淺談采購人員如何基于《政府采購需求管理辦法》開展政府采購

王露霞

摘要：2021年7月1日《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）正式施行，該辦法強調用需求引領政府采購全過程，使政府采購工作更加依法合規、嚴謹有序。文章分析了政府采購需求管理工作的現狀以及存在的問題，提出采購人應通過重視采購需求編制，明確采購主體責任、加強內部控制、提高采購專業水平等措施，從而達到政府采購需求管理目標。

關鍵詞：采購人；政府采購；采購需求；對策

采購需求管理是政府采購工作的源頭和關鍵，直接關系到政府采購工作的績效目標，有利于加強財政資金的使用效率，資金的統籌管控，規范財政資金的使用程序，使政府采購公開、公平、公正。隨著經濟的發展，政府采購項目不斷擴展，從商品類、服務類，到重大建設工程項目類，使采購內容不斷升級，政府采購愈加重要。本《辦法》以問題為導向糾正了近年政府采購中出現的只重視采購程序不重視采購需求和采購結果的問題，對做好政府采購需求管理做了詳細規定，提出了一系列新要求，體現了政府采購需求管理在采購全過程中能夠起到貫穿全局，統領政府采購的積極作用。

一、我國政府采購需求管理現狀分析

加強政府采購需求管理，最終是實現政府采購項目績效目標，使政府資金效益最大化，充分合理利用財政資金，避免和杜絕資金風險和采購流于形式，重點突出采購人采購需求。此次，《辦法》主旨是如何完善需求管理工作，其中：強調采購人主體責任；健全采購實施計劃和編制內容；全程采購風險防控；建立采購審查機制等政府采購需求管理工作要求。下文圍繞《辦法》對我國政府采購現狀進行淺析。

1. 強調采購人主體責任，還權于采購人，還責于采購人。采購需求管理采購人負有第一主體責任。在采購過程中采購人可以根據采購需求自行編制采購計劃，完成采購的全流程工作，但由于采購人不一定完全熟悉采購需求專業知識和采購流程，使采購需求不明確，采購市場不了解，導致采購過程較長，使政府資金使用效率差，不能完全準確達到政府資金的使用效果，因此采購人往往依靠第三方采購代理機構來進行全過程的采購活動，達到采購需求管理目標。但采購代理機構也僅僅只是在采購人的授權范圍內開展工作，并不承擔主體責任，采購人仍是政府采購活動的第一責任主體，對采購需求管理負有相關的法律責任。這糾正大部分采購人的錯誤認識，杜絕了一些采購人將代理機構和專家作為擋箭牌的思想，不至于為一些不良代理機構和不良專家控標事件的發生提供機會，讓政府采購回歸本質，使采購人認識到采購需求的重要性和責任擔當，壓實采購人責任，避免采購人和采購代理機構以及一些供應商相互利益輸送，以不合理的條款壓制其他供應商競標而達到私有目的而損害國家利益，因此《辦法》提出“誰申請誰負責、誰采購誰負責、誰實施誰負責”。

2. 推進采購需求標準化建設。《辦法》指出政府采購有三種情況：一是需求客觀明確且規格標準統一的項目；二是客觀明確且技術復雜專業性強的項目；三是不客觀明確需供應商提供方案的項目。針對上述情況，《辦法》做了具體的采購方式評審方法，讓采購人根據采購需求的實際情況以及項目的緊急程度以及資金計劃安排選擇公開招標、邀請招標和詢價等采購方式。強調在合同管理中，著力解決合同制定含糊不清晰、合同遺漏不完整等問題，保證了采購需求的標準化建設，制定明確的采購技術、商務需求標準，要有明確的采購需求要達到的預期目標。并將采購標準具體明確化，比如服務內容、標準、性能、結構、材料等要求，具體采購時間、地點等要求，從而使所有供應商對采購人需求的產品、項目要了解清楚，用具體指標來衡量采購需求，有效減少采購中的不正當競爭，以及廢標和供應商質疑投訴風險發生，增強政府采購公正性。保障各類市場主體平等參與到采購活動中來，杜絕各種以不合理條件排斥供應商的行為發生。從而達到政府采購公開、公平、公正，提高采購效率和質量，真正達到采購預期。

3. 確保采購需求目標明確、有據可依。《辦法》規定采購人可以通過咨詢、論證、問卷調查等方式開展調查，配備精通業務的專職采購人員或者委托采購代理機構或者其他第三方機構提出采購需求。采購人應該在編制采購需求前有充足的時間對相關采購目標開展調查、論證，了解相關需求的市場供給、產業發展、運行維護、升級更新以及其他相關情況，明確采購需求要達到的預期目標，準確提出采購需求的規格標準、技術參數。避免采購人讓供應商提供采購需求，防止供應商從自身利益出發量身定制需求，從中牟取利益最大化，導致采購人達不到預期采購目標，使采購管理流于形式。

4. 建立風險防控和審查機制。

此次《辦法》加強了風險防控，對采購活動實施全程風險防控，通過電子化信息平臺及時獲取采購信息，隨時發現問題及時制止和解決問題，有效防止合同履約風險的發生，并對合同完成情況進行績效評價。建立了審查工作機制，在采購活動開始前，審查采購需求是否符合財政預算、資產管理以及財務制度等規定，對采購活動中的重點風險，采購方式、采購合同是否合規以及采購實施計劃實行審查。開展政策審查，競爭性、非歧視性以及履約風險等內容的審查。采購人組織進行需求管理審查，可以采取聽取多方面意見，有效規避采購人違法的風險，加強采購需求風險防控，減少質疑投訴事件，有效保障采購需求順利完成。

5. 實施全流程互聯網電子化平臺采購。

2022年起，政府采購信息化系統與預算管理一體化系統實現有效對接，前期與預算銜接，實現“無預算不采購”；后期與國庫集中支付系統銜接，達到“無采購不支付”；中期政府采購從預算開始到計劃執行再到合同簽訂以及最后支付的全流程管理實現電子平臺操作，強化“無平臺不交易”。實現從采購需求確定、采購文件制定、投標文件的在線編制和上傳、開評標、采購合同生成、履約評價等全流程電子化。提高政府采購公開透明。信息化系統能記錄從采購需求開始的每一個環節，達到工作留痕，不但能對以往工作審查和監督，也可借鑒以往工作經驗，提高采購工作效率，達到需求管理的要求。

二、采購需求管理中存在的問題

1. 采購需求標準確定不嚴謹。采購需求必須清楚明了、表述規范、含義準確。在采購需求編制中，采購人不了解采購標的專業知識，對采購需求認識模糊，只是知道采購數量和所需成本，沒有對采購需求的技術規范、服務水平、項目成本構成等進行調研分析，不能對需求準確定義。一是由于需求編制重要因素的不精準，引起供應商錯誤解讀需求，不僅造成需求與供給不匹配，還容易使不良供應商鉆空子，用低價惡意競標，而后再追加預算或者拖長工期，以次充好，蒙混過關的行為，嚴重影響了市場誠信，給采購后期工作造成很大麻煩，造成采購績效目標無法完成，造成財政預算資金很大浪費。二是沒有根據實際情況對每一項采購需求特別是某些特殊事項的采購需求作出比如服務內容、標準、性能、結構、材料等要求，具體采購時間、地點等要求，客觀量化的指標，盲目搬用以往項目指標，使評審工作主觀性很大，不能平等對待競標供應商，容易引起供應商質疑和投訴。

2. 采購需求編制不科學。一是一些采購需求的編制設置了歧視性條款，主要表現在以不合理條件限制或者排除潛在供應商，如：設置供應商所有制形式、所在地、經營規模、經營年限等不合理條款，設置與采購項目實際需求不適應與履約無關的條款，形成對非意向供應商的需求壁壘，為意向供應商量身定做需求的現象。二是需求沒有計劃性，不按照采購流程的時間和節點去完成采購工作，而是等工作需要時才想起編報需求，導致采購流程難以執行，有的還故意拖延時間，把正常采購變為應急采購，從而變為單一來源采購，規避公開招標，從而簡化采購程序，為權力尋租制造方便，逃避財政資金的審查監督流程，盲目擴大財政開支。三是采購需求指標不明確，沒有具體說明采購標的數量、質量、技術、性能等技術指標，也沒有確定時間、地點等商務指標，指標設定含糊不清，使綜合評比變為價格評比，容易導致供應商惡性競爭，同行業中的優質產品和服務卻不能中標。四是存在提高采購標準的需求以及有名無實的虛假需求，例如：政績形象項目、虛報夸大項目、張冠李戴項目等，由于一些采購人往往為了小團體私利，利用財政資金，夸大采購需求，為自己小團體利益謀取福利，需求編制物超所需，造成“豪華采購”“天價采購”現象，腐敗的現象叢生，嚴重浪費財政資金。

3. 采購需求審查不嚴格。有些采購人沒有對采購形式、方式、評審方法等進行合理審查。一是未依法建立采購需求審查機制，對審查采購需求中是否設置不合理條款，是否造成對供應商的差別歧視待遇等不合理現象情況置之不理，評審因素的設置是否存在和現實目標無關的因素等等不合理現象都造成極大的采購風險；二是審查內容不全面，如：是否屬于建設工程招標項目的審查，是否屬于政府集中采購項目的審查，是否按照規定完成了政府采購意向公開的審查，是否編制采購需求的審查，是否對采購需求進行績效評價的審查，造成采購行為違法違規；三是對審查結果置之不理，對審查中發現的問題不改正或者重新進行審查，而是等到質疑投訴、舉報情況發生以后，才認識到問題的嚴重，重新開始審查工作，造成巨大浪費，審查機制形同虛設，不能有效防范和化解采購風險，不利于采購需求管理工作正常開展。

4. 采購需求人員不專業。采購需求的整個過程涉及的專業性知識很強，法律、法規性知識面很廣，一般采購人很難完全勝任此項工作，應該配備采購專業人員參與，只有這樣才能保障采購活動合法合規、科學完整。但是目前，我國缺乏采購專業人員隊伍。雖然有些部門設立了政府采購聯絡員制度，但聯絡員也是采購單位為應付政府要求隨便指定單位財務人員或者辦公室人員兼職采購聯絡員，并沒有對其進行相關業務培訓，對采購專業知識知之甚少，難以完成采購任務。另外，大部分單位把采購需求和采購流程都交由代理機構完成，但是，代理機構和專家評委水平也參差不齊，而且目前，代理機構還沒有全面開展采購需求工作，造成專業障礙，不能有效完成采購績效目標。

三、強化采購需求管理的措施

1. 明確采購人的第一主體責任，提高采購需求編制的重視程度。采購人必須要增強第一責任人意識，在采購中選擇其他第三方機構或者采購代理機構要經過集體研究、集體決策，避免選擇不當采購代理機構或者其他第三方機構，進而影響供應商的選擇和政府采購工作的效率。采購人應加強對采購代理機構或者其他第三方機構的管理，制定相應的控制管理制度，對采購代理機構或者其他第三方機構進行必要的約束，以減少自身承擔責任的風險。明確采購代理機構僅僅只是在采購人的授權范圍內開展工作，并不承擔主體責任，采購人自己才是政府采購活動的第一責任主體，對采購需求管理負有相關的法律責任。重視采購需求編制，一方面政府為了規避采購風險，可以將采購需求移至預算編制環節之前，對政府采購預算的審批同財務預算的審批一同進行；另一方面要加強業務部門的積極參與，各部門、各崗位之間就政府采購流程環節明確責任，相互溝通，充分發揮相互監督、相互督促的采購崗位分離制度，根據單位工作性質和工作要求，本著完成政府公共職能，造福社會大眾的需求，早規劃、早調研、早論證，做好可行性分析，使編制的每一項采購需求真正成為滿足政府職能的需求；此外，需求編制要合理到位，不浮夸、不浪費，需求編制要公平公正，無差別、不歧視。通過采購人的重視性和責任感編制出優質高效的采購需求計劃。

2. 合理確定需求標準。政府采購是通過評審擇優選擇供應商來完成采購任務，一般選擇供應商的辦法主要是綜合打分法，而綜合打分標準又是根據采購需求標準來設置的，因此具備科學、合理、合法的標準是采購需求的前提和關鍵，是政府采購活動的必要條件。但從實踐來看，技術較復雜、專業性較強的項目，采購人可能無法提取關鍵指標，或者指標無法量化。因此必須考慮對于切實無法客觀量化的部分，讓采購人真正從有利于實現采購目的的角度出發，根據采購需求的實際情況以及項目的緊急程度以及資金計劃安排選擇公開招標、邀請招標和詢價等采購方式，科學設置評分標準。而且，采購指標的設置應盡量客觀量化，減少存在主觀評分，避免為權力設置空間。將需求標準化參數作為考核的硬性指標，通過評審標準從而選擇出合適的供應商，避免供應商不必要的質疑和投訴，順利完成采購目標。

3. 加強采購需求管理內部控制。加強采購需求工作機制的內部控制體系建設，實現“用制度管人、用技術管采”。政府采購需求存在潛在風險，其隱蔽性較大，有時很難發現，因此需求管理的審查機制尤為重要，要圍繞審查機制建立采購需求內控管理制度。形成依法合規、運轉高效、風險可控、問責嚴格的政府采購內控制度。首先，采購人可劃分采購需求部門、采購經辦部門、采購監督審查部門，并明確職與責。避免出現互相推卸責任的情況，各部門間要有效溝通，全面提高采購管理建設工作的質量。采購需求部門是需求管理工作的具體執行者，負責采購調研、論證、可行性報告以及意向公開等工作；采購經辦部門負責采購需求管理所需的文件整理、報告編制以及采購資料歸檔等工作；采購監督審查部門負責對采購需求審批、定期審查以及風險防控，履行監督職責，發現問題及時告知整改并進行復審等職責。另外，可以引入相關專家和第三方機構參與審查的工作機制，成為采購人的一種自我監督措施，對于采購人來說，采購需求管理僅內部人員進行審查，不一定真正落到實處，成為一個問題，引入外部力量進行監督在一定程度上可成為必要的手段。最后，要對需求結果進行績效考評，將考評結果與員工年度個人考核掛鉤，尤其要給年度考核表現優秀的員工以精神獎勵，以此促進內控制度的高效運作。

4. 充分利用政府采購信息化平臺。在大數據、人工智能的大時代背景下，政府采購平臺已經成為政府采購的必要途徑。采購平臺管理信息化建設，使采購全流程標準化、透明化，采購活動全方位接受監督控制，隨時監控采購管理的各個環節，發現問題及時糾正，避免造成財政資源浪費。信息化系統能記錄從采購需求開始的每一個環節，達到工作留痕，不但能對以往工作審查和監督，也可借鑒以往工作經驗，提高采購工作效率，達到需求管理的要求。

5. 提高采購人員專業化水平。嚴格政府采購需求管理，必須重視采購人員專業化水平。采購人員必須深入了解采購需求各環節工作要求，并了解市場，懂得從市場獲取有用的信息，提高專業知識的儲備。因此，首先，組建政府采購人才隊伍，要求各采購單位必須有專職采購人員。其次，積極培養采購需求管理領域的專業人才，提高其采購專業化水平，并可以通過專職培訓或者職業資格認定等方式進行。另外，代理機構也可大展宏圖，在開展政府采購專業化服務同時，與時俱進拓展以往業務模式，對政府采購需求開展全方位、全流程的服務。

四、結語

采購需求管理是針對政府采購需求、采購實施計劃、風險控制、監督檢查與法律責任對采購人提出了很多新的要求，倒逼采購人加強內控管理以及提升主體責任，采購人應引起重視并加強學習，不斷發現政府采購需求管理工作中存在的問題，總結落實實踐工作中好的建議和好的經驗辦法，用采購需求管理開展政府采購的相關工作，有效保障納稅人的權利，為全社會提供優質高效的公共服務。

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（作者單位：長治市潞州區水利局）