新海安法框架下內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱開箱檢查制度設(shè)計(jì)探討

摘? 要：近年來，內(nèi)貿(mào)集裝箱發(fā)展迅猛，也給內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱運(yùn)輸?shù)陌踩O(jiān)督管理帶來挑戰(zhàn)。《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》（2021）（以下簡(jiǎn)稱“新海安法”）第八十九條第一次以法律的形式規(guī)定了對(duì)嫌疑集裝箱船舶可以采取“開箱查驗(yàn)”的檢查形式進(jìn)行檢查。本文運(yùn)用差距分析的方法（GAP Analysis），分析當(dāng)前內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱的開箱查驗(yàn)中存在的4個(gè)差距，并從內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱開箱查驗(yàn)的申報(bào)制度建設(shè)、信息共享、開箱程序設(shè)計(jì)和后續(xù)處理等方面提出4點(diǎn)建議，旨在履行海事安全監(jiān)管職責(zé)，服務(wù)內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱運(yùn)輸?shù)陌踩⒈憬荨?/p>

關(guān)鍵詞：新海安法；內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱運(yùn)輸安全；開箱查驗(yàn)制度；設(shè)計(jì)

在新海安法出臺(tái)之前，內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱開箱查驗(yàn)的法律依據(jù)只是行政法規(guī)層面。《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（2017年3月1日第5次修正版）第二十五條規(guī)定：“海事管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為交付船舶載運(yùn)的污染危害性貨物應(yīng)當(dāng)申報(bào)而未申報(bào)，或者申報(bào)的內(nèi)容不符合實(shí)際情況的，可以按照國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門的規(guī)定采取開箱等方式查驗(yàn)。”在天津港“8·12”爆炸事件后，全國(guó)港口對(duì)危險(xiǎn)貨物實(shí)施了“先卸后裝”船舶，直卸直裝進(jìn)出港區(qū)的模式。對(duì)申報(bào)為危險(xiǎn)貨物的集裝箱而言，在港區(qū)內(nèi)開箱檢查存在不小的難度。實(shí)踐中，一般都只對(duì)申報(bào)為普通貨物的內(nèi)貿(mào)集裝箱進(jìn)行開箱查驗(yàn)。為切實(shí)履行新海安法賦予的 “可以開箱查驗(yàn)”的職責(zé)，海事部門有必要對(duì)現(xiàn)行的“開箱查驗(yàn)”制度進(jìn)行流程再造。現(xiàn)分析現(xiàn)行的“開箱查驗(yàn)”制度存在的3點(diǎn)差距。

1 內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱運(yùn)輸安全概況

內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱運(yùn)輸是針對(duì)國(guó)內(nèi)貿(mào)易的集裝箱水運(yùn)模式，內(nèi)貿(mào)水上集裝箱運(yùn)輸是內(nèi)貿(mào)航運(yùn)市場(chǎng)中的重要組成部分，按照經(jīng)營(yíng)區(qū)域可劃分為沿海集裝箱航運(yùn)與內(nèi)河集裝箱航運(yùn)兩大類。隨著我國(guó)內(nèi)生經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，內(nèi)需的不斷擴(kuò)大，使得內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱運(yùn)輸量逐年增長(zhǎng)。據(jù)申萬宏源研究報(bào)告指出，內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱的流向與貨源地域結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。中國(guó)南北、東西各地區(qū)的自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各不相同，出產(chǎn)的商品有較明顯的地域差異。

內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱運(yùn)輸主要適合于遠(yuǎn)距離、貨量大的重貨進(jìn)行運(yùn)輸，并且作為多式聯(lián)運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)化的載體模式之一，在成本與安全性上具有突出的優(yōu)勢(shì)。如北方的糧食、煤炭；南方的橡膠、白糖、錳礦等。商品中有飼料、化工原料、建材等。近年來，還有沙子用內(nèi)貿(mào)集裝箱運(yùn)輸，以及LNG罐運(yùn)輸試點(diǎn)。

進(jìn)出口海運(yùn)是境內(nèi)外貨物流動(dòng)，涉及報(bào)關(guān)和放行手續(xù)，而內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱海運(yùn)僅僅是境內(nèi)貨物流動(dòng)，國(guó)內(nèi)各地海關(guān)不對(duì)內(nèi)貿(mào)海運(yùn)進(jìn)行監(jiān)管，所以內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱不需要辦理報(bào)關(guān)和放行手續(xù)。但是，內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱也需要嚴(yán)格遵守水運(yùn)制度。

根據(jù)中國(guó)內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱航運(yùn)行業(yè)研究與投資預(yù)測(cè)報(bào)告（2021版）顯示：2020年中國(guó)內(nèi)貿(mào)集裝箱航線出港規(guī)模各區(qū)域占比結(jié)構(gòu)中，北方出港航線占比最高為39%，其次是華南出港航線占比28%，華東出港航線占比20%，長(zhǎng)江和珠江出港航線占比分別為9%和4%。整體來看，北方港口承擔(dān)大部分內(nèi)貿(mào)集裝箱航運(yùn)需求。2020年，泛亞航運(yùn)、中谷物流和安通控股3家公司的內(nèi)貿(mào)集裝箱運(yùn)力占市場(chǎng)比例超過80%。上海港務(wù)集團(tuán)宜東公司是上海港內(nèi)貿(mào)集裝箱裝卸的專用碼頭，年吞吐量在400萬TEU左右。

由于缺少完備的監(jiān)管體系，內(nèi)貿(mào)集裝箱存在種種亂象：不在裝箱點(diǎn)裝箱，托運(yùn)人在運(yùn)單中訂立的貨物名稱與實(shí)際不一致，貨物品名的申報(bào)存在隨意性，裝化學(xué)品集裝箱，非危證明和裝箱單未隨箱，等等。

2015年，天津港發(fā)生特別重大火災(zāi)爆炸事故“8·12”。2020年，貝魯特港口大爆炸。2021年4月21日，“ZHFQH”輪因一車輛起火而發(fā)生爆炸。這幾起事故給內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱運(yùn)輸?shù)陌踩O(jiān)督管理造成很大的壓力。

2 內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱運(yùn)輸安全制度差距分析

2.1 缺乏普通集裝箱貨物品名申報(bào)的制度

外貿(mào)集裝箱，由于有海關(guān)的監(jiān)管，需要嚴(yán)格按照海關(guān)的貨物代碼制度申報(bào)每一票貨物。而內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱運(yùn)輸，海關(guān)不監(jiān)管，海事也沒有具體貨物品名申報(bào)的規(guī)定，從而導(dǎo)致在運(yùn)單中亂報(bào)的現(xiàn)象。《國(guó)內(nèi)水路集裝箱貨物運(yùn)輸規(guī)則》（1996）第七條規(guī)定 “托運(yùn)人應(yīng)按“托運(yùn)須知”的規(guī)定填寫“集裝箱貨物運(yùn)單。”托運(yùn)人托運(yùn)貨物的品名、性質(zhì)、數(shù)量、重量、體積、包裝、規(guī)格應(yīng)與運(yùn)單記載相符。托運(yùn)的集裝箱貨物必須符合集裝箱運(yùn)輸?shù)囊螅錁?biāo)志應(yīng)當(dāng)明顯清。由于申報(bào)不實(shí)給承運(yùn)人、港口經(jīng)營(yíng)人造成損失的，托運(yùn)人應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償”，該規(guī)則已失效。對(duì)于船載危險(xiǎn)貨物的海事主管機(jī)關(guān)而言，曾建立過港口建設(shè)費(fèi)征收的制度，也只是按照重箱和空箱來計(jì)征港口建設(shè)費(fèi)。現(xiàn)行的船舶進(jìn)出港報(bào)告制度中只有船舶裝載集裝箱數(shù)量的報(bào)告要求。

因此，現(xiàn)行的開箱查驗(yàn)的集裝箱信息的有賴于承運(yùn)人，而且信息可能存在不準(zhǔn)確、不真實(shí)的情況。承運(yùn)人為攬住某些大貨主而作出的技術(shù)處理，有時(shí)會(huì)存在人工操作的失誤的現(xiàn)象。造成了開箱檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)集裝箱內(nèi)實(shí)際裝載的貨物與承運(yùn)人報(bào)告的貨物品名完全不一致的現(xiàn)象。

2.2 缺乏內(nèi)貿(mào)集裝箱裝箱監(jiān)管制度

外貿(mào)集裝箱，海關(guān)劃定了海關(guān)監(jiān)管區(qū)進(jìn)行裝箱和拼箱監(jiān)管。內(nèi)貿(mào)集裝箱未被海關(guān)納入監(jiān)管范圍。托運(yùn)人在裝箱時(shí)基本沒有監(jiān)督，也不簽發(fā)裝箱單。普通的內(nèi)貿(mào)集裝箱大多是從工廠倉庫直接裝箱后，運(yùn)到船上進(jìn)行水上運(yùn)輸。盡管目前的普通貨物集裝箱與危險(xiǎn)貨物集裝箱的運(yùn)費(fèi)差距不大，但運(yùn)輸危險(xiǎn)貨物，需要相應(yīng)的資質(zhì)。很多托運(yùn)人攬到生意后存在僥幸心理，采取瞞報(bào)的行為。因此，從履行新海安法賦予的新職責(zé)的角度出發(fā)，海事機(jī)構(gòu)有必要建立內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱的裝箱監(jiān)管制度。

2.3 開箱制度中“證據(jù)保存制度”的可操作性差

目前的開箱程序，特別是在開箱過程中的需要取樣，進(jìn)入行政處罰程序的 “證據(jù)保存制度”是引用行政處罰法里面的“證據(jù)保存”（證據(jù)保存7個(gè)工作日后自動(dòng)失效）制度。行政處罰法普遍適用的，是基于陸地某一相對(duì)固定區(qū)域，行政相對(duì)人相對(duì)明確而設(shè)計(jì)的。但是，水上運(yùn)輸有其特殊性，海上運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)各方由海商法專門來調(diào)整。內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱是流動(dòng)性的，有從南到北，從沿長(zhǎng)江自西向東或自從向西。托運(yùn)人也是分散在起運(yùn)港的，而且是隱蔽的。實(shí)際中，有時(shí)在開箱后，需要承運(yùn)人從中找出提供運(yùn)單后，才能知道托運(yùn)人。受起運(yùn)港的距離、疫情、托運(yùn)人的代理市場(chǎng)化等因素影響，實(shí)踐中使用證據(jù)保存清單，很難滿足行政處罰法規(guī)定的7個(gè)工作日的要求。取樣后，集裝箱需要按規(guī)定進(jìn)行放行。往往會(huì)導(dǎo)致后續(xù)無法處理。從實(shí)踐來，不管是內(nèi)貿(mào)集裝箱還是外貿(mào)集裝箱開箱，即使查獲危險(xiǎn)貨物，由于該程序比較繁瑣，是較少使用“證據(jù)保存制度”。因此，建議如需在開箱制度中引用“證據(jù)保存清單”制度，建議考慮水上運(yùn)輸?shù)奶厥庑裕瑢?duì)證據(jù)保存清單制度的時(shí)間進(jìn)行創(chuàng)新。

2.4 查實(shí)為危險(xiǎn)貨物的后續(xù)處理比較麻煩

根據(jù)規(guī)定，對(duì)于查實(shí)為危險(xiǎn)貨物的集裝箱，對(duì)其進(jìn)行危險(xiǎn)貨物未申報(bào)或瞞報(bào)進(jìn)行處罰。海事管理機(jī)構(gòu)還需要責(zé)令整改—按照危險(xiǎn)貨物進(jìn)行水上運(yùn)輸或提出場(chǎng)外。但是在實(shí)際中，我們發(fā)現(xiàn)：按照普通貨物進(jìn)行起運(yùn)的肇事箱，在查驗(yàn)港口就沒有危險(xiǎn)貨物集裝箱的《集裝箱裝箱證明書》，承運(yùn)人無法在查獲港進(jìn)行后續(xù)的補(bǔ)申報(bào)，進(jìn)而無法繼續(xù)水路運(yùn)輸。鑒于此，有2種解決的方法：一是選擇是將該集裝箱拉到附近的“危險(xiǎn)貨物集裝箱裝箱點(diǎn)”重新監(jiān)裝，并出具《集裝箱裝箱證明書》后才能繼續(xù)水路的運(yùn)輸，這樣貨主就需要花費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間和成本去處理肇事集裝箱；二是用有資質(zhì)的車輛繼續(xù)運(yùn)輸合同剩余的行程。這里，還涉及承運(yùn)人或船舶的危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸資質(zhì)的問題。內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱的承運(yùn)人在上海港只有中遠(yuǎn)海運(yùn)泛亞公司和中谷物流公司，具有危險(xiǎn)貨物的水路運(yùn)輸資質(zhì)。

3 提升內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱運(yùn)輸安全管理制度的4點(diǎn)建議

3.1 建立內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱貨物品名如實(shí)申報(bào)制度

2022年1月19日國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)內(nèi)外貿(mào)一體化發(fā)展的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕59號(hào)），鑒于目前的內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱開箱查驗(yàn)主要是針對(duì)有嫌疑的普通貨物集裝箱進(jìn)行查驗(yàn)，因此水路運(yùn)輸主管部門有必要參照海關(guān)代碼制度建立“內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱貨物品名申報(bào)”制度。在海運(yùn)貨物集裝箱化趨勢(shì)下，比較精確地掌握各種品名貨物特別是化工品的流向，而不只是集裝箱數(shù)量的流向，也有利于進(jìn)行國(guó)內(nèi)水運(yùn)貨物的流向分析和監(jiān)管。

3.2 建立集裝箱貨物的信息共享機(jī)制

現(xiàn)代物流，是大數(shù)據(jù)時(shí)代，也是大流通時(shí)代。集裝箱是物流的一個(gè)便于裝卸的可以移動(dòng)的包裝。內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱的信息分散在承運(yùn)人、港口作業(yè)部門，港口行政管理部門（EDI數(shù)據(jù)）等。而海事查驗(yàn)機(jī)構(gòu)卻是只能從依靠承運(yùn)人來獲得。從門到門的貨物流通過程中，普通的集裝箱貨物裝箱過程中由于沒有監(jiān)督，有些貨主不理解危險(xiǎn)貨物在公路、水路和航空的區(qū)別，往往會(huì)在普通貨物中夾帶一些“危險(xiǎn)貨物”。海事查驗(yàn)機(jī)構(gòu)選箱時(shí)需要考慮時(shí)間點(diǎn)，才能將選中的目標(biāo)箱進(jìn)行鎖定。通過碼頭調(diào)研，集裝箱的進(jìn)出港的信息主要是由承運(yùn)人自己掌握，而碼頭的作業(yè)計(jì)劃中缺少出口的集裝箱內(nèi)貨物清單。承運(yùn)人將進(jìn)口的集裝箱信息（對(duì)碼頭而言是卸箱計(jì)劃）提前一天報(bào)給碼頭。而出口集集裝箱（對(duì)碼頭而言是裝箱的計(jì)劃），承運(yùn)人只報(bào)集裝箱裝箱數(shù)量，而非裝箱清單。對(duì)于海事查驗(yàn)機(jī)構(gòu)而言，進(jìn)口的集裝箱信息有時(shí)間進(jìn)行選箱。而出口集裝箱計(jì)劃（對(duì)碼頭而言是裝箱計(jì)劃）海事管理機(jī)構(gòu)是很難完全掌握。在外貿(mào)開箱查驗(yàn)中也存在無法獲取集裝箱信息的問題。因此，建議加強(qiáng)海事查驗(yàn)機(jī)構(gòu)、各內(nèi)貿(mào)集裝箱承運(yùn)人和港口作業(yè)碼頭之間的信息溝通和共享，對(duì)集裝箱內(nèi)貨物的信息實(shí)行有效共享，實(shí)現(xiàn)海事和碼頭之間進(jìn)行船舶信息、集裝箱裝卸作業(yè)計(jì)劃等信息的有效共享和互換，以提高內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱的運(yùn)轉(zhuǎn)效能，有利于對(duì)進(jìn)出港的集裝箱進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和選箱查驗(yàn)。

3.3? 進(jìn)一步完善內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱開箱檢查程序

一是需要明確“集裝箱開箱查驗(yàn)”的法律地位。新海安法中只是說“載運(yùn)危險(xiǎn)貨物的船舶涉嫌存在瞞報(bào)、謊報(bào)危險(xiǎn)貨物等情況的，海事管理機(jī)構(gòu)可以采取開箱查驗(yàn)等方式進(jìn)行檢查”。該條文是否可以解讀為“未載運(yùn)危險(xiǎn)貨物的船舶中的集裝箱就不能開箱查驗(yàn)”？需要在開箱流程再造中進(jìn)行明確。集裝箱開箱查驗(yàn)制度，是海事管理機(jī)構(gòu)不斷探索創(chuàng)新的而來。開箱檢查也沒有在“海事權(quán)責(zé)清單”中列入。二是目前的開箱檢查模式，在“8·12”事件后，只能對(duì)普通貨物集裝箱進(jìn)行開箱檢查。危險(xiǎn)貨物的集裝箱“后裝先卸”的模式，不在港區(qū)堆場(chǎng)停留，給已經(jīng)明確申報(bào)的“危險(xiǎn)貨物”集裝箱是否如實(shí)申報(bào)的查驗(yàn)帶來不小的難度。三是現(xiàn)行的集裝箱開箱程序過于繁瑣，“被訴訟”的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高，可操作性不強(qiáng)。因此建議，考慮以上各種實(shí)際因素，進(jìn)行流程再造，進(jìn)一步完善“內(nèi)貿(mào)集裝箱開箱查驗(yàn)程序”，以便更好地運(yùn)用好“開箱查驗(yàn)”的機(jī)制，保障內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱運(yùn)輸?shù)陌踩捅憬荨?/p>

3.4 對(duì)查實(shí)為危險(xiǎn)貨物的后續(xù)處理的建議

鑒于此類復(fù)雜情況，不是簡(jiǎn)單地用危險(xiǎn)貨物標(biāo)簽在集裝箱外面一貼能解決的問題。一是建議從便利運(yùn)輸?shù)慕嵌瘸霭l(fā)，讓承運(yùn)人有解決問題的途徑出發(fā)，對(duì)于危險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下（如查獲的危險(xiǎn)貨物為日常使用的清潔劑等），用取樣的檢測(cè)報(bào)告代替《集裝箱裝箱證明書》，允許有資質(zhì)的承運(yùn)人進(jìn)行申報(bào)后，繼續(xù)水上運(yùn)輸。二是由承運(yùn)人將查獲箱拉到“危險(xiǎn)貨物堆場(chǎng)”進(jìn)行重新簽發(fā)《集裝箱裝箱證明書》，但這種方式會(huì)跟給海事的監(jiān)管帶來跟蹤的新風(fēng)險(xiǎn)。

4 結(jié)束語

綜上所述，為切實(shí)履行新海安法賦予的職責(zé)，我們需要對(duì)現(xiàn)有的內(nèi)貿(mào)開箱檢查制度進(jìn)行科學(xué)的流程再造，從實(shí)踐的角度出發(fā)，建議創(chuàng)新建立內(nèi)貿(mào)集裝箱貨物的申報(bào)制度，改進(jìn)內(nèi)貿(mào)集裝箱開箱流程中證據(jù)保存清單的“七日制度”；與內(nèi)貿(mào)集裝箱裝卸碼頭開展內(nèi)貿(mào)水運(yùn)集裝箱的信息共享，改變選箱模式；從風(fēng)險(xiǎn)管控的角度，優(yōu)化瞞報(bào)集裝箱的后續(xù)處理，以保障內(nèi)貿(mào)集裝箱運(yùn)輸?shù)陌踩透哔|(zhì)量發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：

裘建偉，碩士研究生，從事內(nèi)貿(mào)集裝箱監(jiān)管工作，（E-mail） qiujianwei@shmsa.gov.cn，021-66897017