論政府數據開放中公民參與權的立法完善

王春業 曾幸婷

［摘 要］ 政府數據開放是數字政府構建的重要基礎，其完善的制度構建與高效的數據利用離不開公民的有效參與。立法實踐中公民參與權的設置存在諸多問題，表現為公民參與權權利范圍模糊、程序性權能單薄致使實質效能受限、權利救濟不足等，其原因是權利立法層面的基礎邏輯不適用、權利內容不充分及救濟意識與制度的缺位。政府數據開放中公民參與權具有政治、經濟與社會等多重價值，其公民視角可為當下政府數據開放提供民主的制度引導、高效的治理路徑與公正的法治價值。公民參與權的落實與發展亟待更多的立法關注，我國政府數據開放制度應當構建公民參與充分的數據開放秩序與相應管理機制，在轉變傳統立法邏輯、細化公民參與的實體性原則與程序性規則及構建充分的救濟制度上作出立法層面的完善。

［關鍵詞］ 政府數據開放；公民參與權；立法邏輯；權利救濟

中圖分類號：D923 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2023）04-0052-12

隨著學術界對政府數據開放的探索從價值意義轉變到開放質量與利用上，公民參與政府數據治理的重要性得到更多關注?① ，在世界范圍的開放政府運動中，公民參與權已作為一項正式權利寫入國際協議、國家憲法和具體立法中。在我國，公民參與政府數據開放是憲法賦予的公民參與權在政府數據治理中的具體體現，“以權利為核心的參與”設計是各領域公民參與實效性的重要保障 ［1］ ，也是政府數據利用主體抽象權益在立法層面的具體化 ［2］ 。從權利外在形式看，知情權、參與權、監督權三者常組合表達，以此構成公民參與權外在形態的應然權利體系 ② ；從權利內部結構看，公民參與權可以細化為資格準入階段的參與資格享有權、實質利用階段的意見表達權與獲得處理反饋權，目前我國絕大多數政府數據開放的地方立法中包含了對公民參與權部分或全部權能的表述。

然而，我國政府數據開放的實踐中為公民參與預留的制度空間并不充分，導致公民參與的范圍、程度、作用不盡如人意。2022年《中國地方政府數據開放報告（指標體系）》指出，“各地數據開放工作更多側重于發展數字經濟的目標和面向大中型企業，而對于其促進數字社會發展的作用尚未給予同等重視”，這種功利主義傾向既造成政府數據開放“利用主體單一，利用成果數量少、質量不高”等問題，也讓公民在商業場景下的信息弱勢地位延續到了政府數據的行政場景，不透明的數據處理與空白的參與方式進一步削弱政府公信力。

學術理論中公民參與權利的受認可度不斷升級，實踐中公民對政府數據的利用率卻很低，溯源立法層面，這一現狀映襯出下列問題的探討價值：一是參照立法期待，研究既有立法文本，梳理地方實踐中公民參與權落實存在哪些共性問題；二是如何從立法視角審視分析在共性問題背后的原因；三是如何通過對公民參與權利的體系性詮釋和整體性保護，推進其在法律實踐中得到有效實現。

一、政府數據開放中公民參與權立法現狀審視

近年來，我國政府數據開放平臺數量持續增長，從2017年至2022年五年間增長近十倍 ［3］ 。相較于平臺開放實踐的穩步推進，政府數據開放立法進程呈現“中央立法滯后、政策文件推動、地方先行先試”的特征 ［4］ ，其中涉及公民參與權的法律法規內容極少，在參與權權利范圍劃定、實質效能發揮與救濟路徑設置等問題上亟待立法回應。

（一）公民參與權范圍模糊

公民參與權范圍模糊根源在于數據開放范圍的不確定，政府數據開放范圍受兩方面影響：“政府數據”概念劃定影響整體開放范圍，有限開放標準劃定影響可開放范圍。

1.模糊的概念劃定影響公民參與權的最大行使范圍。“政務數據”“政府數據”“公共數據”三者共存的情況在學術研究與立法實踐中屢見不鮮。

在中國知網上分別以三種表達為關鍵詞搜索，近半數文獻使用“政府數據”，其次為“公共數據”與“政務數據”，對“政府數據”又常作擴大解釋以包含其他兩者 ［5］ 。在立法實踐中，中央政策中常兩兩并列使用?如2021年國務院辦公廳印發的《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》與2022年《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》分別出現了公共數據與政府數據、政務數據的并用。 ，地方層面則三者混用，政府自行選擇與設定三者含義 如新疆維吾爾自治區最新發布的公共數據管理辦法中規定公共數據包括政務數據和公共服務數據，《北京市政務信息資源管理辦法 （試行）》則與之相反。

從紛繁的定義表述上可以感受到政府數據概念的狹義與廣義之分。狹義的僅指政府機關掌握的數據，廣義的包括公共事務職能組織與公共服務運營單位擁有的數據，這兩種定義間存在一定立法空白，行政機關有權決定該范圍數據的開放與否。出于權利本位的固有思維與對責任承擔的規避，開放機關往往最小化解釋政府數據概念，實則極大限縮了公民參與權的可行使范圍。

2.不明朗的開放標準影響公民參與權的實質范圍。我國政府數據開放分為“無條件開放”“有條件開放”與“禁止開放”，后兩者是對公民參與權行使范圍的直接限制。涉及“三密”、危害公益或第三方利益及違反法律法規為“禁止開放”標準已成共識，“有條件開放”則存在諸多立法表達。

僅有少部分地方規定了較明確的開放標準，如上海、青島、日照等以數據安全、處理能力、時效性或持續性要求為標準設定有條件開放的數據，有些地方則以抽象表達“安全有序”為受限開放的要求 如《杭州市公共數據開放管理暫行辦法》開放機制中規定“未明確開放的，應當按照安全有序的要求，列入受限開放類”。?或者在措辭表達上，選擇裁量空間充沛的“可以”有條件開放而非“應當” 如《日照市公共數據管理辦法》第17條規定。 ，更有甚者僅規定“應當優先開放”內容，回避了對開放條件的具體描述 如《貴陽市政府數據共享開放條例（2021修正）》第20條規定了優先開放內容，全文并未提及其他開放條件。 。此類籠統的表達凸顯政府在數據開放中的絕對權力地位。

3.開放數據更新的時滯性影響公民參與權的有效行使。開放部門未及時更新而將本該開放的內容劃定為有限開放或禁止開放，或有些數據應當進入開放目錄而未進入。對于此類情況，地方實踐中主要采取定期評估更新、公眾提出需求兩種解決方式。政府數據屬性多樣、迭代速率不一，加之開放部門能動性不足，導致很多地方規定的周期性更新流于形式。我國政府數據更新可分為動態更新與靜態更新?動態更新包括實時更新、每日更新、每周更新、每月更新、每季度更新，靜態更新包括不更新、不定期更新、每年更新、每五年更新、每十年更新、按需更新等。 ，其中動態更新占總數的32.56% ［6］ 。 分析全國86個政府數據開放平臺的更新頻率，可以發現以年為更新周期的比例最大，實時更新僅占13.79%，且仍有11.49% 的平臺沒有提供數據更新頻率的信息 ［6］ 。除了更新緩慢，缺少面向公民的統一更新頻率標準也是政府數據開放平臺的問題之一

如煙臺市在其公共數據開放指南中規定“煙臺市大數據局不定期編制并公開《煙臺市公共開放數據目錄清單》”。 ，不定期更新意味著即便保障了更新速度，公民參與的有效性也面臨諸多不確定因素。

（二）公民參與權實質效能受限

公民參與權實質效能的保障主要依靠意見表達權與獲得處理反饋權兩項程序性權能的緊密結合。現行的相關規定存在三個方面問題。

1.公民的需求表達途徑單一且為單向溝通模式。為實現“需求導向”的數據開放，不少地方嘗試以利用主體對開放目錄的異議機制收集公民需求意見，包括更新周期、內容勘誤、其他需求等內容。但總體而言，當下公民對數據需求表達的途徑是單一的，法規內容多為原則性表達或簡單的反饋時限規定，方式多為事后且無法律效力的網頁反饋提交、不定期需求問卷收集。數據需求的表達主要依靠公民的單向溝通，少有地方規定數據開放機關主動對需求進行周期性收集，這意味著公民需要準確描述需求內容并及時關注政府不定期發布的數據需求公告，才能完成一次完整的數據需求溝通。對于收集到的數據申請，數據開放機關擁有審核權，如有地方規定公民提出的申請需達到“申請頻次高”的程度才可進入后續審核環節如《溫州市公共數據共享開放管理辦法（修訂）（征求意見稿）》第35條。 。

2.公民的評價反饋系統并未實現賦能數據開放服務質量的真正作用。信息服務質量的評價通常采用主觀感知的方式，即由作為用戶的公民所感知的實際服務水平決定 ［7］ 。因此，公民在參與過程中對數據服務的評價是優化政府數據開放服務功能的有力素材。然而，地方立法并未重視公民在參與過程中評價的意義，內容上未作專門規定，實踐中則將數據開放機關收集公民反饋的義務轉化為政府數據開放平臺自主選擇開設的項目。目前僅有57.47%的平臺提供用戶互動交流渠道，其中以上海為代表的較成熟政府數據開放平臺提供了可用性、及時性、滿意度、準確性四個維度的打分機制，也有很多平臺雖提供評價渠道，評論數與評分數均為0 ［6］ 。可見，由于缺乏政策及立法的支持，平臺用戶交流渠道難以形成反饋的完整鏈條和對應的權利義務關系，且難以發揮公民評價系統的真正作用 ［8］ 。

3.公民獲得反饋權缺乏系統的制度支撐。對于公民發出的數據需求申請或服務評價意見，地方實踐中最具體的規定僅限于數據開放機關作出答復的時限規定。時限規定確保了公民參與過程的“事事有回應”，但在立法邏輯上并不能保證“事事可解決”，開放機關所作答復的內容翔實程度、對問題的解決程度、公民獲得反饋的滿意程度等才是更立體的評判標準。實際的狀況更為復雜，如數據開放機關并非數源機關、公民申請開放的內容需要主管部門進一步審批、申請開放的內容需要多個機關協同配合等，公民對用戶端服務的反饋意見更需要技術部門的專業支持，這意味著完善的制度安排與組織統籌才能進一步保障參與公民的價值表達能夠在最終的數據開放中獲得考慮和采納，這些在當下立法實踐中并未體現。

（三）公民參與過程中權利救濟不足

地方立法實踐主要體現為公民參與過程中的兩種待救濟情形。一是對數據提出正當需求而未被滿足的系列情形，如公民對某項數據提出申請與修正請求時，多數地方立法規定了相關責任主體作出答復的時限，少數地方規定了公民對答復有異議時可申請大數據主管部門的復核?如《貴陽市政府數據共享開放條例（2021修正）》第21條。 。二是當相關機關不履職造成公民參與權益受損時，公民可以通過向上級行政機關、監察機關、大數據主管部門等進行投訴舉報來維護自身權益 如《貴陽市政府數據共享開放條例（2021修正）》第29條。 ，舉報成功且非責任豁免情形下可責令違法違規機關限期改正，對逾期不改者通報批評或給予處分。從形式上看，這兩種救濟情形既可使公民在參與過程中合理的數據訴求得到反饋與復核的雙重保障，也可在違法違規情形出現時以上級或外部力量約束數據開放機關。

然而，實際情況是救濟制度依然缺位。一是政府數據開放立法仍呈現“輕事后”的態勢。一方面，能夠在立法中完整包含兩種救濟情形的地方少之又少。受公共服務說影響，許多地方立法并不承認公民在參與過程中對政府機關的不履職有問責的權利，僅由上級機關或主管部門進行全權監督，因而也未設置投訴舉報的相關內容。另一方面，即便地方立法具備較完整的救濟路徑，其制度細節上仍待推敲：如平臺反饋、投訴舉報均不具備明確的法律效力，數據開放部門與數據提供部門的混用會加劇實際追責的困難，僅針對正確性而非合法性的復核并不能在法律層面保障公民參與權的有效救濟等。

二是立法中并未給公民在參與過程中遭遇的不平等對待預設救濟路徑。現階段的治理強調價值的實現而忽視公平利用問題，直接表現為政府數據利用主體主要集中在具有技術和資金優勢的企業、行業協會、科研機構等 ［9］ ，“平等”似乎成為公民參與面臨的最大挑戰：政府以營利為目的設定主體資格限制 如《福建省政務數據管理辦法》第32條。 或者政府直接參與收益分配與盈利，導致競標模式下只有專業性強且資金雄厚的企業主體獲得數據；在少數授權或獨家授權的情況下，被授權的主體可能不當提高數據產品的定價，侵害公民作為消費者的權益；將公民與企業置于形式公平的競爭環境下，本身就是實質公平的失衡。當公民遭遇此類規則設置的不平等時，往往無法訴諸有效的救濟渠道。

二、政府數據開放中公民參與權立法不足的癥結診斷

科學完備的法律是權利得到有效保護的重要前提，在立法層面存在的問題勢必輻射到法律實施的諸多環節。政府數據開放中公民參與權存在的問題應從立法層面進行源頭審視，在立法底層邏輯、權利內容設置與救濟制度構建上進行深入分析。

（一）立法邏輯的錯位

我國政府數據開放的地方立法邏輯主要有法定義務說與國有財產說 ［10］ ，兩者都未考慮政府數據開放中公民參與的特殊性與必要性，在理論邏輯中缺乏公民視角。

1.政務公開與政府數據開放的重疊：限縮公民參與的權利基礎。在立法邏輯上，政府數據開放的制度設計很大程度沿襲政務公開制度的法定義務說。雖然學界對政務公開與政府數據開放采用相同制度進路有反對之聲 ［11］ ，但出于節約立法成本與保持行政審慎姿態的目的，立法實踐中常刻意模糊兩種制度的邊界。在立法內容上，有地方政府直接規定數據開放要遵守《中華人民共和國政府信息公開條例》的相關規定?山東省、浙江省、合肥市、佛山市、中山市、貴港市、南京市、濟南市、臺州市、湖州市的相關立法均有此類規定。 ，違法性認定中也有地方立法參照政務公開保留了行政機關不予處理的相關權利 山東省、濟南市、中山市的相關立法均有此類規定。

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在法定義務說下，政府數據開放以保障公民的知情權和對政府的監督權為基礎，屬于行政機關對公眾負責的單向法定義務，實踐中常出現行政機關反客為主的情況。一是公民雖然在制度形式上具有積極地位，但事實上只能在政府履行義務的范圍內行使權利。在立法并不充分的情況下，行政機關身兼運動員與裁判員身份，以傳統裁量權與新型算法技術手段把控合法合規界限，使公民陷于不利處境。二是知情并不是公民在數據時代的最終訴求。以外部知情權、監督權制約公權力效力有限，制約公權力、提高政府透明度也不是政府開放數據的唯一目的，挖掘數據經濟價值、重塑互聯網時代民主路徑、共建共享數字政府治理才是公民參與政府數據開放的初衷所在，這些權益訴求遠超知情權與監督權的范圍，暴露了以政務公開路徑發展政府數據開放的局限性。三是以權利保障為基礎的制度，邏輯上會因權利行使不充分而影響制度效力，即公民是否有意愿、有能力行使知情權影響政府數據開放的成效，這一邏輯轉移了本該由政府承擔的社會治理責任，也超出我國公民的數據治理參與能力，不能真正實現政府數據開放制度保護公民自由與權利的立法預期。

2.數據權屬國有化的排他性：消解公民參與數據收益的初次分配。國有財產說提出將數據資源視為有價值的國有資產，通過政府的統一規劃調配，提高其利用效率，促進社會總體福祉的增加。國有財產說以易于操作、能產生直接經濟效益的特征受不少地方政府青睞。即便中央立法對數據權屬的歸處進行了刻意留白、在數據產權制度中淡化了數據所有權概念，地方實踐中仍出現了將政府數據定性為國有資源的立法表達?福建省、山西省、深圳市相關立法均有此類規定。 ，或即便沒有明文規定，也在執行中肯定了這一邏輯?最典型的是依申請開放中的限制條款，政府的變相主導權鞏固了對政府數據的壟斷優勢。 。

從公民視角看，國有財產說的成立需要審視其合法性。一是基于所有權的特性，該學說的合法性要建立在政府數據中公民個人權屬的完全排除上，這一點可由兩種思路進行否定。第一種思路是將政府數據類比普通國有資產，政府處理個人信息進而生成有價值的數據集合的行為不能等同于政府投入資金開發天然灘涂的行為，因為數據是公民個人行為“留痕”產生的，加工數據獲得的勞動成果達不到絕對財產權的高度。并且，承認國有財產說等于間接承認具有數據處理能力的企業獲得數據所有權，這個推論有悖于過往的司法審判，也易造成數據的壟斷。第二種思路是基于個人信息的雙重屬性主張公民權益，個人信息具有財產屬性與人格屬性是學界共識，匿名化處理只能剔除其人格屬性，剩下的個人財產屬性被數據所繼承，因此，政府很難將政府數據視為純粹的國有財產。

二是政府數據國有化能否對抗個人數據中的隱私權是存疑的。當前政府采取的做法是在數據處理中用“個人信息與數據的二分”限制數據源頭端公民的權利，回避隱私權與信息權的侵權風險。《中華人民共和國個人信息保護法》與《中華人民共和國數據安全法》中對個人信息與數據定義的核心差異在于個人信息可識別而數據不可識別 ［12］（P55） ，政府通過技術手段達到個人信息匿名化，意味著政府內部個人信息的保護終端仍是技術規制而非法律規制 ［13］ ，

然而，匿名化處理本身仍有許多亟待解決的問題，如匿名化處理的標準制定、再識別的風險規避及技術上的可操作性等。事實上，政府通過匿名化處理不能排除公民隱私泄露的絕對風險，卻絕對排除了公民參與數據處理過程的權利基礎。

（二）權利內容的不足

立法邏輯中政府對公民地位的有意弱化使其在立法內容中回避了對公民參與權權利內容的細化。一方面，當前立法缺少對公民參與權權利內容的規范化、體系化表達，直接導致公民參與權權利范圍模糊、需求表達與整體評價渠道不通暢、有效反饋的獲得無保障等問題；另一方面，與公民參與權權利內容的不足同時出現的是公權力的過度膨脹，在實踐中則表現為數據開放機關在無法可依的情況下無須承擔明確的法律責任，也無直接動力保障公民參與權的實質效能，導致公民參與過程屢屢碰壁。

未被細化的權利往往由數據開放機關的公權力所替代，加劇了政府控制數據的權力與公民參與權利的失衡。事實上，這種失衡貫穿數據開放全過程，如在個人信息收集階段，根據《中華人民共和國個人信息保護法》第十三條，如果出現“法律、行政法規規定的其他情形”可以“不需取得個人同意”就處理個人信息，換句話說，政府在收集信息時可以以“有權采集”來跳過公民的“知情－同意”。此處“有權”包括主體有權與依據有權，兩者應當同時存在 ［14］ 。然而，鑒于公權力的擴張性和強勢傳統，現實中政府數據采集對“有權”存在選擇性執行問題，出現許多超越權限甚至是無權的采集行為，采集端的違規違法采集屢見不鮮 如公共機構要求采集轄區進出人員婚姻登記數據，地方高校廣泛采集師生指紋、人臉等生物識別數據進行考勤管理等都是富有爭議的公共信息收集。 。公民在信息收集階段不僅沒有參與的話語權，甚至常陷于被動收集、強制收集、重復收集的處境。

公權力膨脹在數據開放階段最主要的形式為政府對標準設定的裁量權。在現實場景下公民要獲得政府開放的某項數據，至少要經過政府的兩次審視：該數據是否涉密或敏感；該數據是否出現在開放目錄中 ［15］ 。政府在這兩次審視中都擁有不小的裁量空間，公民僅擁有無具體內容的“被聽取意見”權。具體來看，政府在數據開放中的裁量權表現在兩個方面。一是劃定涉密或敏感信息的裁量權。涉密和敏感的數據不予開放是共識，此類數據經依法匿名化、去標識化等脫敏、脫密處理或經相關權利人同意后也可以成為普通數據。實踐中政府能夠自主決定是否對涉密或敏感信息進行技術脫密、脫敏處理，對處理標準具有制定權，最終完成處理的數據也由政府決定開放與否。這意味著一旦信息初始涉密或敏感，無論后續經過如何安全處理或隨時間變化不再涉密或敏感，政府仍對其流通擁有絕對控制權。這類數據并不在少數，包含就業、市場、教育、醫療、衛生等服務行業，這些與公民息息相關的數據因政府的絕對控制而無法接納公民的參與。二是開放目錄制度的裁量權。目錄制度是政府數據開放的重要制度載體，是保障數據服務靈活性與效率的管理機制，通過目錄的查詢，公民可以快速、實時、動態知曉可使用的數據。然而，在公民參與權落實有限的情況下，政府仍拘泥于政務公開的法定義務說模型，忽視公民對政府開放數據獲取和利用的權利義務關系 ［16］ 。目錄制定權限的分散，更進一步賦予地方政府較大的裁量空間，并且只提供公民在目錄范圍內的數據選擇權，數據能否進入開放目錄則由政府決定。這意味著即便內容并不涉密或敏感，政府仍可以自主決定開放內容，打造強勢的“賣方市場”。

（三）救濟制度的缺位

公民參與權兩條救濟路徑的不完善與平等參與保障的不充分暴露了既有立法中救濟制度的缺位，這一點與學界關于政府數據開放公共服務說相呼應。公共服務說是指政府開放數據的行為是在為社會提供一種公共服務，是從權利保障機制這一傳統行政法治建構軌道逐漸轉向尋求更優數字治理效果的另一種功能主義建構思路 ［17］ 。但這一建構思路沖擊了公民參與權救濟的權利基礎，大幅限縮了其制度構建的財政支持，甚至未達到該學說預期的公益服務效果。

1.公共服務說限制了公民訴權。將政府開放數據定位為提供不特定的社會公共服務，意味著政府不開放某項數據造成的損害也沒有特定性，公民在開放過程中得到的利益是不可訴的反射利益而非主觀利益，基于此，政府不予開放數據的行為不具有可訴性 ［18］ ，公民也失去法律所能提供的最有力的救濟途徑。政務公開制度中規定了公民可以通過復議、訴訟等救濟途徑尋求救濟，而政府數據開放相關的地方性法規中僅規定了社會主體的監督機制及內部申訴機制。制定機關依程序作出一定處理，但不受其他國家機關的外力約束，這種模式顯然不具有強制性，其制約效力可想而知。

2.公共服務說伴隨沉重的行政成本與激增的責任風險，進一步壓縮救濟制度構建的可能性。公共服務首先應當是無償且安全的，加之政府數據的開放建立在大量行政資源消耗之上，不僅需要培訓職工、購買技術和升級網絡基礎設施，還需要外部計算機和設計團隊的技術服務支持 ［19］ 。因此，作為一項推動政府治理創新的重要舉措，地方財政能力是政府開放數據價值生成的核心環節 ［20］ 。我國政府數據開放的中央立法遲緩，具體實踐以地方政府為主力，財力、人力都是欠缺的，導致不少地方政府在為公眾賦能與發揮商業價值間選擇了后者。同時，將政府數據開放視為公共服務，政府不僅要保證被開放數據的實時動態更新，還要承擔數據開放之后可能帶來的諸如“馬賽克效應”等政治、法律和社會風險。在公共服務說下，政府開放數據范圍愈廣則財政成本愈高，開放程度愈深則安全風險愈大，對公民參與權救濟制度的構建更加有心無力。

3.公共服務說并未帶給公民參與政府數據開放預期的話語權。公共服務說認為政府要以更積極的方式去追求公共利益與行政效率，使公民權利的空間不再限縮于指定的權利范圍。相較于法定義務說，公民從被動的權利捍衛者轉變為積極的服務消費者，參與過程更側重于共享數據本身的經濟與社會價值。然而，公共服務說與法定義務說一樣缺少為普通公民發掘數據經濟效益的直接動力，即便借助“服務消費者”這樣市場化的概念，政府主導提供的也極有可能是“賣方市場”，打造的公共服務也有既定的、專業性要求更高的“受眾”。事實上，消費者在數字經濟環境下本身不是強勢角色，公共服務說并不能為公民帶來預期的話語權，對其權利保障也無更多支持。

三、加強政府數據開放中公民參與權立法的價值分析

公民參與的正當性是法律條文、政策文件與學術討論的通識。政府大數據治理中公眾參與權的事實基礎在于公民在大數據治理中的角色不僅是數據的來源端，也是數據的使用端，公民參與是政府數據再利用的重要環節；公民參與權的法理基礎是由于政府數據是政府以財政支出為代價取得的資源，納稅人支付了數據挖掘與數據處理的成本，作為納稅人的公民是這些數據真正的所有權人 ［21］ 。結合這兩種論證，公民應當享有對政府信息的知情、參與及監督的權利。

然而，邏輯論證的正當性并不能成為落實公民參與權的直接動力，政府數據開放不僅是對已有數據進行工具化的技術附加，形成數字技術層面的開放，更是在數字法治政府下對政府理念、機構、職能、流程再造的法治化進程，公民參與背后的民主意義、公平價值與社會影響應當受到更高關注，即進一步考察政府數據開放中公民參與權利的積極作用與獨特價值，通過深化對公民參與意義的認知，形成推動公民參與權立法進程的根本動力。

（一）政治價值：消弭法律授權明確性弱化造成的正當性危機

科技的發展與行政任務的專業性、復雜性激增沖擊了代議制民主框架下行政的“法無授權不可為”原則，滯后的立法因難以窮盡行政權的活動邊界和具體情形而選擇抽象籠統的目的式條文表達，賦予行政機關寬泛的技術性、政策性和程序性裁量權限，“法無授權不可為”的傳統行政理念受到沖擊，法律授權的明確性逐漸弱化。在這種背景下，應當確立公民參與權以強化現代行政的正當性。

民主性是數字政府建設的根本屬性，信息和通信技術的發展推動了基于政府行動透明、公民政治參與及政府與公民之間協作的民主進程的創新。事實上，“用之于民”一直是我國數字政府建設的出發點與落腳點。

2015年，《促進大數據發展行動綱要》明確指出，數據發展的總體目標是“構建以人為本、惠及全民的民生服務新體系”，要“利用大數據洞察民生需求”，以“不斷滿足人民群眾日益增長的個性化、多樣化需求” ［22］ ；2016年，《公共信息資源開放試點工作方案》強調“堅持從人民群眾最關心的領域做起”，進一步促進“信息惠民”；

2022年，《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》提出，數字政府建設要以人民為中心，數據治理的成果要“更多更公平惠及全體人民”。在法律法規層面，《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國數據安全法》相繼出臺，構成政府數據治理一體化管理制度的重要部分，強調了信息時代公眾的合法權益及國家機關在信息數據處理活動中應盡的安全監管職責。在數字政府建設的民主基調下，政府數據治理以公平惠民為目標，具體實踐“以公民需求為導向，以保護公民隱私權、合法信息權益為底線”；學術界也逐漸認識到公民是數據消費者及權益待保護的弱勢者，保障普通公民獲取政府數據的權利是政府數據開放的民主基石。

民主性不僅是法治層面的要求，也是政府數據治理實踐的現實問題。政府數據是指政府產生、收集和擁有的數據，這些數據來自政府機關依法行政的工作日常、第三方依法提供的資源及職權之外依法生成的數據庫等，是基于用戶行為、用戶內容、用戶數據生成的，最原始來源仍是公民。在政府數據的開放過程中應當回答這些問題：在政府數據必然包括個人數據的情況下，公民可以免費獲取哪些基本數據服務？政府數據資源的內容提供者的正當權益應當如何保障？

（二）經濟價值：提升政府數據開放利用的精準度與效率

數據作為生產要素，對其開發利用應當是政府數據開放制度的優先目標。單純地批判政府數據開放中政府機關對企業的偏愛是片面的，回避對公民參與的實質價值的追問，也無益于改善行政機關在鼓勵公民參與問題上的三無態度——無動力、無意向、無效率，應當看到公民在挖掘政府數據經濟價值層面的獨特貢獻與潛力。

1.公民參與有利于提升政府數據開放的精準度。目前市場和社會對開放數據的需求尚未得到充分滿足，存在開放數據數量不多、容量低、顆粒度粗、質量不高等問題，實時動態、高顆粒度、高容量數據集的開放極少。這種現狀一方面是政府機關在技術與人力物力上的不足導致，另一方面是由于供給與需求的不吻合。政府數據開放既需要充分了解各利益相關者的需求，也需要依賴眾多利益相關者實現對數據的價值挖掘與有效利用。公民是政府數據開放中最廣泛的參與者，既基于規模產生的價值潛力巨大，又能在制度設計上帶來工具性的好處，即利用公民的經驗和知識來滿足公民最緊迫的需求 ［23］ 。但當下無論從公民在信息時代的角色定位、權利基礎，還是行政視角下政府數據治理的發展特性來看，都未能實質性地達到公民角色的預期定位。正確看待公民在政府數據治理開端的價值與信息權屬，才能將公民真正納入數據紅利共創共謀的大局，擺脫數據治理功利主義傾向；也只有將數據背后公民的鮮活個性與多樣需求納入政府數據的治理，才能推動政府數據開放的高效利用與精準轉化，提升公民在正式政治參與、合作規劃和預算編制、作為公共產品消費者的市場參與三種參與機制下的能力 ［24］ 。

2.公民本身是兼具創造力與生產力的數據利用主體。國內外學者通過不同范圍的社會調查證明公民參與程度能夠影響政府數據的治理成效，即便是敏感的隱私保護領域，公民參與共治也有利于防范政府開放數據伴隨的風險，提升政府服務功能 ［25］ 。一方面，完善的公民參與機制能讓公民通過分析政府開放的數據，提高其監督政府管理、有效表達意愿的能力，防止政府按照自己的偏好恣意行事；另一方面，適當的政府激勵與官方平臺能夠促進公民參與政府的社會治理和公共服務，各國均有不少成功案例，如丹麥開放的公共設施數據被用于開發公共廁所顯示網站；

韓國某網站將國民養老金數據中的公司信息可視化，提供公司年薪、人數、勞動力等數據，便于求職者了解就業信息；我國公民個人開發上線的以“為公眾提供住房周邊危險源的查詢服務”為宗旨的“危險地圖”等。部分城市舉辦的面向個人的鼓勵政府數據利用的作品大賽中也成果非凡，如深圳開放數據應用創新大賽中呈現不少有價值的個人作品。

（三）社會價值：緩解信息化時代的社會群體性焦慮

伴隨著現代行政高度專業性、技術不確定性、決策信息不對稱性及價值結構多元性加劇，信息的透明度越來越低，公民在商業場景下對算法歧視、算法壟斷、算法黑箱的警惕與抵觸，隨著政府數據運營者身份的確立，衍生到政府數據開放的場景之中。行政機關在法律規定的范圍內可越過知情同意獲得保障公益所必需的相關數據，政府收集與積累的數據更加龐大，激發了公民對信息權益的自我保護與對政治生活參與的強烈欲望，當公民參與欲望的強烈與參與制度的不完善產生矛盾時，就會造成輿論的規模升級與非制度化的公民參與。這種非制度化的公民參與具有參與動機多元、行為過程非理性及參與后果消極的特征 ［26］ ，加之對數據開放風險的非自愿承擔性與自身合法權益的受損，極易驅使公民在恐懼心理支配下發起群體性事件。

在制度層面正確設置公民參與權是政府數據治理法治化的重要抓手。政府對數據實施的一系列處理行為是有權機關行使公權力行為，政府對數據的收集、轉換、存儲、開放等過程兼具裁量權與主導支配地位，就此而言，政府數據治理屬于行政法規范的范疇 ［27］ ，應當遵循行政控權理念與其他一般原則。在政府數據開放過程中鞏固公民參與地位有利于推動法治進程。一是強化行政機關在平臺機制下的公共屬性和職能，為企業私權力發展劃定合法合理范圍。公平原則是行政基本原則，即為達到結果的公平，相同情況作出相同安排，不同情況下應當作出有差別的安排。政府打造數據共享平臺，為公民與企業提供形式相同的參與通道。在數據活動中，公民與企業在資金、技術、數據資源上存在巨大差別，法律的平等地位反而造成實質的失衡局面，過分強化企業大平臺私權力，使公民權利受到限縮是當下我國數據發展的重要問題之一。二是開放透明的政府數據治理有利于保護公民在信息時代的各項權利。當下政府對數據進行全流程、閉環的、無接觸的管理，公民知情有限，監督邊緣化，出現侵權時申辯無力、救濟不暢，為數字官僚主義、數據獨裁、數據壟斷留下諸多法治隱患 ［28］ 。政府數據治理的封閉性是造成公民產生權利焦慮的重要制度性原因，保障公民的參與機會有利于降低行政機關作出的涉及民生的決定在后續階段的落實難度。

四、政府數據開放中公民參與權立法完善的路徑指向

大數據時代下公民參與權的政治、經濟、社會三重意義催生了權利保障立法的強烈動力，結合地方政府數據開放實踐中公民參與權現狀背后的基礎邏輯不適用、權利內容不充分、救濟制度長期缺位等問題，應當在轉變立法邏輯、細化權利實現內容及構建充分的救濟制度上作出立法層面的完善。

（一）轉變立法邏輯

政務公開的權利保障模式無法滿足數字時代公民全面發展的需求，傳統的國有自然資源排他授權開發途徑更是一刀切式地排除公民的應然權益，這兩種在既有法律制度上衍生的政府數據開放理論邏輯在立法之初就顯露對公民參與的重視不足。應當在后續的立法邏輯探究中進行改變。一是拓寬公民參與的權利基礎，從知情權、監督權到公共數據權與數字發展權，公民享有向行政主體請求開放政府數據資源以平等獲取和使用的權利 ［29］ ，也應當享有數字時代基于人權平等發展的機會權利。二是明確政府數據權益分配中的公民參與，即便基于數據價值理論，公民并未參與數據的生成與處理環節，個人信息在處理中轉變為不受公民個人所控的數據，數據仍以人為記錄對象，以人為最終主題，公民也以人的集體身份保有參與政府數據開放的合法地位。

堅持公民參與不僅是制度層面的完善，更應是政府數據開放的底層邏輯，即數據資源應當由人民共享，政府肩負推動數據價值實現的社會責任。基于此，有兩種邏輯模型值得借鑒。一種是數據信托語境中的政府數據開放模型。全體公民作為公共數據的“真正所有人”即信托人享有使用和獲得信托財產增值利益的權利，政府僅為公共數據的“形式所有人”即受托人，為了公共利益而負有控制、管理和保護作為公共信托資源的公共數據的職責和義務 ［30］ 。這種理論視角給予處于弱勢地位的普通公民發展的權利保障，也重新定位了政府在數據開放中的雙重角色：既保護管理信托客體——政府數據，也效力于信托人——公民。另一種是基于公平利用權構建政府數據開放模型。與權力導向或利益導向的制度設計不同，公平利用權概念下的政府數據開放注重利用過程中的權利義務關系，致力于形成利用主體與開放主體間相互促進又相互約束的互動結構 ［31］ 。這一模型的優勢在于在政府數據開放制度建設初期就著重從數據“開放—利用”維度完善相應規范體系，而無需對政府數據權屬進行倉促規定。在利用為重心的制度構建下既能保障政府數據利用主體的權益與理性預期，也可約束與指引開放機關的行為，從而在雙重意義上提升制度理性，充分釋放該項制度實踐的經濟和社會效用 ［32］ 。

法定義務說與國有財產說在實踐中仍有各自優勢， 如更強的操作性與更好的適應性等，應當在調適的基礎上逐漸結合新的理論模型，才能確立起與政府數據開放利用完全匹配的指導思想。

（二）細化權利內容

政府數據開放并非一個價值無涉的封閉過程，尤其在中央立法滯后、地方實踐先行的情況下，必然帶來多元的價值碰撞與行政偏好，壓縮公民參與的制度空間。立法中零散籠統的表達更為公民參與權的落實增加了難度，也易讓政府數據開放的相關規范被片面劃定為政府裁量范圍，加劇公權力的膨脹。因此，對公民參與權權利內容作明確和體系化的規定是立法完善的關鍵之舉，權利細化應當兼具實體性原則與程序性規則兩方面。

1.在立法原則層面強調公民參與的法律地位。一是在立法目的上可以增設諸如“保護公民參與政府數據開放合法權益”的表達，增強政府數據開放立法的權利保障屬性，為公民參與權各項權能的細化落實提供總領性依據，強調政府數據開放中的公民視角，推動數字政府建設的民主進程。二是在利用主體上強調公民與企業組織的平等性，將如“保護社會各主體公平利用政府數據的權利”的表達設為必要內容，使其出現在地方政府數據開放立法的總則部分，強調政府數據開放的公平性，既為公民的平等參與提供指引與保障，也為公民未能平等參與政府數據開放情境中的事后救濟提供法條依據。三是在立法中體現權利與權力制衡互動的原則，防范行政機關的過度裁量權。政府數據開放中的公民參與權應當與公權力交互制衡，約束行政機關在其法定開放職責內的亂作為或不作為行為，避免對公民利用政府數據的公平環境與合理預期造成破壞，從而真正促進政府數據開放制度的理性化、規范化運作。

2.在具體規則上增設公民參與權內容的專門規定。一是明確政府機關定期收集公民數據需求、評價反饋的職責。以需求為導向的政府數據開放應當配備常態化、周期性的需求收集機制與評價反饋機制。二是細化開放機關作出反饋的流程標準。就權利性質而言，獲得處理反饋權是指公民享有要求行政機關對其所提出的意見與建議給予合理處置及反饋答復的程序請求權，蘊含四重規范內涵：公民有權知悉其所提出的意見和建議在政府數據開放過程中如何被處理；公民所提意見和建議應當獲得必要程度的尊重；公民提出的合理意見應當被行政決定所采納；公民有權要求行政機關公開說明相關意見和建議不被采納的理由。因此，除了反饋時限，更應規定數據開放機關所作答復的內容翔實程度、對問題的解決程度、對合理意見的采納程度、對不采納部分的解釋標準、公民獲得反饋的滿意程度等以促成公民與政府良性互動 ［33］ 。三是保障公民參與政府數據開放的標準制定環節。如政府數據開放目錄確定過程中，應當確保公民有能力一定程度影響目錄內容，依照公民實際需求開放相關數據；制定脫密、脫敏數據的按期開放制度，經過安全處理的數據依法有序開放，以程序性制度規制政府裁量權界限。

（三）構建權利救濟制度

雖然公共服務說限制了公民對政府不予開放數據行為的訴權，但可在立法層面構建公民參與權救濟的其他路徑。

1.通過行政復議實現權利救濟。相較于既有制度中的復核，行政復議跳出了行政機關自行設定的規則而對規則本身的合法性進行基礎性審查，能夠進一步保障公民平等參與政府的數據開放。不可訴不等于無救濟，也不意味著完全排除行政復議的可能性。

《中華人民共和國行政復議法》采用權益救濟功能說，邏輯上可復議性的范圍應大于可訴訟的范圍。在行政復議范圍規定中也包含兜底性條款——“認為行政機關的其他行政行為侵犯其合法權益的”，可以申請行政復議。

在《中華人民共和國行政復議法》

最新修訂草案中也增加了“認為行政機關在政府信息公開工作中侵犯其合法權益的”可申請復議這一新情形，這是政府數據開放可復議性的有益信號。

2.完善內部申訴機制實現權利救濟。我國部分地方立法中已有內部申訴機制的雛形，如通過數據開放平臺對有誤數據提出異議，對侵犯個人隱私等合法權益的行為提出申訴等，但在申訴主體、申訴范圍、申訴流程與申訴反饋上暫無統一規定，可以在立法上對此進一步完善。同時可借鑒域外經驗，設置專門的督察機構接受并處理公民對政府數據管理機構的投訴，并在公民與管理機構之間進行調解，以確保公民的相關權利得到尊重 ［34］ 。權利救濟制度的構建還應當解決救濟成本問題，即解決公共服務說下政府數據開放的行政成本問題。一方面，應當重視數據利用的效能，盤活政府數據開放制度的經濟效益循環 ［35］ ；另一方面，允許政府在開放數據時收取適當費用以彌補邊際成本，如對商用價值較高的數據，可以納入有償開放的范疇 ［36］ 。

五、結 語

數據積累和技術運用帶來了不平等的權利關系，普通公民在數字時代商業場景下常處于數據鴻溝的弱勢地位，這種局勢很難不隨著政府數據的開放而衍生到行政場景中。因此，保障公民的積極參與應當成為政府數據開放制度構建的重中之重，這是制度完善的訴求、政府公共屬性的應然職責，也是大數據時代對公正、民主的重要價值關切。受既有立法實踐的影響，政府數據開放制度中存在立法邏輯錯位、權利內容不充分、救濟制度長期缺位等問題，需要政府結合社會變革在立法邏輯上改變傳統觀念，在權利內容上進一步完善政府數據開放中公民參與權的實體性原則與程序性規則構建，在救濟制度上開辟行政復議渠道、完善內部申訴機制、解決救濟制度的立法成本問題。

政府數據開放應當考慮國家權力作用和利益刺激等因素，制度運行初期為推動數據的階段化高效開放與利用，在規則設計中引入權力導向與利益導向是可以理解的，正如當下的地方政府數據開放治理中存在一定的功利主義傾向。但如果該項制度過分倚重權力和利益而展開，忽視公民個體在其中的合法權益與潛在作用，則會偏離數字法治建設中民主公平的初心，與大數據時代對算法正義的追求背道而馳。公民在政府數據開放中的參與程度是公民在數字法治共建共享共治實踐中扮演何種角色的直接體現，是人本原則下數字公民身份轉變的顯性指標。正是基于此種意義，法治建設中我們更應當重視政府數據開放制度的公民視角，致力于在立法層面完善公民參與權的制度細節，既保障公民的合法權益，也以此約束、指引行政機關在政府數據開放中的裁量權，以權利制約權力，提升制度理性，充分釋放數據的經濟和社會效用，推動數字經濟發展與數字法治建設。

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責任編輯：陳文杰

On the Legislative Perfection of the Rights of Citizen Participation in Open Government Data

Wang Chunye， Zeng Xingting

Abstract：

Open government data is a crucial foundation for the construction of digital government， and its perfect system construction and efficient data utilization cannot be separated from effective citizen participation. There are many problems in establishing the rights of citizen participation in legislation， such as the vague scope of the rights of citizen participation， the limited substantive efficiency caused by thin procedural power， the lack of right relief， and so on.The reasons for these problems are the in-applicability of basic logic at the legislative level of rights， insufficient rights content， and a lack of relief consciousness and system. The rights of citizen participation in open government data have multiple values in politics， economy， and society， and its citizen perspective can provide a democratic institutional guidance， an efficient governance path， and a fair rule of law value for current open government data. As a result， more legislative attention is required for the implementation and development of the rights of citizen participation. Chinas open government data system should build an open data order and corresponding management mechanism with full citizen participation， as well as improve it at the legislative level by changing traditional legislative logic， refining substantive principles and procedural rules of citizen participation， and constructing an adequate relief system.

Key words：

open government data， the rights of citizen participation， legislative logic， right relief