世界銀行氣候融資改革的困境與前景

朱杰進

【關鍵詞】世界銀行??氣候融資??改革困境??路徑依賴??市場環境

當前，世界銀行圍繞氣候融資正在開展新一輪改革。2022年12月，世界銀行發布“演進路線圖”（簡稱“路線圖”），介紹了擬訂的氣候融資改革方案。2023年2月，持“氣候變化懷疑論”立場的時任行長馬爾帕斯宣布卸任，曾任氣候投資基金顧問的彭安杰（Ajay?Banga）就任世界銀行新行長，這也體現了世界銀行推動氣候融資改革的決心。

從改革中各方立場來看，世界銀行氣候融資改革主要是由美國、德國為代表的發達國家及以巴巴多斯為代表的“氣候脆弱國家”推動。他們希望世界銀行通過調整銀行的使命定位、優化資產負債表、提升氣候投資項目吸引力等方式開展徹底的氣候融資改革。同時，新興市場國家和低收入國家對世界銀行開展氣候融資改革態度較為謹慎。新興市場國家主要擔心過于激進的改革舉措會影響世界銀行的高信用評級，低收入國家則擔心世界銀行過度關注氣候融資，會導致其有限資源進一步向氣候項目傾斜，從而忽視傳統的發展融資項目。在此背景下，深入觀察和理解世界銀行新一輪的氣候融資改革，把握改革中各方的立場分歧和改革前景，對于研判多邊開發銀行和全球經濟治理體系的未來走向尤為重要。

多邊開發銀行肩負著應對氣候變化的使命與義務，是氣候融資的重要行為體。多邊開發銀行參與氣候融資的優勢體現在，大部分容易受到氣候變化影響的“氣候脆弱國家”恰恰也是亟須消除貧困、尋求共同繁榮的發展中國家。多年來，多邊開發銀行深耕發展中國家的項目融資，有能力為這些國家提供氣候項目所需的長期資金和專業技術支持。此外，應對氣候變化也與多邊開發銀行的“發展”使命密切相連。對“氣候脆弱國家”而言，應對氣候變化和尋求發展是一個硬幣的兩面，嚴重的氣候危機會直接對國家發展造成負面影響，而多邊開發銀行的使命就是促進成員國的發展，多邊開發銀行也有義務通過氣候融資，幫助發展中國家開展氣候項目。

2023年5月3日，世界銀行執行董事會批準萬事達卡公司前首席執行官阿賈伊·班加（中文名：彭安杰）為世行新一任行長人選，接替此前宣布提前卸任的戴維·馬爾帕斯。

從項目類型上看，氣候融資項目主要分為氣候減緩項目和氣候適應項目。氣候減緩主要通過能源轉型等方式控制溫室氣體的排放，通過植樹造林和固碳技術增加溫室氣體的吸收。氣候適應項目則側重于減少氣候變化所造成的影響，通過建立極端天氣監測預警系統、加強氣候風險管理、建立糧食儲備、進行水資源管理等方式加以應對。由于氣候適應項目效果的評估體系缺失、氣候適應項目的金融投資價值不被認可等原因，大部分氣候融資資金都流向了氣候減緩項目，較少流向氣候適應項目。[1]

因此，多邊開發銀行在不斷加大氣候融資力度的同時也強調要更多關注氣候適應項目。在2019年聯合國氣候行動峰會上，多邊開發銀行大家庭承諾將在2025年把對中低收入國家的氣候融資規模提升至500億美元，其中包括180億美元的氣候適應資金。世界銀行承諾，到2025年氣候融資將占到該行總資金額的35%，即達到年均250億美元，其中50%的資金將用于氣候適應項目。[2]

2021年起，世界銀行每年發布《國別氣候與發展報告》（CCDR），幫助各國在確保發展的同時最大程度減緩和適應氣候變化。此外，世界銀行還幫助產煤區進行能源轉型，協助相關國家政府制定潛在失業工人的技能培訓、職業轉換方案，幫助相關國家政府進行環境補救、資產用途轉換和產業轉型。2022年11月，在《聯合國氣候變化框架公約》第二十七次締約方大會（COP27）上，世界銀行啟動了專門針對氣候危機的全球盾融資機制（Global?Shield?Financing?Facility），彌補應該用于氣候減緩和氣候適應項目的資金缺口。

總體上看，多邊開發銀行在氣候融資方面取得了一定成就，但還遠遠不能滿足落實氣候變化《巴黎協定》所需要的資金支持。世界銀行預計，到2030年發展中國家的政府和私營部門平均每年需要花費2.4萬億美元來應對氣候變化、沖突和大流行病，約占發展中國家經濟總產出的6%。2040年前會有超過1300萬人因氣候危機陷入極端貧困。面對如此巨大的資金缺口和履行氣候變化《巴黎協定》的壓力，世界銀行正在積極開展氣候融資改革，以引領整個多邊開發銀行大家庭更好地開展氣候融資。

2022年底，世界銀行公布了氣候融資改革的“路線圖”，提出將圍繞銀行的使命定位、運營模式和財務能力進行氣候融資改革，具體措施如下：

第一，在“消除極端貧困，實現共享繁榮”雙重使命的基礎上，考慮將“可持續性”列為世界銀行的第三大使命。世界銀行希望通過引入“可持續性”目標，明確其幫助各國應對氣候危機、為地球的可持續性作貢獻的責任與義務。

第二，通過優化資產負債表的方式提高資本利用率。世界銀行計劃將其股本貸款比例（Equity-to-Loan?Ratio）從20%下降至19%，預計每年能釋放出40億美元用于氣候減緩和適應項目，占世界銀行每年貸款總額的15%。此外，世界銀行還將取消對單一借款國的項目貸款限額。

第三，建立混合資本融資機制，更好地調動私人資本參與氣候融資。世界銀行在2023年春季會議上宣布，將啟動一個最高為10億美元的混合資本貸款試點項目，主要從資本市場中的私人投資者募集資金，預計能調動60億美元的氣候融資資金。

第四，提議擴充優惠貸款資源并建立系統的資源補充程序。世界銀行表示，國際社會應當大幅增加優惠貸款資源，才能更好地應對氣候危機。世界銀行集團能通過國際金融公司和多邊投資擔保機構撬動私人資本，但缺乏對中低收入國家至關重要的優惠貸款資源。

改革方案公布后，圍繞氣候融資改革，世界銀行的成員國大致可分為兩派，即以發達國家和“氣候脆弱國家”為代表的“激進改革派”和以新興市場國家及低收入國家為代表的“謹慎改革派”。兩派雖然在世界銀行應當加強氣候融資、致力于實現氣候變化《巴黎協定》和聯合國2023年可持續發展目標方面具有共識，但是在如何調整世界銀行的使命與定位、擴充氣候融資資金、平衡氣候融資和發展需求等方面存在分歧。

2023年4月10日，在美國首都華盛頓，行人從世界銀行大樓前走過。

2023年5月3日，彼得斯貝格氣候對話會議在德國柏林舉行，來自40多個國家的代表就應對氣候變化的融資和全球行動進行廣泛對話。

在調整世界銀行的使命與定位方面，“激進改革派”認為世界銀行應該將“可持續性”作為減貧和共同繁榮雙重使命外的第三大使命。在世界銀行“路線圖”頒布前，美國財政部長耶倫和德國聯邦經濟合作與發展部部長舒爾策就明確要求，世界銀行應更新使命，并在2022年底前制定出具體的改革方案。以中國、印度以及非洲國家為代表的“謹慎改革派”，則擔心更改世界銀行使命會影響其對減貧和發展項目的投資，主張世界銀行僅對使命進行表述上的調整，在保持原有雙重使命的基礎上，將“可持續性”作為實現減貧和共同繁榮的重要方向。

在擴充氣候融資資金方面，“激進改革派”對世界銀行動員更多資金提出了較高的目標與要求，認為世界銀行現有的改革方案無法應對氣候變化，需要撬動更多資金并提升資金利用效率，才能實現氣候變化《巴黎協定》所確定的氣候融資目標。巴巴多斯總理莫特利在COP27大會上提出了“布里奇頓倡議”（the?Bridgetown?Initiative），要求多邊開發銀行額外動員1萬億美元資金，用以全力支持發展中國家應對氣候災害、進行災后重建。由58個氣候脆弱國家組成的“脆弱二十國”集團（V20）也在COP27大會上公開呼吁世界銀行在2025年前將氣候適應項目的投資額翻倍，并將國際開發協會（IDA）的優惠貸款增加兩倍。此外，“激進改革派”還提出，當前多邊開發銀行的資金并未流向“氣候脆弱國家”，甚至使得部分國家陷入不可持續的債務陷阱。這些問題尚未在世界銀行氣候融資改革的“路線圖”中得到有效解決。世界銀行在2023年春季會議上公布改革方案后，耶倫就表示世界銀行現在的改革力度還不夠，需要采取更多“大膽的行動”，才能更好地應對氣候變化挑戰。耶倫表示將在之后的G20峰會、世界銀行和國際貨幣基金組織秋季會議、COP28等會議上不斷督促世界銀行推動改革進程，同時期待彭安杰作為新一任行長能引領世界銀行深化氣候融資改革進程。

與此同時，中國、印度、巴西以及一些非洲國家等“謹慎改革派”在世界銀行2023年春季會議上聯名表示，世界銀行不應為了擴充氣候融資資源制定過于激進的措施，以免影響其高信用評級。“謹慎改革派”強調，世界銀行的優勢在于3A信用評級能使其以低于市場利率的成本籌集資金，如果世界銀行的信用評級受到氣候融資的影響則會得不償失。此前，世界三大評級機構之一標準普爾（S&P）在對世界銀行的評級報告中表示，如果世界銀行管理層采取激進的金融政策，標準普爾可能會考慮降低其信用評級。[3]

2022年11月10日，在埃及沙姆沙伊赫的聯合國氣候變化大會展區內，參會者走過一塊寫有“零碳未來”的宣傳板。

在平衡氣候融資和發展需求方面，“謹慎改革派”擔心低收入國家本應得到的發展資源被氣候融資擠兌。前世界銀行官員、小布什政府時期美國政府非洲事務官員莫斯表示，許多非洲國家擔心世界銀行過于專注氣候融資會導致資金流向相對富裕的國家，而非最不發達國家。實際上，目前全球五分之四的氣候融資資金正在流向中等收入國家，而最容易受到氣候危機影響的最不發達國家和小島嶼發展中國家所獲氣候融資資金的比重在不斷下降，如從2020年的22%下降至2021年的19%。這當然有中等收入國家對氣候減緩和適應項目需求較大的原因，但在世界銀行日益關注氣候融資的背景下，關于低收入國家發展資源被擠占的擔憂也是合理的。針對這一問題，“激進改革派”呼吁世界銀行提升氣候項目的投資吸引力，以“做大蛋糕”的方式應對稀缺資源分配的不平衡問題。

從前景上看，世界銀行氣候融資改革不僅存在著“激進改革派”和“謹慎改革派”的立場分歧，還面臨著來自世界銀行組織文化和組織機構的路徑依賴難題，以及“高利率、高債務”的市場環境所帶來的挑戰。

在組織文化方面，世界銀行作為一個國際經濟機構，其主要員工接受的都是專業性的經濟學教育，業務考核與激勵也多依據員工完成的項目情況和融資情況等專業技術指標。在此背景下，世界銀行要推動氣候融資改革，首先需要讓全體員工，尤其是非氣候專家的員工認識到氣候融資的重要性。世界銀行前中東和北非局局長沃爾特斯表示，世界銀行員工對世界銀行資助氣候項目的原因不甚理解，對“可持續性”和“雙使命”的優先次序不甚清晰，世界銀行缺乏針對氣候融資的績效激勵機制。在這樣的背景下，世界銀行如何將氣候融資作為未來的工作重點，是改革方案落實的重大挑戰。

在組織機構方面，世界銀行龐大的機構規模和復雜的組織架構會影響改革方案的落實。在世界銀行目前的組織架構中，與氣候融資相關的機構包括：各個地區辦公室下設的能源全球實踐局、環境自然資源和藍色經濟全球實踐局以及城市、災害風險管理、韌性與土地全球實踐局等。過于分散的組織架構會阻礙改革方案的落實。美國拜登政府正在推動在世界銀行集團內建立更多的金融中介基金（FIF），這在客觀上也會影響世界銀行氣候融資改革進程的推進。

在市場環境方面，當前“高利率、高債務”的時代背景不利于世界銀行獲得足夠的氣候融資資源去落實改革方案。世界銀行預計，其2024財年所有增資資金與危機緩沖基金將提前耗盡，恐將面臨財政危機。在發達國家暫不承諾增資、私人資本難以撬動的情況下，世界銀行迫切需要從資本市場獲得更多資金。在增資方面，當前世界經濟下行、能源危機發酵，世界銀行的主要股東國均面臨較大的財政壓力，且發達國家擔心加大世界銀行的增資力度可能會增強新興經濟體的話語權，從而稀釋發達國家自身的治理話語權。因此，在世界銀行以及“氣候脆弱國家”多次呼吁國際社會提供更多資金支持的背景下，主要股東國僅表示應當通過國際開發協會提升對低收入國家的援助力度，但對具體的增資計劃保持沉默。在動員私人資本方面，多邊開發銀行在氣候領域撬動私人資本方面的情況較令人擔憂。根據世界資源研究所（WRI）的計算，2021年多邊開發銀行每提供1美元氣候資金，僅能撬動0.25美元的私人資金，相比2020年的0.26美元有所下降。[4]

2023年5月23日，示威者在西班牙巴斯克地區舉行抗議活動，反對世界銀行舉行的世界氣候創新大會（I4C）。

更重要的是，在通貨膨脹的大背景下，全球多國央行陸續開始或加速加息進程，發展中國家普遍債臺高筑，全球進入了普遍性的高利率、高債務時代。據測算，在低利率時期，國際開發協會發行債券的成本不到20美分，現在這一數字已經上漲到40美分。高利率的市場環境會提高世界銀行的融資成本，加大氣候融資的難度。在“氣候脆弱國家”多面臨巨額債務、氣候投融資項目尤其是氣候適應項目較難盈利的情況下，如何調動市場行為體的投資積極性、降低投資者的風險預期是氣候融資所面臨的一大難題。

此外，從資金規模上看，世界銀行的氣候融資規模對于應對氣候危機而言仍然是杯水車薪。根據COP27大會上通過的《沙姆沙伊赫實施計劃》，2019—2020年全球氣候融資缺口約為8030億美元，相當于氣候變化《巴黎協定》目標所需投資額的31%。而世界銀行第一階段的改革方案最多每年釋放40億美元。可見，氣候變化《巴黎協定》目標的實現仍需要各國尤其是發達國家兌現氣候變化《巴黎協定》和聯合國2030年可持續發展目標框架下的目標與承諾，落實COP27大會通過的“損失與損害資金機制”，在氣候融資方面作出更多實質性的貢獻。

作為多邊開發銀行大家庭的引領者，世界銀行開啟氣候融資改革，對氣候融資有著“風向標”的作用，一定程度上有助于促進氣候變化《巴黎協定》和聯合國2030年可持續發展目標的實現，此舉也是全球經濟治理體系變革的重要組成部分。然而，世界銀行氣候融資改革方案的落實仍然面臨著重重難題。一方面，需要解決“激進改革派”和“謹慎改革派”之間的立場分歧。另一方面，需要應對世界銀行組織文化和組織機構所帶來的路徑依賴問題，以及“高利率、高債務”的市場環境所帶來的挑戰。

展望未來，世界銀行的氣候融資改革進程必將成為深受國際社會關切的議題。在大國競爭的背景下，不同國家在推動世界銀行改革時有著不同的立場與觀點。發達國家和“氣候脆弱國家”致力于推動世界銀行的功能性改革，希望多邊開發銀行把應對氣候變化作為新的運營重點。而新興市場國家則致力于推動世界銀行的治理結構改革，希望獲得更加公平的話語權和投票權。世界銀行在本次氣候融資改革中能否協調不同成員國的改革訴求、能否落實氣候融資改革路線圖，目前還是未知數。但可以預見的是，世界銀行的氣候融資改革將會是大國競爭背景下國際組織改革進程的縮影，并且事關未來全球經濟治理體系的發展演變。

[1]?江思羽：《全球氣候治理進入“落實”時代》，載《世界知識》2023年第1期，第59-61頁。

[2]?World?Bank，?“World?Bank?Group?Climate?Change?Action?Plan?2021–2025，”?2021，?https：//openknowledge.worldbank.org/server/api/core/bitstreams/19f8b285-7c5b-5312-8acd-d9628bac9e8e/content.

[3]?S&P?Global，?“International?Bank?for?Reconstruction?and?Development，”?March?1，?2022，?https：//disclosure.spglobal.com/ratings/en/regulatory/org-details/sectorCode/FI/entityId/101212.

[4]?世界資源研究所：《多邊開發銀行2021年氣候資金大盤點：成就、不足和緊迫性?|?氣候行動》，2022年12月16日，https：//mp.weixin.qq.com/s？__biz=MzI3MDUwNDU0Ng==&mid=2247608733&idx=2&sn=bce12a8930722061182685a0532031b8&chksm=ead36e90dda4e786930e214e1ba3b964d75f7b8980e4350d25163307b26a0d52986c08a1a5c5&scene=27。