糧食安全戰略下黑龍江省植物新品種保護的實踐進路

王鑫宇 那艷華 張家榕

（東北農業大學公共管理與法學院法學系，黑龍江哈爾濱 150030）

黨的二十大報告指出，要全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線。中國人口總數位居世界第二，每日消耗糧食數量居世界首位，保障國家糧食安全意義重大，是促進高質量發展的關鍵所在。2022 年1 月農業農村部等7 部門聯合印發了《關于保護種業知識產權打擊假冒偽劣套牌侵權營造種業振興良好環境的指導意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》指出，要加快完善法律保障制度，及時制定相關政策，通過加強司法保護，嚴格行政執法等多項舉措，提高植物新品種保護水平，為植物新品種自主創新、種業高質量發展營造良好環境。世界糧食大環境持續惡化也使中國植物新品種保護形勢嚴峻。新冠肺炎疫情、地區問題等因素對全球糧食產業鏈、供應鏈造成沖擊，單邊限制措施進一步加劇全球糧食危機[1]。在世界糧食問題日益嚴重的背景下，我國的糧食安全也存在著資源約束趨緊、貿易逆差上升等問題。種子安全是糧食安全的根本保障，而糧食安全又在國家農業高質量發展中起到壓艙石的作用。在植物新品種同質化嚴重、侵權案件數量上漲、侵權行為類型增多，植物新品種申請授權數量與日俱增、市場需求增大、中國糧食行業貿易逆差持續上升的背景下，加強植物新品種權保護具有較強的時代意義。

黑龍江省作為全國5 個主要糧食輸出省份之一，根據統計局、中商產業研究院整理的數據顯示，2021 年糧食產量占全國總產量近12%。作為產糧大省，黑龍江省肩負著保障國家糧食安全的重任。但就當下而言，黑龍江省對于植物新品種的保護短板不容忽視，相關地方性法規亟待完善，政府服務意識、市場轉化的引導及對國外優勢品種的引進等工作有待加強。在這樣的背景之下，堅定落實關于國家總體安全觀的要求，回應黨的二十大報告專章提出的高質量發展，就顯得尤為緊迫。為了加強黑龍江省保障國家糧食安全的能力，促進黑龍江省農業高質量發展，建立更加堅實的糧食安全保障制度，更好地從源頭上解決國家的糧食安全問題，保護種子的高質量創新，全面完善黑龍江省植物新品種保護機制，有必要對黑龍江省的植物新品種保護的法律與政策方面進行深入研究。

1 黑龍江省植物新品種保護現存問題

1.1 植物新品種保護法律保障現存問題

1.1.1 植物新品種立法現存問題從立法上看，黑龍江省植物新品種保護存在立法空白的問題。黑龍江省現行關于種子保護的地方性法規僅有2018 年通過的《黑龍江省實施〈中華人民共和國種子法〉條例》（以下簡稱《條例》），該《條例》的出臺早于最新修訂的《種子法》。與其他省份的地方立法相比，《條例》在植物新品種保護方面的規定存在滯后與權利真空的問題。最新修訂的《種子法》中新增了關于實質性派生品種的相關規定，填補了我國在實質性派生品種方面的空白，保護了原始育種人的合法權益；而《條例》在實質性派生品種規范方面的立法空白，不利于鼓勵原始育種人的積極性，更加劇了黑龍江省植物新品種同質化的問題，阻礙了黑龍江省植物新品種保護高質量發展，使得當前黑龍江省種子市場出現了平庸化趨勢，對于以創新發展為基石的糧食產業發展極為不利。此外，對于原始育種人對實質性派生品種育種人的授權未能從創新角度進行規定，致使實質性派生品種育種人被迫侵權的狀況發生，不能從根本上解決實質性派生品種侵權與實質性派生品種優勢之間的矛盾關系，不利于糧食行業創新發展。根據中國種業大數據平臺統計，截至2023 年3 月8 日，黑龍江省現有1418 個植物新品種授權保護品種，而《條例》中卻沒有關于植物新品種保護方面的規定，《條例》中的立法空白無疑是對黑龍江省農業高質量發展的嚴重阻礙。

1.1.2 植物新品種執法現存問題從執法上看，黑龍江省植物新品種保護存在執法力度不足的問題。在植物新品種申請數量日益增加、侵權事件多發的背景下，執法角度單薄、執法方法不足在一定程度上不利于阻止侵權行為的發生，更是為侵權人制造了可乘之機。不但被侵權人無法保護自己的合法權益，同時也會促使植物新品種權侵權行為的規模化、產業化，使種業市場陷入混亂，阻礙糧食產業的發展，不利于黑龍江省深入落實完成“當好國家糧食安全壓艙石”的戰略任務。

1.1.3 植物新品種司法現存問題從司法上看，黑龍江省植物新品種保護存在司法實踐不足的問題。以“植物新品種權”為關鍵詞在中國裁判文書網上進行檢索（檢索時間：2023 年3 月8 日），共檢索得到1532 篇裁判文書，其中22 篇為黑龍江省發布，占比僅為1.44%。這說明司法機關在審判時，可能存在因實踐不足致使經驗匱乏的問題，不能對植物新品種相關案件及時有效地做出公平的判決。除此之外，黑龍江省植物新品種司法制度尚不健全，在植物新品種侵權案件類型多樣化的當下，司法制度不健全必將致使司法效率出現問題，進而導致植物新品種權保護不到位。

1.2 植物新品種政策制定現存問題在中國的知識產權保護實踐中，形成了行政保護和司法保護“兩條途徑、并行運作”的知識產權保護模式[2]。為了完善對植物新品種的保護，黑龍江省政府發布了《黑龍江省2022 年種業市場監管工作方案》《黑龍江省“十四五”知識產權保護和運用規劃》等文件，對植物新品種的保護起到了積極作用，但在植物新品種授權數量與日俱增、市場需求日益增大的背景下，政策仍存有明顯不足，主要體現在以下3 個方面。

1.2.1 政府服務意識有待提高隨著黑龍江省植物新品種授權數量日益增加，權利主體的數量也日益增長，這意味著權利保護的必要性與力度也需要隨之加大。但是，黑龍江省政府對植物新品種相關權利主體的服務卻未能達到相應水平，出現了對于植物新品種相關權利主體的需求未能及時回應、政府服務工作未能到位、服務意識有待加強等問題。政府服務不到位導致政府工作效率不足，為植物新品種權相關權利主體維護自身合法權益增添了困難，進而對于植物新品種的創新發展造成了阻礙，不利于黑龍江省切實維護國家糧食安全。

1.2.2 市場轉化不足作為產糧大省，黑龍江省政府多次就種業知識產權保護制定并實施政策，有效地保障了種業市場的良性發展。但是黑龍江省現有政策主要聚焦于種業套牌侵權以及制售偽劣種子等，缺少了鼓勵植物新品種轉化運用的政策。保護植物新品種的最終目的就是為了完成科技創新向生產力的轉化，植物新品種在市場中發揮效用才是農業發展的核心要義。根據種業商務網的抽樣數據顯示，黑龍江省植物新品種的權利主體多為學術機構或者企業，且學術機構主體、企業主體、學術機構和企業聯合主體的數量之比約為2∶1∶1。上述數據側面說明了植物新品種的權利主體大多數是學術機構，反映出種子企業研發積極性不足。這樣容易致使植物新品種向市場轉化的過程中缺乏自主動能，導致植物新品種的研發不能充分地服務于市場生產。在市場轉化的實踐中，學術機構主體、企業主體常存在法律意識薄弱和維權能力不強的問題。在植物新品種市場轉化不足的現狀下，黑龍江省相關政策的缺失，反映了政府的引導效用不足，不能打通市場與研發之間的信息壁壘，也更加延遲了育種主體對市場信息的反應速度，進一步加劇了市場轉化不足的問題，加大了植物新品種研發與市場轉化的距離，使保護植物新品種的根本目的得不到實現。

1.2.3 對國外優勢種質資源引進不足為了豐富黑龍江省種質資源，加快建設黑龍江種子基因庫，黑龍江省政府出臺了系列政策，大力促進了植物新品種的創新發展，在植物新品種研發方面卓有成效。但是黑龍江省現有政策主要聚焦于增強本國創新動力，而忽視了對國外優勢種質資源的引進，未能做到有效利用國外優勢種質資源。黑龍江省對國外優勢種質資源引進政策的缺失，一定程度上致使黑龍江省不能充分利用國外優勢種質資源加快本土植物新品種研發工作，在一定程度上增加了農產品貿易逆差的同時，也減緩了黑龍江省種子基因庫建設的步伐，阻礙了糧食市場良性競爭關系的構建，進而影響了黑龍江省農業高質量發展。隨著國際化程度的日益提高，應在政府的政策扶持下，引進國外優勢種質資源并利用其填充我國種子基因庫，真正實現國外優勢種質資源為我所用，進而扶植本土糧食企業，在中國糧食市場中建立起良性競爭秩序，這對于保護國家糧食安全意義重大。

2 完善黑龍江省植物新品種法律制度的對策建議

知識產權保護制度的完善是激勵植物新品種研發的核心，法律制度的完善有利于為植物新品種保護提供法治保障，可以激勵人們投身于種子的研發活動，促進相關產業的資金流入，增強權利主體創新動力。建議在《種子法》與《植物新品種保護條例》的制度框架之內，結合黑龍江省糧食產業的發展現存問題，建立體系化的植物新品種權的法律保護制度，從科學立法、嚴格執法、公正司法的角度出發，全方位增強《條例》的實踐價值。

2.1 推進科學立法健全的法律制度是保護植物新品種權、促進種業發展的重要手段，也是依法治國的重中之重。根據黑龍江省的立法現存問題，主要提出以下2 點建議。

2.1.1 增設實質性派生品種制度增設實質性派生品種制度，有利于填補黑龍江省現有立法空白，使得立法體系更加科學化。實質性派生品種是對原始品種進行略微修飾后育成的衍生品種[3]。一方面，針對原始品種的缺陷進行微修飾可以加大品種優勢，提高市場占有率，延長原始品種的壽命；另一方面，實質性派生品種還能促進創新增長及品種多元化推廣，提高原始親本的遺傳貢獻，提升產量，有利于提高農民福利[4]。實質性派生品種保護規則的出現主要是為了解決原始育種屢遭剽竊的問題，減少后育種人對原始育種人植物新品種權益的侵害，激勵原始創新，促進種子知識存量的積累。UPOV1991 文本對于實質性派生品種制度首次做出了規范，我國也于2021 年通過對《種子法》的第4 次修改，增添了關于實質性派生品種的制度，規定對實質性派生品種進行商業活動或獲得收獲材料時要經過原始品種的植物新品種權人同意，為保護原始育種人利益與社會經濟利益、促進原始創新和創新改進之間提供了一個平衡位點和制度路徑。黑龍江省擁有豐富的種質資源，原始育種人與實質性派生品種育種人之間容易產生利益分配不均的問題，建議增設實質性派生品種制度，并注重對農民利益的實際保護。在實際落實時可以利用黑龍江省的種質資源，進行基因大數據分析，評定不同植物實質性派生品種與原創性品種之間劃分的閾值，建立符合黑龍江省糧食產業要求的實質性派生品種鑒定體系，完善黑龍江省植物新品種的法律保護體系，刺激市場的資金流入，推動行業高質量創新發展。

2.1.2 增設強制許可制度單方面對實質性派生品種的育種人賦予義務，的確可以保護原始育種人的合法權益和創新積極性，但是不利于優勢明顯、缺陷甚微的實質性派生品種的種植推廣，阻礙了糧食產業的實質發展。為了鼓勵糧食產業創新發展，可以參照《專利法》第五十六條的規定，進行符合農業發展需要的變動，對于原始品種進行強制許可。參照《專利法》，實質性派生品種與原始品種相較，具有顯著產量、質量優勢，政府相關部門根據實質性派生品種權利人的申請，可以給予原始品種的強制許可，強制許可實質性派生品種進行商業活動或獲得收獲材料，實質性派生品種權利人對原始育種人給予相應費用。考慮到市場秩序與農業發展的現實需要，取得實施強制許可的單位或者個人不享有獨占的實施權，并且無權允許他人實施。強制許可制度僅是在實質性派生品種育種人與原始育種人雙方之間進行植物新品種權的開放，并不針對社會公眾。增設植物新品種強制許可制度，有利于黑龍江省的作物創收，助力黑龍江省實現糧食強省的戰略目標。

2.2 加大執法力度為保護植物新品種權相關權利主體的合法權益，應當加強對于植物新品種權侵權行為的監督，提升政府執法的主動性。首先，市場監督管理局、農業農村廳等部門應當加大執法力度，充分盡到自己的管理職責，根據黑龍江省的地理位置與氣候狀況，順應種子的生理周期，及時掌握市場信息，深入基層了解種子實際研究與經營情況，變通執法做法，及時做出相應對策。其次，在進行執法活動時，要加大對執法行為的監督力度，使執法發揮其應有的效用，使執法力度落到實處，避免懶政問題的出現。對于侵權行為做到及時發現、及時處理、及時止損，降低侵權行為造成的影響后果與范圍，打消侵權人的僥幸心理，從根源上減少侵權行為的發生，保障植物新品種權相關權利主體的合法權益。

2.3 增強司法實踐能力對于植物新品種權的保護，黑龍江省出現了司法實例過少與制度不健全的問題。在植物新品種權侵權糾紛發生之后，審判人員司法實踐經驗不足、司法制度不健全，一定程度上降低了司法審判效率。為了增強司法實踐能力，提升司法審判效率，建議分類保護植物新品種權、革新司法制度。

2.3.1 對權利進行分類保護針對目前多發的侵害植物新品種權的侵權行為，為了提升司法審判的效率，使審判更加適宜，建議法院在進行審理的時候將涉及植物新品種權的案件分為兩類進行審判。（1）針對植物新品種生產、繁殖的權利進行制度保護。通過對案例進行分析，上述過程中容易產生仿制冒制、盜取親本等未經權利人許可進行生產繁育種子的情況。（2）針對植物新品種的銷售進行制度保護。目前假冒套牌、以次充好進行銷售的侵權行為頻繁發生，嚴重破壞社會秩序，侵害植物新品種權利人的合法利益。司法應針對上述情況進行分類保護，全方位保護權利人合法利益，提升司法效率，保護行業秩序，促進行業高質量發展。

2.3.2 進行司法制度革新在黨的十八大以來持續推進司法改革的背景下，建立和加強知識產權司法保護機制，應當堅持司法改革的基本方向，充分地吸納現有司法改革成果[5]。對植物新品種司法保護的制度進行革新，利用好現有的司法改革成果，要注意案件、部門以及程序等方面的銜接，對植物新品種權形成更加全面的保護。

首先，針對目前植物新品種權侵權案件的數量與種類與日俱增的現象，黑龍江省應當建立行政執法和刑事司法銜接機制，深入推進民事、刑事、行政案件“三合一”審判機制改革，完善銜接程序。將民事、刑事、行政案件集中于知識產權審判庭進行統一審理，能夠整合司法資源，加大司法保護的力度，提升植物新品種權的司法保護專業程度，使植物新品種在知識產權的框架之下得到更加完整的保護。此外，“三合一”模式審判權運行機制是否可以運行順暢，制度是基礎，機制的執行者才是關鍵[6]。對于“三合一”模式下的審判人員，要進行專業的法律培訓，對植物新品種的專業知識進行了解，使“三合一”審判機制的效用得到充分的發揮。

其次，根據《黑龍江省關于保護種業知識產權打擊假冒偽劣套牌侵權行動的實施方案》的規定，應當建立由農業農村局、人民法院、人民檢察院、公安局、市場監督管理局（知識產權局）分工負責的植物新品種知識產權保護機制，實現部門之間全面的案件分流移送、信息互通，相互配合，相互監督，全面打擊對于植物新品種的侵權行為。

最后，應當建立起從行政處罰到司法訴訟的移送機制，可以參照環境行政公益訴訟中檢察建議的手段，即檢察機關與行政主體會通過特定的前置程序即檢察建議來進行溝通，通過司法能動的提前介入來解決問題，同時可以節約司法資源[7]。在打通行政司法之間處罰壁壘的同時，也有利于法律秩序的統一。

3 制定黑龍江省植物新品種保護相關政策的對策建議

為了更高效地服務植物新品種相關權利主體，黑龍江省應當制定相關政策，明確政府部門的職責，對黑龍江省植物新品種形成更加有力的保護，促進糧食產業的高質量發展。

3.1 建立服務型政府中共十九屆五中全會提出了“十四五”時期經濟社會發展六方面的主要目標，對深入探索高質量的以人民滿意為中心的服務型政府的建設提出了更高的要求[8]。對于植物新品種的保護，政府要進行不斷探索改革，對政府權利進行優化配置，使各方利益得到充分保障，使相關權利主體的意志能夠得到充分表達，為植物新品種發展尋找出更為高效簡潔的治理模式，為黑龍江省植物新品種的知識產權保護提供多維支持。

首先，政府應當完善政務服務機制。在政府管理方面，應當建立一體化政務服務平臺，在植物新品種的申請與確權過程中，政府可以為其開放綠色通道，進行專業指導，并對黑龍江省植物新品種進行統一管理，簡化申請與授權流程。在政務公開方面，政府應建立信息聯通共享的植物新品種信息服務平臺，公開植物新品種的相關研發信息、市場動態、相關認定監管處罰政策；對于違法行為的處罰結果或者判決意見，發布在統一的政府信息發布平臺上，以此提升政府執法的透明度，降低植物新品種知識產權保護的社會成本。服務型政府應當跟蹤評價新品種的種植與產量狀況，及時做出推廣種植、撤銷新品種或者改良栽培方法的建議并向社會公布，針對相關風險及時預警，為黑龍江省的植物新品種發展提供全面、有效的信息渠道。

其次，政府應該提升綜合治理能力。政府應做好黑龍江省植物新品種統計分類工作，落實基因溯源工作，以此對植物新品種進行基于遺傳資料的分類管理。這樣的工作有利于育種主體的研究，能夠解決原始性與實質性派生品種界定的前置糾紛。

最后，政府應該建立利益分享機制。政府可以建立以高質量發展為基礎、以黑龍江省經濟發展為目標的植物新品種權利益分享機制，以此平衡育種者、申請者、種植者與社會公共之間的利益，使各方的利益得到保障。在具體落實中應注意推動植物新品種知識產權保護的基層化，切實保護農民利益，促進黑龍江省農業高質量發展。

3.2 出臺激勵轉化的政策促進植物新品種的發展，從根本上來說就是提高各主體進行植物新品種研究的積極性。政府相關部門要在研究創新、成果轉化等各個環節制定相關扶持政策，提升各主體的知識產權保護意識，引導其進行內部的知識產權保護體系建設，營造良好的知識產權保護環境。

首先，促進植物新品種向市場的轉化。從黑龍江省2022 年植物新品種申請數據來看，目前黑龍江省的植物新品種研發仍是以學術機構為主導，企業研發為輔助。這種研發模式不利于育種工作和市場需求相契合，也在研究成果與市場轉化之間產生了障礙，容易發生產需偏離的問題。在育種創新之前，政府應引導育種主體迎合市場需求，針對我國目前對于玉米、大豆的產需缺口，結合黑龍江省相關的產業優勢，鼓勵育種主體開展相關方面的研究，充分滿足黨的二十大報告中有關高質量發展的要求。在育種過程中，政府應以植物新品種法律保障制度為核心，以市場導向為紐帶，建立學術研究與企業生產相配合、選育生產經營相結合的植物新品種發展路徑，鼓勵企業自身研究機構的發展。高校、研究院聯合企業形成產學研合作模式，可以解決傳統農業合作長期以來的弊端，企業規模小、研發能力弱與高校研究院科研資金不足進行對沖，合作競爭達到雙方利益最大化[9]，同時為其科研融資提供優惠政策與便利條件。在育種完成后，政府還應利用自身的影響力與公信力，深入農村基層，推廣適宜當地氣候狀況、性狀優良的新品種，建立現代化農業生產結構和區域布局，加速植物新品種權向經濟效益、優勢成果的轉化，使植物新品種研究成果的知識優勢轉化為實際糧食生產優勢，增強農產品供應鏈韌性。除此之外，政府還應促進植物新品種權的流動，支持植物新品種權的許可、轉讓、質押，并為其制定相關的規范政策，注意對各方利益的均衡分配，實現植物新品種的市場價值化。

其次，要加強學術機構與企業的植物新品種權維權能力。學術機構與企業作為植物新品種權的權利主張主體，其在享有權利的同時，也有責任對侵權行為進行及時制止、申請公力救濟。但是根據黑龍江省植物新品種權侵權糾紛案件數據信息來看，育種主體對于運用法律手段進行維權的積極性并不高。除了上述法律體制與政府監督管理等外部問題之外，同時還存在育種主體維權意識不高、對知識產權法律保護的認識薄弱、自身內部缺少知識產權法律專業人才與維權部門的內部問題。針對這種情況，政府可以組織相關法律專業人員進行指導培訓，出臺相關政策，規定相關責任人管理制度，增加政府部門與學術機構和企業的溝通，增強其維權意識。并且政府還可以通過吸引相關法律人才，輔助建立學術機構與企業內部植物新品種的保護制度，為育種主體實現其植物新品種相關權利保駕護航。

3.3 出臺引進政策黑龍江省應當以UPOV1991 文本為依據，鼓勵引進國外優勢品種，吸引外商來華投資，促進市場流動，營造國際化的種業營商環境。在管理方面，政府應當重視外籍育種人的實際需求，在植物新品種的認定、保護、流轉等方面，制定全方位一體化的政策，及時解決外籍育種人在中國行使植物新品種權時遇到的實際問題。在優惠方面，政府應當對外籍育種人植物新品種權的許可使用、流轉等過程給予優惠政策，激勵國外優勢品種的引進。在激勵引進國外優勢品種的過程中，政府要注意增進國外優勢品種的利用效能，擴充我國的種質基因庫，扶植本土種子企業的發展，協調國外優勢品種與本土優勢品種的關系，建立良好的競爭關系，從而激發本土種業的創新積極性。同時要注意營造友善的營商氛圍，保護各方的合法權益。良好政策的制定，可以有效地激勵國外優勢品種的引進，促進中國糧食產業的高質量發展，切實維護國家糧食安全。

4 總結

糧食安全是高質量發展中必不可少的組成部分，是國民美好生活的物質基礎，也是社會和諧安定的前提。黑龍江省作為產糧大省，為維系國家糧食安全、促進高質量發展做出了重要貢獻。黑龍江省完善植物新品種法律制度、制定植物新品種保護相關政策，正是對國家糧食安全責任承擔的最好證明。保障植物新品種權人的合法權益，調整植物新品種相關權利主體的權利平衡，可以解決糧食產業發展路徑上的矛盾，有利于促進黑龍江省農業高質量發展，保障國家糧食安全，進而提升國家綜合實力。