抓住戶籍制度改革的機會窗口

蔡昉

第十三屆全國人大常委會委員、中國社會科學院原副院長、央行貨幣政策委員會委員

黨的二十大報告強調，推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化。同時還要求把基本公共服務實現均等化，納入2035年基本實現現代化的總體目標。2023年4月28日中共中央政治局會議指出，恢復和擴大需求是當前經濟持續回升向好的關鍵所在。

以戶籍制度改革為突破口，加快破除城鄉二元結構，是把促進經濟持續回升向好，同在高質量發展中促進共同富裕，實現中國式現代化目標要求有機結合的重要舉措。

破除城鄉二元結構的窗口期

中國式現代化面臨的一個任務是，如何通過中國特色道路實現各國現代化普遍追求的目標。共同特征在特殊國情下的實現方式，要求中國加快消除長期存在的城鄉二元結構。二元經濟發展是發展中國家利用勞動力豐富這一資源比較優勢，兌現潛在的人口紅利，取得快速經濟增長，從而實現對發達國家趕超的一個重要發展階段。在改革開放時期，隨著剩余勞動力轉移、非農產業就業擴大，以及城市化帶來更均等的基本公共服務，城鄉收入差距相應縮小，城鄉二元結構已趨于弱化。

旨在縮小城鄉二元結構的發展，既遵循現代化的一般規律，也有實現過程的中國特色。作為二元經濟發展的綜合性結果，經濟社會結構的二元性特征，即城鄉之間發展水平和生活質量之間的強烈反差，也在這個過程中得以減弱。然而，體現現代化特征的一些關鍵發展指標，雖然隨人均收入水平提高得到改善，卻并非自然而然的結果。縮小在這些關鍵指標上的城鄉差距，應該成為新發展時期的政策著眼點和措施著力點。中國經濟發展階段和現代化進程，已經到了這樣的階段，要求在2035年基本實現現代化之前的這個短暫窗口期，在城鄉均衡發展的重要領域實現突破，顯著縮小在關鍵經濟社會指標上的差距。

從現在起到2035年基本實現現代化，中國將經歷從中等偏上收入國家到高收入國家的實質性跨越，亦即從發展中國家到發達國家的跨越。這個重要的窗口期又可以分成兩個區段，相應地面臨兩個方面的挑戰：一是穩定跨越中等收入階段，避免很多國家遭遇過的中等收入陷阱；二是鞏固和提升作為高收入國家的地位，著力在關鍵經濟社會發展指標上，縮小乃至消除與發達國家平均水平的差距。完滿地應對這兩個關鍵挑戰，特別是實現第二個區段的目標，關乎基本實現現代化的成色。

根據世界銀行數據，中國人均GDP在2022年達到12720美元，2023年將跨過高收入國家門檻（13205美元）。如果對高收入國家進行三等分組，大體來說，我們可以把人均GDP處于13205美元到23000美元區間的國家，看作第一組，超越這個組即意味著成為中等發達國家，這正是中國在2035年要實現的遠景目標。以處于這個區間的其他國家作為“參照系”，讓我們來看除了人均GDP之外，還有哪些關鍵指標既體現現代化的內涵，又反映消除城鄉二元結構的進程。通過這些關鍵指標的比較，可以從城鄉二元結構的角度，看到中國已經達到的現代化水平，以及預期達到的目標；縮小在這些指標上與更高發展階段國家之間的差距，為我們提示了實現目標需要采取的行動。

根據世界銀行數據，中國相當于參照系國家平均水平的比例，在整體勞動生產率上為48％，在農業勞動生產率上為29％，在農業就業比重上為368％，在城市化率上為87％。作為現代化的一個決定性標志，勞動生產率既反映一個經濟體的產出能力，也是經濟增長成果的綜合體現，還是發展成果能夠獲得共享的基礎。因此，把提高勞動生產率作為現代化任務，可以實現目標與手段的有機結合。

縮小勞動生產率差距的重要途徑，是深化資源配置過程，加快農業剩余勞動力轉移，提高農業勞動生產率和推動城市化水平提高。這相應地要求通過戶籍制度改革，大幅度增加政府社會性支出，顯著提高基本公共服務水平和城鄉之間的均等化程度。

戶籍制度改革的本質與內容

改革開放以來，戶籍制度阻止人口和勞動力從農村向城市遷移的功能已經被打破，城鄉居民可以自由遷徙、居住和就業。然而，享受基本公共服務的權益在很大程度上仍然以戶籍身份來確認，不僅造成城鄉之間的差別，也使進城農民工及其隨遷家庭成員，仍不能在城市均等地獲得社會保障、義務教育、補貼性住房等待遇。這成為民生保障未能實現全民均等覆蓋的一個難點和堵點。因此，戶籍制度改革的核心，便是破除在基本公共服務供給方面的這種差別對待。

戶籍制度已發生的改革和未完成的改革，在統計上表現為常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率的提高，以及兩者之間仍然存在的差別。2021年，這兩個城鎮化率分別為64.7％和46.7％，也就是說，按照常住口徑統計的城鎮人口為9.14 億，而按照戶籍口徑統計的城鎮人口只有6.60億。兩者之間的差額即2.54億人，為常住城鎮卻沒有城鎮戶口的居民，其中外出農民工顯然占比最大。

2022年，中國有1.72億外出農民工，其中年末在城鎮居住的為1.3億人。這里的“外出農民工”系指戶籍在農村，年內外出從業6個月及以上的勞動者。鑒于城鎮常住人口的統計定義，同樣指在城鎮居住6個月及以上的人口，所以，外出農民工中絕大部分是沒有城鎮戶口的城鎮常住人口，數量應該在1.3億～1.7億之間。在中國的語境中，這種規模龐大的人口居住和工作在城鎮，卻沒有獲得城鎮戶籍身份的情形，代表著城鎮化過程不完整或未完成。

5月12日，2023上地地區高新技術企業、高校畢業生雙選會在北京海淀區中關村軟件廣場舉辦。一家企業打出“實繳保險 北京戶口”的招聘廣告。圖/視覺中國

說到常住人口和戶籍人口兩個城鎮化的脫節，既是針對微觀層面的農民工處境而言，也是針對宏觀層面的城市化功能而言。戶籍制度改革便是針對現實狀況，不僅推動城鎮人口比重的提高，也更加著眼于基本公共服務的均等化，從制度層面破除城鄉二元結構。除了著眼于使新市民的就業、社保和其他基本公共服務權益得到制度性保障之外，戶籍制度改革還需要達到以下目標：

一方面，應該保障家庭成員共同生活的權益，使兒童獲得平等的教育機會和質量，使老年人得到更好的贍養、照料和精神慰藉。伴隨著農村勞動力普遍性的外出打工，形成了特殊的流動兒童和留守兒童現象。據國家統計局、聯合國兒童基金會、聯合國人口基金《2020 年中國兒童人口狀況：事實與數據》公布的數據，2020年，全國城鄉這兩類兒童占全部17歲及以下兒童人口的46.4％，其中農村兒童處于流動和留守狀態的比例更大。這個龐大的兒童群體，在受教育機會和教育質量方面往往遇到較大困難，在父母照料和學習輔導方面存在缺失，在學習起跑線、身體和心理健康、發展機會等方面處于不利的地位。

另一方面，應該使居民在生命周期的每個階段，均能享受到城市提供的生活和發展機會，具有穩定的人生目標和生活預期。由于大部分農民工沒有獲得城鎮戶口，進城務工同在城市落戶相脫節，這個群體不能完整和充分地參與城鎮化，就業期間不能充分享受均等的基本公共服務，他們的子女不能充分利用城市良好的教育資源，工作到一定年齡還要回到農村。這不僅降低了農村人口和勞動力的社會流動性，還會由于勞動力供給不充分、消費能力孱弱、消費意愿不強、個人創造力和創業精神難以充分施展等，給宏觀經濟和長期增長帶來不利的影響。

在理念上，完整的城鎮化同以人為核心的新型城鎮化是完全吻合的。從內涵上，城鎮化是否做到以人為核心，歸根結底要以基本公共服務均等化為推進目標和檢驗標準。從實踐上看，戶籍制度是城鄉二元結構的制度反映。因此，破除城鄉二元結構必然要求加快推進戶籍制度改革，著眼于使在城鎮穩定就業的農民工成為戶籍居民。從邏輯上，當常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率的差別被消除，戶籍制度的初始動機不復存在、傳統功能也就不再需要，也就達到了制度建設的目標。

1月30日，廣東廣州市，載著544名廣西籍務工人員的入粵返崗免費專列抵達廣州南站。攝影/本刊記者 陳驥旻

創造激勵相容的改革環境

推進戶籍制度改革需要在各參與方之間，創造出激勵相容的內生動力。戶籍制度改革這項任務，在學術界和政策研究領域一直具有高度的共識，黨中央和國務院也很早便將其置于改革日程之中，多次做出相應的部署，也取得了可見的成效。然而，城鎮常住人口與戶籍人口還是相互脫節的兩個人口群體這一事實，意味著改革任務尚未完成。改革進度不如預期的原因之一，是在地方政府同中央政府之間，存在著推進改革的激勵不相容現象。

戶籍制度改革可以產生真金白銀的改革紅利。從供給側來看，農民工市民化可以擴大和穩定城鎮非農產業的勞動力供給。更好的非農就業預期可以產生對農業剩余勞動力轉移的拉動效應，從而推動產業之間的資源重新配置，為擴大農業經營規模創造條件，達到提高勞動生產率的顯著效果。研究表明，戶籍制度改革的兩種效應，即提高非農產業勞動力供給和提高經濟整體的生產率，分別能夠以相同的幅度提高GDP的潛在增長率。從需求側來看，農民工的市民化不僅有利于提高工資水平和收入增長預期，從而提高這個人口群體的消費能力，還可以通過更完善的基本公共服務供給，解除他們消費的后顧之憂，創造擴大消費從而穩定社會總需求的顯著效應。

問題在于，戶籍制度改革的收益大都表現在宏觀經濟層面，而推動改革的主體通常是地方政府。雖然從數量上說，改革紅利顯著大于改革成本，但是，地方政府不能獲得全部改革紅利，卻要為城鎮戶籍人口的增加埋單，是擴大財政的社會性支出的承擔者。這種在整體收益與局部成本之間的不對稱性質，以及在中央政府與地方政府之間的激勵不相容現象，構成改革未能取得更大進展的堵點。

戶籍制度改革是一項系統工程，需要體制機制的整體配套和各參與方的協同推動。通過制度安排和政策調整形成有效激勵，使地方政府能夠有內在動力放開城市戶籍，使基本公共服務成為普照之光，本身也是戶籍制度改革的內容。打通激勵不相容這一堵點的關鍵，是中央政府進行頂層設計和承擔更多支出責任，并與地方政府之間形成合理分擔改革成本、合理分享改革收益的穩定預期。

創造戶籍制度改革的激勵相容性，應在以下幾方面著力。首先，把城鄉一體化均衡發展，特別是基本公共服務均等化、城鄉收入差距縮小等要求，納入對地方政府履行推進中國式現代化職責的考核，加大地方政府推動戶籍制度改革的緊迫感。其次，政府履行更大的再分配職能，建設覆蓋全民、全生命周期的社會福利體系。特別是在老年撫養比不斷提高的情況下，基本養老保險模式不可避免要進行調整，要求更高層次的基金統籌和更加普惠的支付。最后，把城鎮戶籍人口的增長，同諸如土地供給、基礎設施建設、城建等調控指標掛鉤，可以提高戶籍制度改革激勵的精準性。

有促進居民消費的立竿見影效果

以農民工落戶為核心的戶籍制度改革，既是一項長期的改革任務，也具有促進居民消費的立竿見影效果。面對疫情后經濟復蘇的緊迫任務，以及在中國經濟和人口分別進入新常態下，破除城鄉二元結構可以成為有力的宏觀政策工具。這里所說的新常態，是指無論是否遭遇疫情的沖擊，經濟和人口的發展都到了這樣的階段，帶來新的嚴峻挑戰。這可以從三個方面來看。

首先，經濟增長日益受到需求側特別是消費的常態化制約。從國際范圍看，有兩個一般趨勢：一是隨著人口老齡化，特別是65歲及以上老年人口超過14％以后，居民消費支出占GDP比重顯現出下降的趨勢；二是在老齡化加深的過程中，過度儲蓄現象趨于嚴重化。從數據上，總儲蓄超出總投資的比例，與老齡化率之間具有顯著的正相關關系。中國的老齡化率2021年已超過14％，2022年達到14.9％，消費疲弱和過度儲蓄的新常態已現端倪。

其次，從勞動力市場上看，城鎮自然失業率會更高。據研究，目前，由結構性因素和摩擦性因素構成的自然失業率大約為5.1％。從幾個方面判斷，未來自然失業率可能進一步提高：第一，經濟受到沖擊之后，生產率較高的市場主體率先復蘇，對人力資本要求更高，結構性就業困難增大；第二，農民工等流動就業群體、各類畢業生、大齡勞動者等，在總就業人群中的比重趨于提高，易于受到結構性和摩擦性失業的困擾；第三，數字經濟發展和產業結構變化加快，對人力資本提出更高要求。自然失業率提高，還會導致就業的非正規性和不穩定性，不利于收入增長、勞動者權益保障和社會保障覆蓋。

最后，居民的微觀行為有可能形成一種新常態。在經濟增長有所下行的情況下，將會產生以下幾種效應，影響居民消費和儲蓄行為，以及資產負債表設定。一是收入效應。在經濟增長和居民收入增長基本同步的情況下，隨著未來GDP潛在增長率降低，以及需求對實際增長的制約，居民可支配收入增長的速度很可能降低。二是城鎮化效應。新市民消費潛力的挖掘，固然來自于收入的增長，但是，均等的基本公共服務是解除消費的后顧之憂，提高消費意愿的關鍵。三是結構性效應。隨著人口負增長后經濟增長的減速，經濟增長動力越來越取決于結構性調整，包括勞動力從農業轉移、低收入者成長為中等收入群體，以及提升消費層次等。

在經濟發展和人口發展新常態下，宏觀經濟政策應該有新對象、新手段和新目標。核心是刺激的對象要從投資轉向消費，才能更加直接地對應現實經濟中的堵點和短板。同時，針對居民的消費進行刺激，可以產生更大的乘數效應，使刺激政策的效果更佳。針對家庭的政策幫扶，有利于實現短期和長期目標的統一、措施的兼容，可以減少后遺癥，盡可能不在“三期疊加”中造成新的“前期政策的消化期”。

以戶籍制度改革促進消費的效果為例，2022年，外出農民工家庭的人均年收入達到4.2萬元，接近城鎮中間收入組平均4.4萬元的水平。由于沒有城鎮戶口，未能均等享受城鎮基本公共服務，農民工的消費低于城鎮居民平均30391元的水平，據研究估算，他們消費被抑制的程度為23％左右。因此，1.72億外出農民工如果成為城鎮戶籍居民，人均消費可增長6686元，由此產生的居民消費增量可超過一萬億元。對于疫情期間形成的萬億元規模超額儲蓄來說，只有萬億元量級的新增消費，才能產生釋放消費的必要效果。