基地，其發電量也常年高于用電量。因此，應加快探索建設以電力換指標的電力交易制度，推進重點電源項目及送出工程建設，讓新興工業城市為廣東省電力作出貢獻的同時，也積極為新興工業城市謀取發展空間。

3.2 聚焦生態化節能降耗，積極推進產業鏈減碳去碳

廣東省沿海新興工業城市目前仍處于工業化初級階段向中級階段邁進時期，產業高度依賴傳統化石能源，脫碳難度較高。

以湛江市為例。據統計，2022 年，廣東省用電量為7 870.34 億kWh，GDP 為12.9 萬億元，利用效率（GDP/用電量）為16.39 億元/億kWh；2022 年，湛江市用電量為294.77 億kWh，GDP 為3 712.56 億元，利用效率為12.59 億元/億kWh，湛江市的電能利用效率仍未達到全省平均水平。另外，2022 年，湛江市用電量占廣東省用電量的比重為3.75%，湛江市GDP 占廣東省GDP 的比重僅為2.88%，說明湛江市用電量與GDP 呈現倒掛現象。

由此可知，僅依靠提高化石能源利用效率并不能從根本上解決問題，推動氫能、風電、光伏等清潔能源作為傳統能源向可再生能源轉型的主要替代方式勢在必行。

（1）通過科學統籌布局，構建以新能源發電為主體的新型電力系統，實施可再生能源替代行動。以湛江市徐聞縣為例，應著力鞏固提升已有的徐聞外羅風電產業鏈基礎，促進海上風電產業集聚發展。以廣州市對口幫扶湛江市、深圳市對口幫扶汕頭市為抓手，積極引導光伏、海上風電等新能源產業在新興工業城市的分布式建設，以促進廣東新能源產業集群優化發展，不斷優化廣東能源供給結構。

（2）按產業方向分類集中安排，鼓勵一批風電、光伏領域的骨干企業、龍頭企業和鏈主企業發揮集聚帶動效應，引動其上下游配套企業開展新技術改造，優化新能源產業集群布局，增強新興工業城市新能源產業的競爭優勢。

（3）貫徹生態文明思想，以建設“綠色大園區”為抓手，按照理念生態化、生產清潔化、產業鏈耦合化的發展思路，加強市屬各個園區的整體規劃、基建布局和市場化管理運營，積極建設具有產業特色、典型示范意義的低排放或零排放綠色園區。

（4）從企業設計的源頭著手，對企業的建設過程、生產過程和廢物處理過程進行全過程監管，不斷提升企業節能環保水平。目前，湛江市和汕頭市的高能耗企業仍有不少集中在化工、水泥等重點行業領域，應以生產場地集約化、生產原料無公害化、能源消費低碳減排化和生產環境宜人宜居化為導向，有針對性地建設高能耗企業綠色示范工廠，探索形成可復制推廣的工廠綠色化模式。

（5）不斷完善高能耗企業的綠色采購標準和制度，推動重點企業針對計劃、采購、制造、包裝、物流、交付、回收利用等流程不斷進行優化，履行重大企業節能減排的社會責任，積極建設重大企業、重點行業的綠色低碳產業鏈、供應鏈，保障產業鏈、供應鏈安全。

3.3 聚焦數字化協同融合，推動數字產業化和產業數字化“雙輪驅動”

推動產業有效降耗，構建發展新動能是有效途徑，應針對國內數字服務百強企業及行業龍頭企業等有實力的戰略投資者開展招商引資活動，結合大數據產業園、智慧城市管理、政務數據中心、行政審批系統等項目規劃建設，引進數字化產業龍頭企業，引導企業參與城市整體數字化市場建設。同時，建立“市場+產業”的捆綁招商機制和市場開發項目審查機制，凡是參與開發市場的數字服務企業，包括國內大型科創企業，均應同步規劃配套產業鏈發展方案和本地企業合作服務方案，配合新興工業城市推進工業互聯網創新發展戰略實施，推動特色產業集群數字化轉型，加快制造業數字化、網絡化、智能化轉型。

此外，能耗“雙控”需要收集、處理和分析大量的數據，需要數字化手段支持。數字化能為能耗“雙控”提供更準確、更迅速的反饋，幫助企業更好地達成能耗“雙控”目標。數字化手段可以幫助企業準確識別能源消費的瓶頸和浪費點，進一步壓縮能源成本支出，提升企業的盈利能力；通過數字化手段，企業可以實時監測和分析能源消費情況，及時發現問題并采取相應的節能措施，從而提高能源管理效率；基于大數據分析和人工智能技術，企業可以更加精確地預測能源需求，制定最佳的能源配置方案，從而實現能源的優化配置。

3.4 推進產業結構調整，促進產業轉型升級

（1）通過物聯網、大數據等信息技術與制造工藝深度融合，著力提升鋼鐵、石化、造紙、水泥等新興工業城市重要產業的自動化、信息化、智能化水平，提升“高效率制造、高質量制造、低消耗制造、綠色制造”能力。積極推進清潔生產，在產品創新水平、智能制造、節能減排等領域，適應產業結構調整、轉型升級的發展趨勢，聚焦傳統產業高端化、智能化、綠色化，實施傳統產業技術改造提升工程，引進新技術，改進舊工藝，推動家電制造、家具建材、農海產品加工、羽絨制鞋等傳統產業的優化升級，實現制造業向“智造業”的轉型。

（2）強化科技引領，完善產業高端化鏈條，著力培育壯大新能源汽車、裝備制造、現代醫藥、電子信息等戰略新興產業，大力發展現代服務業和現代農業，提高資源利用效率，大幅降低能耗水平。優化能源結構，助推能源清潔低碳化轉型，提高非化石能源比重，逐步建立現代化能源綜合生產體系。

（3）正確處理好加快全面發展與發展方式轉變的關系，調高調優第一產業，做大做強第二產業，有序推進第三產業，在經濟結構調整優化中不斷加快發展，以加快發展倒逼經濟發展方式的有效轉變，推進產業布局優化、產業鏈條延伸、產業發展低碳，促進產業園區集聚發展。

（4）立足產業基礎，強化產業特色，培育新能源汽車、生物醫藥、數字經濟、新材料等戰略新興產業，加快發展濱海旅游、總部經濟、節能環保等一批現代服務業，強化現代產業發展載體平臺和創新平臺，避免同質競爭，促進產業向“專精特新”方向發展，進一步持續推進循環經濟和節能環保理念與產業發展深度融合，以此完成能耗控制目標。

（5）推進沿海新興工業城市重點轉型，發展綠色鋼鐵、綠色石化、高端造紙等支柱產業。積極推行源頭減量、清潔生產、資源循環、高效治理等綠色生產方式。推進鋼鐵、石化、化工、造紙、火電、水泥、建材等高耗能行業實施低碳化、節能化技改，提高余熱余壓利用率。重點推進石化園區綠色智能升級改造，建設世界級綠色高端沿海臨港重化產業基地，培育引導新興綠色產業集聚發展。

3.5 推動城市各行業全領域節能改造

（1）在建筑節能方面，積極落實《廣東省綠色建筑條例》等有關政策要求，加強綠色建筑建設、管理、運營全過程管控，推進太陽能等可再生能源在建筑領域的規模化應用，如在新建建筑中全面采用超低能耗、近零能耗建筑的綠色標準。

（2）在交通節能方面，積極推廣新能源營運車輛，鼓勵運輸企業使用新能源汽車，爭取“十四五”期間實現公交車、出租車和新增網約車的新能源占比達到100%。推進運輸結構調整，提升鐵路、水路服務能力，引導大宗貨物和中長途貨物“公轉鐵”“公轉水”，提升港口基礎設施服務能力和綜合運輸效率，推動城市港口綠色低碳發展。

（3）在工業節能方面，加強工業節能監察工作，對在監察過程中發現的企業使用國家明令禁止或者要求淘汰的落后設備、工藝的行為予以及時整改，整改不到位的，依法關停。加快構建綠色制造體系和建立落后產能退出機制，做好年度落后產能退出工作方案規劃，組織開展落后產能排查。統籌推動在能耗、環保、質量、安全、技術等方面達不到技術改造標準的生產線，碳排放量不合格產品或淘汰型落后產能等依法依規關停并轉、退出市場［12-13］。

（4）在公共機構節能方面，積極組織開展節約型機關創建行動，鼓勵符合標準的機關單位開展國家節約型公共機構示范單位創建行動，逐步降低公共機構單位建筑面積能耗和人均能耗，在公共機構辦公場所推廣光伏建設及新能源應用。

（5）在造林及碳匯方面，深入開展國土綠化行動，擴大濱海紅樹林濕地等生態系統覆蓋范圍，提高海岸帶生態碳匯能力，制定長期森林培育計劃，將生態碳匯目標納入全市綠地總體規劃布局，謀劃實施一批生態修復、水系廊道、生態綠廊、節點公園等建設工程，高標準構建生態碳匯網絡，提升海洋生態系統碳匯能力。從鋼鐵、石化、造紙、發電等支柱產業入手，研究制定促進碳捕集技術發展的相關政策激勵機制，推動各重點行業開展示范建設。

3.6 大力發展清潔能源，加快能源結構調整

根據“控煤、壓油、提氣、加快發展非化石”的工作思路，開展能源結構優化。

（1）合理開發生物質能，開展農村沼氣與農業發展的一體化利用，提高農村沼氣利用綜合水平，合理規劃布局垃圾生物質發電項目，實現城市垃圾資源綜合利用。

（2）加快發展光伏發電，大力支持存量光伏項目加快建設，重點鼓勵和支持條件成熟項目申報及競價上網。

（3）探索氫能、海洋能、地熱能開發利用，開展沿海地區海洋能資源普查，探索集潮汐能、波浪能、風能、太陽能、氧能、儲能等于一體的獨立電力系統應用研究。

（4）擴大天然氣綜合利用，全力推進天然氣利用，持續推進城市燃氣基礎設施建設，著力推動工業和交通領域燃料替代，逐步引導年用天然氣1 000 m3以上的企業接駁國家管網實現直供，推進城鎮居民氣化率達到100%。積極配合天然氣“全省一張網”工程，推進“縣縣通”工程。

（5）逐步優化電網建設，優化主網，完善配網，提高電網輸電能力，降低電網運行風險，實現安全供電目標。

3.7 加強組織領導和節能監察工作力度

統籌成立城市能耗“雙控”工作專班，按照國家、省關于能耗“雙控”工作的決策部署，成立縣市區、行業監管部門、企業等多級能耗“雙控”管理機構，統籌指導工業、建筑、交通運輸、消費流通、農業農村、公共機構等重點領域，充分發揮市級、縣級、行業監管部門、企業的工作積極性和履職責任，形成工作合力，構建“縱向聯動，橫向配合，全社會共同參與”的聯動機制，開展能耗“雙控”工作。

同時，堅持用能季度、年度分析，做好“雙控”目標進度預警，指導企業做好能源節約與高效利用，督促企業積極淘汰落后產能及落后設備、工藝，通過節能監察等手段，促進重點用能單位提高用能管理水平。

（1）圍繞堅決遏制“兩高”項目盲目發展的要求，嚴格落實節能審查及評估、評價制度，全面、深度梳理在建、擬建、存量“兩高”項目，實行全覆蓋納入監察清單，通過監督檢查，對超過批復用能或擅自投產用能的企業以及落實節能審查整改意見不力的企業，責令限期整改，對整改不到位的實行關停。

（2）建立全市“兩高”行業企業用能檔案，做到有組織有計劃實施節能監察。經過調研，湛江市年綜合能耗在3 000 t 標準煤以上的工業企業有106 家，其中鋼鐵、化工、煤電、石油、黑色冶煉、建材、造紙和紡織等“兩高”行業企業39 家，應全部列入“十四五”市重點用能單位管理。

（3）拓寬工業、建筑、交通運輸、公共機構、消費流通、能源等行業部門的溝通渠道，探索建立跨部門聯動的節能監察執法工作機制，主動向行業監察對象宣傳節能法律法規和政策要求，指導幫助監察對象挖掘節能潛力、科學合理使用能源。