淺析露天礦采礦用地管理遇到的問題及建議
——以臨朐縣為例

于相青 李振種

（臨朐縣自然資源和規(guī)劃局，山東臨朐 262600）

1 臨朐礦產(chǎn)資源基本情況

截至2020 年底，臨朐縣已發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)共31 種，占濰坊市已發(fā)現(xiàn)80 種的36.2%；查明資源量的礦產(chǎn)18 種，其中金屬礦產(chǎn)4 種，非金屬礦產(chǎn)12 種，水氣礦產(chǎn)1 種為礦泉水，能源礦產(chǎn)1 種為煤礦（目前已枯竭）。臨朐縣金屬礦產(chǎn)比較集中，主要分布在寺頭鎮(zhèn)鐵寨、楊桃一帶；石灰?guī)r資源儲(chǔ)量豐富，是我縣的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源，在西部山區(qū)分布廣泛，涉及礦種主要有水泥用灰?guī)r、建筑石料用灰?guī)r、飾面用灰?guī)r、建筑用花崗巖。截至2020 年底，臨朐縣共有有效探礦權(quán)1個(gè)，勘查礦種為金礦，勘查登記面積0.84 平方千米。有效采礦權(quán)9 個(gè)，開發(fā)利用礦產(chǎn)5 種，其中金礦3個(gè)，水泥用石灰?guī)r2 個(gè)，建筑石料用灰?guī)r2 個(gè)，飾面用灰?guī)r1 個(gè)，建筑用花崗巖1 個(gè)，露天采礦權(quán)6 個(gè)，占比67%。2020 年，臨朐縣共有礦山從業(yè)人員232人，其中金屬礦產(chǎn)人數(shù)135 人，建材及其他非金屬礦產(chǎn)97 人；年開采礦石總量328.43 萬(wàn)噸，其中，貴金屬礦產(chǎn)0.056 萬(wàn)噸，建材及其他非金屬礦產(chǎn)328.374 萬(wàn)噸。全縣各類礦山企業(yè)實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值9572.79 萬(wàn)元，其中貴金屬、有色金屬礦產(chǎn)實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值80.3萬(wàn)元，建材及其他非金屬礦產(chǎn)9492.49 萬(wàn)元。

2 露天礦采礦用地的特殊性

采礦用地與通常意義上的工業(yè)用地有著很大區(qū)別，采礦用地主要有兩種類型，分別為直接服務(wù)于采礦生產(chǎn)的永久性建筑物及附屬設(shè)施用地，主要指為采礦生產(chǎn)系統(tǒng)和輔助生產(chǎn)系統(tǒng)服務(wù)的地面建筑物、構(gòu)筑物用地，具體包括封閉車間、進(jìn)場(chǎng)道路、辦公、生活等設(shè)施和其他生產(chǎn)用房用地；還有采礦挖損和占?jí)河玫?，包括露天采礦挖損的地表以及廢石廢渣等堆放壓占的土地等。

2.1 采礦用地使用周期短

采礦用地實(shí)際使用期限，主要由礦山服務(wù)周期決定，而服務(wù)周期與礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量與設(shè)計(jì)開采能力相對(duì)應(yīng)；為滿足生產(chǎn)加工條件，建設(shè)必要的生產(chǎn)生活設(shè)施、封閉車間與工業(yè)廣場(chǎng)等附屬設(shè)施，存在著占地面積大、占地類型分布廣、用地周期短等特點(diǎn)。

2.2 采礦用地具有臨時(shí)用地的特性

采礦用地的選址是以礦產(chǎn)資源的賦存位置為前提條件的，通常位于偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村山區(qū)，不在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)，土地市場(chǎng)價(jià)值不高。

3 露天礦采礦用地凸顯的問題剖析

3.1 規(guī)劃適配性問題

根據(jù)《土地管理法》第八十六條規(guī)定：“編制國(guó)土空間規(guī)劃前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行”，臨朐縣國(guó)土空間規(guī)劃正在編制，現(xiàn)行有效的土地利用總體規(guī)劃年限為2006-2020年。露天礦采礦用地因資源稟賦特征，位于城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍以外，無法提前預(yù)留建設(shè)用地規(guī)模，導(dǎo)致大部分采礦權(quán)范圍不符合現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃，導(dǎo)致無法辦理用地手續(xù)。

3.2 用地適配性分析

“礦-地”矛盾一直是采礦用地審批中的主要矛盾之一，采礦用地的實(shí)際年限其實(shí)是由礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量及開采年限決定，在實(shí)際采礦用地需求中，對(duì)土地的使用周期最短的僅需4～6 年，使用周期較長(zhǎng)的則達(dá)80～90 年，而取得的方式、用地期限上的一刀切，難以實(shí)現(xiàn)土地的有效利用（杜瑞萍，2015）。新的土地管理法實(shí)施以來，大大縮小土地征收范疇，而采礦用地不符合納入土地征收成片開發(fā)方案的必要條件，導(dǎo)致無法辦理征收，更不符合辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用的前提條件。臨時(shí)用地時(shí)間年限有限制，一般不超過二年，無法滿足一般露天礦采礦用地需求?？梢姺e極探索采礦用地制度改革，找到一條利于企業(yè)、利于民生、利于社會(huì)的合理的采礦用地方式至關(guān)重要。

3.3 推進(jìn)“凈礦”出讓存在的問題

開展砂石土等直接出讓采礦權(quán)的“凈礦”出讓，加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)出讓前期準(zhǔn)備工作，優(yōu)化礦業(yè)權(quán)出讓流程，提高服務(wù)效率是行政審批服務(wù)部門為保障采礦權(quán)人合法權(quán)力努力的方向。而合理確定采礦權(quán)出讓范圍，做好用地用海用林用草等審批事項(xiàng)的銜接，是提高審批效率的關(guān)鍵，其中用地問題是最基本的問題之一。在露天采礦權(quán)推進(jìn)“凈礦”出讓前期工作中，如何確定土地的使用方式是急需從政策方面解決的問題之一。

4 政策研究分析及建議

對(duì)于采礦用地的管理，根據(jù)《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕4 號(hào)）明確：“對(duì)于采礦用地，依法辦理建設(shè)用地手續(xù)后，可以采取協(xié)議方式出讓、租賃或先租后讓；采取出讓方式供地的，用地者可依據(jù)礦山生產(chǎn)周期、開采年限等因素，在不高于法定最高出讓年限的前提下，靈活選擇土地使用權(quán)出讓年期，實(shí)行彈性出讓，并可在土地出讓合同中約定分期繳納土地出讓價(jià)款”，目前這項(xiàng)規(guī)定因新土地管理法縮小征地范圍而不具有可操作性了。結(jié)合礦產(chǎn)資源勘查開采實(shí)際，為解決礦產(chǎn)資源管理中存在的突出問題，將實(shí)踐中一些成熟、可行的經(jīng)驗(yàn)提煉總結(jié)，上升到制度層面，為正常有序推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理工作提供政策保障，現(xiàn)提出以下建議僅供參考。

4.1 建議用地取得方式創(chuàng)新化

對(duì)露天礦采礦用地，對(duì)于直接服務(wù)于采礦生產(chǎn)的永久性建筑物及附屬設(shè)施用地，以“露天礦臨時(shí)用地”的方式使用。政策可結(jié)合已有試點(diǎn)，單獨(dú)出臺(tái)相關(guān)“露天礦臨時(shí)用地”的使用標(biāo)準(zhǔn)、辦事流程及歸還土地要求，控制“露天礦臨時(shí)用地”占項(xiàng)目總用地面積的百分比，明確使用現(xiàn)狀地類標(biāo)準(zhǔn)，制定使用土地上限，使用時(shí)間與采礦許可證時(shí)間可同步，明確露天礦采礦用地“實(shí)施-用地-歸還”的具體細(xì)節(jié)。

4.2 建議審批程序簡(jiǎn)易化

建議“露天礦臨時(shí)用地”不改變權(quán)屬，不改變?cè)猛?，采用備案制。只要符合使用?biāo)準(zhǔn)，在采礦許可證的申報(bào)審批階段，由采礦企業(yè)制定具體實(shí)施方案，由當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府同意后，報(bào)縣級(jí)自然資源主管部門審查備案，提高工作效率，簡(jiǎn)化用地審批程序?？h級(jí)自然資源主管部門在每年土地變更調(diào)查中可進(jìn)行單獨(dú)標(biāo)注。

4.3 建議補(bǔ)償方式合理化

采礦用地的補(bǔ)償，在當(dāng)?shù)厥锌h人民政府的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下，參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方式，按照采礦和土地復(fù)墾的期限確定補(bǔ)償方案，用地方與土地所有方簽訂補(bǔ)償合同，按照合同約定進(jìn)行補(bǔ)償。

4.4 采礦用地退出機(jī)制更完善

采礦作業(yè)完成后，采礦企業(yè)負(fù)責(zé)對(duì)臨時(shí)占用的土地在規(guī)定的期限內(nèi)完成復(fù)墾，經(jīng)驗(yàn)收符合標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)用地特別是耕地復(fù)原用途后，交還給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。