全域功能區：一種新的治理單元

楊龍

［摘 要］ 功能區是中國特有的一種治理單元，依據不同發展階段的需要，經歷了從特殊功能區、綜合功能區到全域功能區的逐步演變，功能區的功能被不斷強化，覆蓋面逐步擴展。“全域”概念出自空間規劃，后被引入產業規劃和發展規劃，全域功能區是一種虛實結合的治理單元，具有行政區與功能區重合的優勢。不同時期的發展和治理需要不同的功能區，全域功能區由中央從先發展地區選拔，重點在于示范，適應了新時代建設中國特色社會主義現代化強國的需要。全域功能區得到中央批量式授權和加強式增能，承擔了全面制度創新任務，是特定空間的一種再地域化。

［關鍵詞］ 治理單元；全域功能區；示范區；賦權增能

中圖分類號：D035.1 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2023）04-0032-10

功能區在中國改革開放中起到重要作用，成為一種有效的治理單元。功能區的發展經歷了特殊功能區、綜合功能區和全域功能區三個階段，至今形成了三種功能區并存的空間格局。全域功能區是我國進入全面建設中國特色社會主義現代化強國的新時代出現的新治理單元，需要分析其產生的背景和特殊的治理功能。

一、問題的提出

黨的十九大以來，為了適應新的發展階段，加快形成新發展格局，我國開始使用新的治理單元，在國內發達地區建立以行政區為單元的示范區和引領區。自2019年8月，我國陸續設立了深圳建設中國特色社會主義先行示范區、上海浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區、浙江高質量發展建設共同富裕示范區。這三個由中央設立的示范區和引領區與已有的經濟功能區不同，其不是在行政區內部或行政區之間重新劃定新的功能區，而是在已有的行政區中指定，把行政區整體作為功能區，形成一種全域功能區。這種全域功能區是一種新型的示范區，其承擔的任務不再是某一項或幾項改革試驗，而是為下一步高質量發展和建設中國特色社會主義現代化提供全面的示范。全域功能區的出現標志著功能區進入一個新的發展階段。自改革開放以來，我國持續不斷地使用功能區治理單元，特殊功能區、綜合功能區和全域功能區分別對應著不同的治理任務。盡管這三類功能區出現有先后，但三者之間不是先后替代，而是并存關系，三類功能區在國家治理體系中發揮不同的作用。

行政管理、區域經濟和政策研究等領域均關注功能區，行政管理學主要關注功能區的管理體制和治理結構 ［1］［2］［3］［4］ ，區域經濟學主要關注經濟功能區在對外開放、新產業發展、區域經濟增長方面的作用 ［5］［6］ ，政策學主要從政策試點的角度研究功能區 ［7］［8］ ，規劃和經濟地理學主要從空間規劃和空間治理尺度的角度進行研究 ［9］［10］ 。已有的研究大多是關于經濟功能區或特殊經濟功能區的，對于全域功能區的研究還不多見，本文以上述三個新型先行示范區和引領區為對象，對全域功能區的功能、特征和演變進行初步探討。

二、全域功能區是功能區治理單元發展的新階段

功能區是一種虛體性治理單元，與其對應的是行政區這樣的實體性治理單元。兩類治理單元在功能、機構、權力和邊界方面不同，分別適用于不同的治理場景 ［11］ 。特殊功能區、綜合功能區和全域功能區隨著改革開放的進展先后出現。

（一）特殊功能區改革“破冰”

最早設立的經濟功能區是深圳、珠海、汕頭和廈門四個經濟特區。隨后，經濟技術開發區、貿易園區、工業園區、高新技術開發區等經濟功能區相繼出現。這些功能區以產業開發、對外貿易等單項發展目標為主，進行對外開放和經濟改革的試驗。它們大多設在行政區之內，沒有自己的行政轄區，因此被稱為虛體性治理單元。相對于行政區這樣的實體性治理單元，功能區的治理功能相對單一，機構設置簡單且扁平，僅擁有被賦予的特定權力，其邊界“軟”，其設立和調整更具靈活性 ［12］ 。改革開放初期，在以經濟建設為中心的工作重點轉型的推動下，為了給陷入困境的經濟“殺出一條血路”，國家在不改動行政區實體性治理單元的前提下，設立功能區虛體性治理單元。通過對功能區大膽授權，進行改革開放的試驗，借助功能區機構設置扁平、決策速度快、政策執行力強的優勢，我國不僅成功地進行了經濟改革的“先行先試”，而且帶動了經濟的整體發展，功能區絕大多數成為各地經濟增長的引擎。自此，功能區在功能、機構、權力和空間邊界等方面的優勢使之成為一種效率高且使用方便的治理工具。

特殊功能區之所以能夠體現政策創新，是因為當時處于向市場經濟轉型啟動階段低市場化、低開放度的背景下，“開發區管理體制作為特定背景下的制度安排，以特殊政策作為行政授權的主體內容，屬于一種過渡性的選擇。當開發區的發展環境、支撐條件發生變化，其自身的功能演化提出新的制度需求時，其過渡性導致的矛盾就會凸顯、加劇并成為開發區持續發展的制約因素” ［13］ 。為了適應更多的改革試驗要求和進一步對外開放，能夠承擔更多任務的綜合性功能區隨之出現。

（二）綜合功能區應運而生

隨著我國經濟發展進入更高級的階段，經濟結構的改革和社會管理的改革提上日程，21世紀初國家開始設立綜合功能區，主要有國家級綜合改革配套試驗區（以下簡稱“綜改試驗區”）和國家級新區（以下簡稱“新區”）等。自2005年6月上海浦東新區成為綜合配套改革試驗區以后，我國陸續設立多種國家級綜改試驗區，改革的內容擴展到經濟結構升級、社會管理提升和公共服務改進。綜改試驗區得到的特殊授權擴展到社會管理和公共服務領域，以便其在更廣的方面承擔“先行先試”的改革任務。

綜合功能區的空間范圍比特殊功能區大，有的覆蓋整個行政區，如將山西全省設為國家資源型經濟轉型綜改試驗區；有的跨行政區，如安排重慶市和成都市共同設立全國統籌城鄉綜改試驗區。綜合功能區的空間結構更為復雜，既包括行政區，也包括功能區，如天津濱海新區本身是一級行政區，又包括天津經濟技術開發區、天津高新區等多個功能區。到這個階段，空間范圍的擴大加大了功能區改革功能覆蓋的面積，改革功能的增加提升了功能區改革試驗的能級，空間結構的多樣化增強了功能區的決策能力和政策執行力。綜合功能區突破了行政區的邊界，是國家從改革和發展新的任務出發進行的一種“權力創設空間” ［1］ 。功能區治理單元在承擔進一步先行先試任務的同時，繼續保持區域經濟增長的引擎作用，綜合功能區仍是一種高效且便利的治理工具。

到21世紀的第一個十年，綜改試驗區有了“升級版”，即國家級新區。新區空間范圍比綜改試驗區更大，每個新區涵蓋若干行政區。新區的空間特點是虛體性治理單元跨越實體性治理單元，每個新區涵蓋幾個相鄰的行政區的部分區域，形成治權的交叉 ［2］ 。新區的空間結構更加復雜，既有行政區，也有功能區，而且行政區不止一種，如貴安新區直管區代管1個街道、2個鎮、1個鄉。新區包括的功能區種類多樣，如西海岸新區包括青島經濟開發區、青島古鎮口軍民融合創新示范區等10個功能區。新區是一個“特殊政策區”，“其設立與發展本身就是一個尺度重構過程，涉及定位調整、區劃重構、管理主體建構及各級行政主體 （中央政府、省級政府、市級政府及其所轄區/縣級政府）之間權力關系的調整” ［5］ 。新區體現的尺度重構是超越行政區劃的一種空間組合，“國家級新區形成了一個新的跨界聯合地域組織，并疊加了多個不同尺度、跨行政區邊界的現有地域組織” ［5］ 。

綜合功能區在應對2008年國際金融危機、解決外向型經濟難題、國內區域發展不平衡問題、實現改革開放轉型升級等方面起到重要作用，但綜合功能區也有自身的局限性。一是權力結構具有不穩定性。綜合功能區的權力結構是根據不同功能區的具體特點設計的，具有“一區一策”和“特事特辦”的特點，這就降低了其制度設計可以推廣和復制的示范作用。二是綜合功能區內部存在“碎片化”問題。以新區為例，其管委會領導新區范圍內的功能區和行政區，但由于市轄區和縣 （或縣級市） 本身是一級完整的地域單元，有獨自發展的能力，有維護自身發展利益的意愿，難免會有與新區不一致的行動。雖然新區的直接管轄主體獲得了國家和省下放的權力，但不可避免地面臨其所包括的區（縣）或功能區的權力博弈。為了實現綜合功能區內部一體化，以便能夠承擔更為艱巨和全面的改革和試驗的任務，國家開始設立新型的功能區。

（三）全域功能區隆重登場

黨的十八大總結改革開放四十多年的經驗，對我國的發展階段作出新的判斷，明確提出在21世紀中葉建成社會主義現代化強國的目標。為實現強國夢，中央設計和推進了一系列重大發展戰略，包括京津冀協同發展、長江經濟帶、粵港澳大灣區規劃、長三角一體化等。為了落實重大發展戰略，中央采取分地區逐步推進的方式，先在發展基礎好、發展水平高的粵港澳大灣區和長三角地區分別選定深圳、上海浦東新區、浙江作為實現新型開放、高質量發展和共同富裕的示范區和引領區，由這些地方率先發展，在發展過程中不斷總結新的經驗，供其他地區學習，以節省其他地區探索新發展方式的成本，加快社會主義現代化強國建設的速度。

深圳和浙江兩個示范區和上海浦東引領區都是全域功能區，這里的“全域”是指這三個新型功能區的空間范圍覆蓋所在行政區的全部，“全域功能區指的是某一省份或城市的區劃范圍與功能區范圍相重合” ［14］ 。這種重合是功能區的治理尺度擴展到整個行政區，把功能區的特殊功能與行政區的全面功能結合，形成兩種空間尺度的疊加。這種疊加是一種尺度重構，以行政區整體為功能區是把功能區的虛體性尺度與行政區的實體性尺度結合，形成一種實體性治理單元被虛體性治理單元強化的空間結構。全域功能區的提出也是一種再地域化，它超越已有的地域邊界，重新劃定治理功能的空間范圍，改變了已有的地域界線，“再地域化是指雖然在前述去地域化中行政界限變得模糊甚至消亡，但在新的政治、社會和經濟空間上會重新構建新的地域” ［15］ 。

全域型的功能區在之前的改革試點中已經有所使用，上海浦東新區、天津濱海新區、深圳這三個最早設立的國家級綜改試驗區都是以行政區全境作為功能區，其空間范圍已經是全域的了。這幾個功能區已經嘗試把功能區與行政區的治理方法綜合使用，如天津濱海新區2013年9月啟動實施管理體制改革，構建了“行政區統領，功能區支撐，街鎮整體提升”的管理架構。功能區的空間范圍是否涵蓋行政區的全域，主要與其承擔的改革和試驗任務有關。

三、全域功能區成為國家的重要治理工具

“全域”概念來自空間規劃，在我國政府主導型發展模式中被擴展使用到產業規劃和發展規劃中。作為一種空間概念，“全域”也被用于治理單元的設立。

（一）全域功能區概念來源和發展

全域功能區的概念出自國土空間規劃。國土空間規劃按照功能劃分區域，而且是涵蓋整個國土范圍的。最具代表性的國土規劃是主體功能區規劃，主體功能區規劃覆蓋全國，分為國家和省級兩個層次，以縣為最基本單元，將全部國土分為三類四種功能區按開發方式主體功能區規劃把國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四大功能區域；按開發內容把國土空間劃分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區。 。各級行政區也有自身的國土空間總體規劃，涵蓋行政區轄區所有地域，具備“全域”性質。地方層級的國土空間總體規劃不僅是“全域”的，而且是“全功能”的。該類規劃中的各類功能有主次之分，實施的方式也不盡相同，具有“多維度目標、強主導功能、全空間覆蓋、差異化管理”的特征 ［16］ 。這意味著只要是“全域”，必然包含多重目標，而且在“全”功能中有主導功能，不是各種功能齊頭并進。不同行政區的空間特點不同，資源稟賦不同，所處的發展階段不同，域內的功能組合也不同。

“全域”概念從空間規劃擴展到產業規劃，被引入產業發展的空間含義中，較早使用“全域”概念的是旅游產業。各地在發展本地旅游業的時候，吸收學界的研究成果，提出了“全域旅游”概念。隨著全域旅游被越來越多的地方旅游發展規劃所使用，其最終進入國家的政策視野 ［17］（P55） 。2018年3月，國務院辦公廳發布了《關于促進全域旅游發展的指導意見》明確指出：“發展全域旅游，將一定區域作為完整旅游目的地，以旅游業為優勢產業，統一規劃布局、優化公共服務、推進產業融合、加強綜合管理、實施系統營銷。”全域旅游改變了傳統以景區為中心的單功能旅游空間業態，采取“旅游+ ”的發展模式，由旅游帶動行政區內其他相關產業的發展。全域旅游把功能空間從單一景區擴展到整個行政區，以旅游業為中心，使用全區域內的空間，調動全區域的資源，通過旅游業與其他產業的互相促進，實現“全域”發展。旅游業只是借用“全域”概念，實際上一個地方全部區域發展旅游業是不可能的，全域發展旅游業是從空間的意義上強調各個相關產業與旅游業發展的協同。

“全域”概念也進入地方發展規劃，一些率先成為發達地區的地方政府為了保持功能區的先進性，提升行政區的發展功能，開始把功能區與行政區的規劃統一起來，走向行政區與功能區一體化，以全域功能區作為發展方向。如無錫惠山區針對區域能級實現歷史性的跨越后如何再次騰飛的問題，提出全域功能區規劃，把該區分為惠山新城、高新產業區、城鐵樞紐區、科教文旅區四大功能區。無錫惠山區的做法是對功能區治理單元的一種新的擴展，即不再是對功能區進行“飛地”式擴張，也不再是屬地政府在本地其他區域設立功能區的片區，而是將整個行政區都作為功能區，把行政區全域劃分為不同的功能區。行政區與功能區一體化催生了治理結構的改變，無錫惠山區在全域功能區建設中對現行體制機制進行整體重塑，對涉及事關新舊動能轉換和治理體系能力建設的組織形式、發展方式、運行模式進行重大調整和優化 ［18］ 。

基于地方規劃的全域功能區與特殊功能區和綜合功能區有著明顯的區別，全域功能區不以政策試驗為主要任務，而是基于某地自然條件的優勢、自然資源的承載力、已有的產業基礎等作出的對未來一段時間內地方發展的一種空間性規劃。功能區的這種發展趨勢，一方面體現了地方發展進入新的更高級階段，需要從全功能的角度進行規劃；另一方面反映了功能區內部空間結構的進化和功能的提升，行政區與功能區的一體化是虛體性的和實體性的治理單元疊加對治理功能的放大，也是對功能區的一種升級。

（二）全域功能區由中央選拔指定，承擔示范和引領任務

黨的十八大以來，我國提出在21世紀中葉建成社會主義現代化強國的宏大目標，全國上下都在朝著這個目標努力。但是，近年來國際環境嚴峻，中美關系緊張，中美貿易戰、科技戰、信息戰陸續爆發，美國以中國為最大的競爭對手，開始全面打壓中國。美國還動員其他西方國家，策動中國的周邊國家，聯合抑制中國。為應對國際環境的惡化，我國開始注重開發國內市場，提出國際國內雙循環戰略，著手建立國內統一大市場。國際國內雙循環是一種新的發展戰略，不僅需要重大的改革舉措跟進，而且需要發展和治理空間尺度的重構，以新的空間載體落實我國經濟社會向新發展方式的轉變。中央設立全域功能區立意高遠，任務艱巨，全部冠以先行示范區或引領區的名字，通過強化這些全域功能區改革和發展的能級，使其能夠為國家重大發展戰略的實現摸索路徑，為實現中國特色社會主義現代化強國提供樣板。

中央設立的全域功能區與地方自行規劃的全域功能區不同。一是設立時不是根據某地國土資源的條件規劃某些特定的功能，而是從國家下一步發展的任務和目標出發，設立先行示范區或引領區承擔改革試驗和提供樣板的任務，國家設立的全域功能區是以某個行政區全域為單元，而不是對某個地方進行全域規劃。二是全域功能區改變了功能區的空間性質，全域功能區以行政區作為功能區的空間載體，通過在實體性治理單元之上疊加功能區的方式，增強了功能區的能力。深圳先行示范區、上海浦東引領區、浙江示范區與特殊功能區和綜合功能區的一個重要區別即其不再是純粹的虛體性治理單元，而是承擔了新型功能區任務的行政區。之所以選擇行政區作為功能區，是因為新的試驗和示范任務更為綜合，無論是單一功能的功能區，還是具有綜合功能的功能區，都無力承擔像建設中國特色社會主義先行示范區、打造社會主義現代化建設引領區這樣的任務，只能由行政區這樣的具有全面治理功能的單元來承擔。

這些新的任務需要功能區的空間載體具有較好的經濟社會發展基礎，浙江、深圳、上海浦東是我國發達程度比較高的行政區，只有它們能夠承擔新發展階段實現高質量發展的示范和引領任務。全域功能區仍保留了虛體性治理單元的形式，這種虛實結合的空間載體設計是為了規避以行政區為單元的試驗失敗帶來的行政風險，如果因功能區的政策試驗失敗而撤銷功能區，不會影響所在行政區的行政地位。

全域功能區與其他功能區的另一個區別是其設立不再采取中央立項、地方申請的方式，而是由中央直接指派。設立方法的改變基于兩個理由。一是以往功能區設立中存在交易成本過高問題，功能區設立程序是中央提議、地方申請、部委審批、中央發布，其中有兩輪議價，省級政府與部委一對一討價還價，不但周期長，而且過程不規范 ［8］ 。二是以往功能區設立過程中存在地方政府之間在發展空間上的惡性競爭，如地方政府在招商引資上的空間競爭強化了地方政府推動建設開發區的策略互動，導致我國的經濟開發區一度存在數量過多、布局不合理、低水平重復建設、同質化惡性競爭等問題 ［6］ 。全域功能區的設立不再經過地方政府間的競爭，而是中央直接指定后安排相關部委向全域功能區授權和賦能，給予系列性特殊政策，同時要求全域功能區所在的省級政府向其相應賦權。全域功能區雖然設在地方，但是中央政府治理活動的一部分，不是地方治理行為。以往由地方申請、中央選拔的功能區屬于試點機制的一種運用，而新型先行示范區由中央根據各地的發展基礎和治理能力直接指定。新型先行示范區的重點不再是試點，而是示范，中央要求示范區在建設中國特色社會主義現代化中先行一步，直接為其他地方提供樣板。從這個意義上講，全域功能區是示范區的升級版。

（三）從示范區升級為先行示范區，體現了“全功能”特點

示范區或示范園區在國內已經存在較長時間，但只用在專項發展目標上，用于突出功能區在某個專項發展或治理上的示范作用，其發展目標通常比試驗區高。示范區里有的以行政區為單元，有的以園區等功能區為單元。以生態環境部設立的國家生態文明建設示范區為例，包括生態文明建設示范省、市、縣、鄉鎮、村，也有生態工業示范園區。示范區之所以以行政區為單元，是因為這類示范區改革任務的完成需要較強的行政執行力，特別是需要以強力的行政執法為保障，只有行政權力完整、具有各類行政執法機構的政府才能夠完成。以生態文明建設示范區為例，生態文明建設包括環境保護和生態恢復兩個方面，完成這兩個方面的任務既需要嚴厲的環境保護立法和執法，也需要恢復生態建設的資金投入，這兩個任務只有功能完整、執法力量強、擁有多種法律資源和行政資源的行政區政府才有能力完成。

在地方層面也有類似的示范區，如2021年湖南和江西兩省在交界地區共同成立了湘贛邊區域合作示范區，《湘贛邊區域合作示范區建設總體方案》于2021年10月獲得國家發改委批準，兩省的領導高度重視，共同出席了2022年5月湘贛邊區域合作示范區建設推進大會，簽訂了《湘贛六地市醫療保障部門合作備忘錄》等九項合作協議。該合作在起步期就有了實質性合作，在國內地方合作中不多見。此類示范區建立在同類試驗區設立眾多且運作多年的基礎上，其目標不再以政策試驗為主，而是為其他地方政府間合作提供示范。

全域功能區作為新型先行示范區的“新”體現在三個方面。一是新型先行示范區定位于全面發展示范區，而不是針對某些問題區域設計的試驗區，也不是旨在單一功能率先發展的示范區。新型先行示范區體現了全域功能區“全功能”的特點，從這個意義上講，傳統部委設立的示范區不是“全域”的。二是新型先行示范區由中央設計、直接領導和親自推動，而不是由部委設計、領導和推動的；也不是由地方設計、中央批準、地方領導和推動的。新型先行示范區采取了中央、省級、市/區級三個層面的領導小組的機制，其決策、協調和推動的能力超過部委設立的示范區，并且新增了對示范區的督查能力。三是新型先行示范區得到的政策支持和權力下放力度大、范圍寬，遠遠超過部委設立的示范區。地方政府建立的示范區也只能得到本級地方政府的賦權，是一種“自力更生”式的發展，其影響力僅僅局限在地方范圍，無力在全國范圍內起到示范或引領作用。

四、從政策創新到制度創新：全域功能區的優勢提升

為確保全域功能區能夠完成全面改革試驗的任務，中央加大了賦權和增能的力度，改革的重點從政策創新轉為制度創新。

（一）中央對全域功能區“批量式”賦權

功能區的制度優勢在于得到上級政府賦予的專項行政權力和特殊經濟政策，而這些賦權和特殊政策是行政區所沒有的，功能區的經濟因此得到超常發展。賦權是把一些專項權力賦予功能區，如經濟審批權、稅收減免權。中央對功能區的賦權與中央對地方的權力下放不同，權力下放的承載體是行政區，發生在中央與地方之間，而賦權不僅發生在中央政府及其職能部門與地方職能部門之間，而且包括中央職能部門直接向設在地方的功能區賦權。

比如，國家級經濟技術開發區得到與省級政府平行的某些經濟審批權，自貿區得到的是全國人大常委會立法后的賦權。賦權的使用比放權更為靈活，可以在不改變行政區實體性治理單元的邊界和行政級別的情況下，給功能區虛體性治理單元賦權，增強其發展能力和治理能力。

中央對全域功能區的賦權采取授權的方式，

與特殊功能區和綜合功能區相比，中央對全域功能區的賦權廣泛，不僅有經濟審批權，而且包括社會管理、公共服務、生態環境保護等方面的權力。例如，國家發改委在《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點首批授權事項清單》列有要素市場化配置、營商環境、科技創新體制、對外開放、公共服務體制和生態及城市空間治理六個方面40條授權事項 ［19］ 。全面得到賦權是由新型先行示范區的任務所決定的，作為整體實現中國特色社會主義現代化的試驗和示范，全域功能區必須在經濟社會各個領域同時開展先行先試，才能為全國其他地方建設社會主義現代化強國提供示范。

為配合全面賦權的需要，中央對全域功能區授權的方法改為清單式批量授權。批量授權是對新型先行示范區和引領區按照事項成批授權，而不再像對其他功能區那樣一事一授權。批量授權是中央部門“打包”式地直接賦權給全域功能區，不需要按照授權事項的部門歸屬層層審批，授權的效率得以明顯提高。首批三個全域功能區都是由國家發改委會同相關部門研究制定授權事項清單，分批次授權。

清單式授權是參照立法授權的方式，劃定了授權范圍，明確列舉授權內容 ［20］ 。例如，為了確保深圳能夠完成全面率先建設社會主義現代化的任務，國家賦予深圳在重點領域和關鍵環節改革上更多自主權，在《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020－2025年）》（以下簡稱《實施方案》）發布以后，國家發改委發布了詳細的授權清單。由此可以看出，在全域功能區的設立過程中，中央政府進行了充分準備，國務院系統內部對新型先行示范區的支持空前一致。清單式批量授權開啟了我國縱向權力關系調整的重要嘗試，如果對新型先行示范區清單式批量授權取得預定成效，其他地方政府可能陸續得到中央部委同樣的賦權，最終的結果可能是中央部門的權力大量減少，地方與中央的關系由此發生改變。

不僅中央部門賦權給全域功能區，相關省級政府也要向新型先行示范區賦權。以深圳先行示范區為例，按照《實施方案》的要求，廣東省政府將涵蓋交通工程審批、建筑行業管理、環境污染治理、能源管理、文物保護等領域的117項省級行政職權事項調整為由廣州、深圳實施，其中涉及深圳的事項共103項，包括民政、財政、用地審批、生態環境等；下放的權力分為行政許可、行政處罰、行政確認和其他事項 ［21］ 。廣東向深圳的權力下放強化了深圳先行示范區的權力能級，目的是配合中央部委向深圳的賦權。廣東向深圳的批量授權改變了省與全域功能區的關系，提升了深圳先行示范區的行政地位，深圳得到省級的部分審批權，在試驗任務的范圍內，深圳市的權力與廣東省相同。以市區政府為單元的國家級新型先行示范區的設立也改變了省級政府與下級地方政府的縱向關系，深圳先行示范區的改革試驗取得成效以后，逐步推廣到其他地方政府，省級政府的行政權力也會弱化，某些重要城市的行政權力隨之增加。這與城鎮化高級階段城市在國家發展和治理中作用越來越重要的趨勢是吻合的。

（二）中央給全域功能區“加強式”增能

增能是上級政府或上級職能部門通過非常規手段增強功能區的發展和治理能力，包括借助政治權威、提升功能區機構的組織位階、借助高級別議事協調機構等方式。增能可以在不改變行政體制的情況下提升功能區動員資源和執行政策的能力，為功能區的制度創新提供非制度性的保障 ［22］ 。

首先，中央提升了全域功能區的組織位階。特殊功能區和綜合功能區設立單位的最高級別是國務院，如自由貿易試驗區；次之是國家發改委或國務院其他部門，如國家級經濟開發區由商務部設立；而新型先行示范區是由中共中央和國務院決策、領導、實施和推動的，組織位階高于其他功能區，如深圳建設中國特色社會主義先行示范區的決策依據《中共中央 國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》（以下簡稱《意見》），執行由中共中央辦公廳和國務院辦公廳負責。由中共中央辦公廳和國務院辦公廳直接執行和督辦的功能區目前只有全域功能區，這與新型先行示范區定位于國家行動有關，全域功能區的設立成為國家意志在地方的一種直接落實。

其次，中央直接介入全域功能區的重大決策，并且為新型先行示范區的改革舉措背書。特殊功能區和綜合功能區針對的問題都是部門性的或地方性的，其績效由相關的中央部委評估，其管理方法是對功能區進行考核、評估，依據考核或評估的結果決定是否保留某個功能區國家級的地位，增加、調整或終止功能區特殊的權力在中央部委。在一般功能區運行過程中，中央部委只給功能區政策，功能區發展中遇到的具體問題由功能區和屬地政府解決；而全域功能區的重大事項直接由黨中央和國務院決策，中央發布的深圳先行示范區的《意見》和《實施方案》里對此有明確規定。中央介入全域功能區的重大決策是基于新型先行示范區的試驗是國家行為，而不僅僅是地方行為或部門行為。

最后，提高全域功能區的行政等級。全域功能區與所在行政區處于同一層級，不再是屬地政府下設的功能區。浙江先行示范區與浙江省、深圳先行示范區與深圳市、上海浦東引領區與浦東新區的行政等級相同，二者間不存在所屬關系。提高功能區行政等級的目的也是“增能”，使其擁有超優資源配置權力，包括權限設置權力、制度安排偏向、資源配置優勢、資源吸引能力等 ［23］ 。新型先行示范區的推進可以動員本級行政區整個行政體系，使用全部行政權力，必要時可以調動各個行政部門，達到舉全省、全市、全區之力的力度。從這個意義上講，全域功能區達到了功能區發展的頂點。中央在選派地方政府承擔新型先行示范區改革試驗以后，給予充分的賦權，調動了中央多個部門的政策資源，采取的是一種新舉國體制，符合“集中力量辦大事”的政治邏輯 ［24］ 。

對全域功能區賦權和增能之所以可能，緣于我國的各級政府在事權上具有共同所有和界限模糊的特點，法理上中央政府對其以下的各級政府均有領導權，實踐中中央對其以下的各級政府均行使管轄權。據此，中央政府可以通過向地方布置專項任務或在地方設立專項功能區分解自己的任務，實現特定的發展目標。在這個過程中，中央不直接介入地方完成專項任務的過程，而是鼓勵地方政府通過自主探索、設計試驗和請示授權的方式開展試點工作，實現頂層設計與地方探索的良性互動 ［25］ 。

（三）改革的重點升級為制度創新

進入新發展階段以后，原有的以開發為主的功能設定不能滿足實現高質量發展的需要，功能區的試驗任務從政策創新轉為制度創新。功能區任務發生轉型的背景是在以經濟增長為導向、以政策試驗為主要任務的模式實行多年后，功能區的政策優勢逐漸減弱，一個表現是功能區的發展模式已經被眾多地方政府所模仿，全國各級地方政府設立了大批經濟功能區，功能區的創新功能逐步消失；另一個表現是經濟功能區已經逐步發展成新城區，必須承擔社會管理和公共服務等行政區政府的任務，功能區的職能不得不行政區化，原有的功能單一、集中于開發的制度優勢被淹沒。

功能區任務轉型在自貿試驗區的實踐中已經開始，國家對自貿試驗區的政策激勵收緊，轉而運用制度激勵，制度創新遂成為自貿試驗區新的任務。

國家允許自貿試驗區制度設計上有自主性，鼓勵自貿試驗區在創新制度下激活市場活力，讓市場配置資源，減少中央和地方政府的行政干預 ［26］ 。自貿試驗區是自貿區的升級版，自貿試驗區在自由貿易和保稅功能之上，升級為具有綜合性功能的特殊經濟功能區。這表明中央希望通過功能區的試驗，找到一些可復制、可推廣的制度創新，借助制度創新紅利推動持續發展 ［27］ 。

中央在設立全域功能區時，基于創新驅動替代經濟增長的目標轉變，明確提出制度創新為主的要求。

首先，要求新型先行示范區的制度創新具有系統性和全面性，不能僅僅局限于某項或某些政策的創新。全域功能區引領和示范的不是局部性改革，而是建設中國特色社會主義現代化強國的整體試驗。以深圳先行示范區為例，中央要求深圳深入實施創新驅動發展戰略，在經濟、法治、城市建設與治理、改善民生和生態環境保護五個方面實現制度創新，這些制度創新領域涵蓋了“五位一體”的國家總體布局，其改革試驗任務的整體性是特殊功能區和綜合功能區無法承擔的。改革試驗的全面性和系統性還體現在多方位上，中央要求全域功能區在每個領域的制度創新要覆蓋該領域的主要方面。例如，在對深圳先行示范區完善要素市場化配置體制機制建設的要求中包括土地管理制度、勞動力流動制度、創業板改革并試點注冊制等；還包括加快培育數據要素市場，在健全要素市場評價貢獻機制等方面進行制度創新 ［28］ 。新型先行示范區改革試驗的全面性使示范區的改革成為國家改革的微縮版，新型先行示范區的一項改革試驗成功后，要成為國內其他城市各項改革深化的樣板。隨著先行示范區各項制度創新的逐步完成，中國特色社會主義現代化建設的整體性樣板最終形成。

其次，中央首次提出全域功能區自行控制改革的風險。特殊功能區和綜合功能區被賦予先行先試的權力，中央給予試錯權，要求功能區在改革開放中“大膽闖”。這個階段的改革失敗風險控制采取的是“空間相隔+單項試點”的方式，空間相隔是為了避免試驗失敗對已有制度的沖擊，試驗區的選點遠離政治中心，即使試驗失敗，也不會對國家整體穩定產生沖擊。功能區只進行某一領域和若干領域的改革試驗，改革過程中出現問題時調整政策的難度小，即使改革試驗出現失誤，造成的損失也小。功能區得到試錯權意味著政策試驗失敗的風險是由中央政府承擔，中央在設計功能區時考慮到了可能出現的風險。

進行全面改革試點時，新型先行示范區在改革試驗風險控制方面與特殊功能區和綜合功能區不同，無法用空間相隔和單項試驗的方式控制改革風險。一是新型先行示范區選點都在發達地區，深圳、上海浦東、浙江具有較好的經濟基礎，社會建設達到較高的水平，經濟發展和社會建設已產生較多的成果，改革試驗一旦失誤，會給當地帶來較大的損失，還會對國家深化改革的方向產生消極影響。因此，新型先行示范區的改革試驗不再是“大膽闖”，而是必須穩扎穩打，在確保風險可控的前提下穩妥推進改革。二是新型先行示范區需要自行承擔改革試驗的風險，而不是由中央承擔改革試驗中出現的風險。在改革和試驗的制度設計和政策制定時，新型先行示范區必須把風險總體可控作為底線。中央要求深圳先行示范區探索在預設底線的前提下如何把握改革的節奏和步驟，穩妥有序進行改革，做到風險總體可控。三是在新型先行示范區全面推行整體性和制度性探索方式，以便在可控的范圍內降低政策創新和制度變遷帶來的風險 ［29］ 。例如，中央要求深圳先行示范區建立重大風險識別及系統性風險防范制度和政策體系，探索建立改革風險分類分級管控機制，為全國提供參考。

從治理單元的角度看，能夠自身控制改革試驗風險的只有全域功能區。全域功能區以行政區這樣的實體性治理單元為空間載體，行政區的治理功能全，治理機構完整，具有行政管理、社會管理和公共服務提供的全面權力，具有獨立的財政體系，行政邊界清晰明確。因此，全域功能區能夠制定控制風險的制度，具有控制風險的機構，在風險管理時能夠在全域范圍形成協同機制，是一個自行消化改革風險的治理單元。

為實現中國特色社會主義現代化強國這一第二個百年目標，深化已有改革，中央通過“再地域化”，以全域為范圍設立新型示范區。一方面，中央設立的全域功能區仍有試驗任務，不僅是進行政策試驗，更是以制度改革試驗為重點；不局限于改革試驗，而是把先行示范區高標準試驗的成功經驗向國內其他地方推廣。因此，全域功能區具有“任務+樣板”的特點。另一方面，全域功能區成為調動地方發展積極性的一種新手段，選定一個地方作為率先實施國家重大發展戰略的示范區或引領區，既是對該地發展成就的肯定，也是對該地發展和創新能力的肯定。

對地方來講，成為國家新型先行示范區，不僅可以得到中央對本地工作的肯定，還能得到中央的賦權增能，得到更多的政策資源。新型的示范區或引領區為國內居于先發展地位的地方提供了新的發展臺階，設立這種全域功能區已成為一種激勵地方發展新的導向。

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責任編輯：陳文杰

The Whole Functional Zone： a New Governance Unit

Yang Long

Abstract：

Functional zone is a unique governance unit in China. According to the needs of different development stages， it has experienced a gradual evolution from special functional zone， comprehensive functional zone to whole functional zone. The function of functional zone has been constantly strengthened and its coverage has been gradually expanded. The concept of “whole zone” comes from the spatial planning， and then it is introduced into the industrial planning and development planning. The whole functional zone is a governance unit that combines virtuality with reality， which has the advantage of overlapping administrative region and functional zone. The development and the governance in different periods need different functional zones. The whole functional zone is selected by the central government from the developed regions， with emphasis on demonstration， which meets the needs of building China into a great modern socialist country with Chinese characteristics in the new era. The whole functional zone has been authorized by the central government in batches and empowered， and has undertaken the task of overall institutional innovation， which is a re-territorization of a specific space.

Key words：

governance unit， whole functional zone， demonstration zone， empowerment