煤窯溝大型灌區管理體制和運行機制改革探討

□文/尹成志

煤窯溝大型灌區灌溉面積30.24 萬畝，有效灌溉面積30.24 萬畝，在實施灌區續建配套與節水改造前，灌溉保證率不足75%；田間工程配套不完善，渠系水利用系數僅為0.55。該大型灌區續建配套與節水改造項目實施前，全市主要采用的是傳統的國營水管單位加鄉、村分級管理的水管體制。通過項目的改進與實施，灌區管理體制逐漸向“供水到戶”等模式轉變，運行機制也持續優化。截至目前，煤窯溝大型灌區除原種場外，44 個行政村、約10 萬人口全部實行了“供水到戶”運行機制，控溉面積達29.9 萬畝。通過采用這種科學合理的管理體制和運行機制，灌區管理取得了較大實效，也在灌區生產效益提升方面發揮出巨大作用。

一、灌區管理體制及運行機制現狀

當前，隨著煤窯溝大型灌區續建配套與節水改造工作的不斷深入，水利管理體制和運行機制也隨之發生著變化。目前的灌區改造項目，都已全面實行“三制”，通過一期工程的實踐，管理經驗更加成熟，為今后灌區改造工作打下了堅實基礎，做好了迎接更大考驗的準備。在各基層站、所大力推進水管單位人事、工資、勞動制度改革，通過實行競爭上崗、工效掛鉤、辦公經費包干等辦法，有效地提高了基層站、所加強內部管理、核算的積極性，推動了管理水平的提高。在改革進程中，歷史上形成的用水比例禁錮思想，逐漸被打破，水商品意識逐步增強［1］，“供水到戶”的觀念逐漸被灌區農戶所認可，參與用水管理的熱情也愈加強烈。

（一）為維護灌區生產秩序提供了保證。自灌區“供水到戶”試點工作開展以來，農作物得到適時灌溉，即使在干旱年景，灌區也未發生較大旱情，更未發生搶水爭水事件。此外，推行“供水證、供水卡”制度及農戶畝次水量、水費公開［2］制度，水量、水價、水費完全公開，農戶生產積極性不斷提升。

（二）農戶生產負擔切實減輕。“供水到戶”實施以來，測水點由干渠末端下延至支渠末端，支渠滲漏的水量損失由水管部門承擔，相應減輕農民負擔；測水點下延后，水管部門每年所承擔的水量滲漏損失約216萬立方米，農民負擔直接減輕10.8 萬元。此外，水費明顯降低，大多數鄉鎮以前畝次水費為12～15元（含過去由農民負擔的搭車收費、加價收費、滲漏損失和村級管水員工資等），“供水到戶”實施后畝次水費降至8～10元。

（三）水商品及節約用水意識明顯增強。2020年以來，在保證現有灌溉面積定時定量灌溉的基礎上，畝均灌溉定額至少減少30 立方米，節水、增水960 萬立方米，改善灌溉面積10.6 畝。過去普遍存在的拖欠水費的現象明顯改善。水費征收率達到95%以上，征收率明顯提升。

（四）黨群干群關系更加密切。“供水到戶”實施以來，使供水、用水、水費征收等工作逐步納入規范化、制度化管理軌道，也從源頭上遏制了搭車收費、加價收費等不良現象［3］以及鄉村部分水管人員放“關系水”“人情水”的問題，捍衛了水管職工和鄉村配水員在農民群眾心目中人民公仆的形象，也使黨群關系和干群關系持續增進。

二、灌區管理體制及運行機制存在的問題

（一）供水工程管理方面。在各種原因的制約下，煤窯溝灌區供水工程管理仍存在不少問題，主要表現在管理責任不明確、管理機制僵化、制度不健全、水價不合理、水費計收難、工程運行管理和維修經費欠缺等方面。此類問題直接加劇了灌區水利工程運維管理難度及經濟效益的順利發揮，甚至造成部分工程過早報廢，給灌區農業生產帶來嚴重打擊。為此，加強灌區供水工程管理，助推水管體制改革，確保工程正常運行和效益持續發揮，是當前灌區水管工作所面臨的緊迫任務。

（二）人員管理方面。當前，該灌區從事管理工作的人員綜合業務素質欠缺，總體管理水平低下，日常管理期間將更多的時間和精力放在蓄水工程管理方面，忽略了田間灌溉管理和渠系工程管理的重要性，引發嚴重的渠道淤積，十分不利于農田水利工程順利運行及灌區效益的全面發揮。

三、灌區管理體制及運行機制改革思路

（一）成立農民用水者協會。以農戶為主體，灌區支渠為單位構建自主管理的農民用水者協會組織，便于農戶了解灌區農業用水客觀實際，進而自發地核實水費收取、用水費用等數據。該協會屬于非營利組織［4］，凡是灌區用水主體均能自愿加入并監督管理流程和組織運行，保證灌區農業良性發展。如果根據農業灌區核算的成本水價很難被農戶所接受，甚至影響到農戶生產積極性，則必須在核定水價的基礎上確定虧損額，對于農業用水中未能按照成本收費的虧損額部分由國家予以補貼，補貼額可根據實際灌溉面積確定，以保證農戶能接受相應的改革。

（二）加強水價管理。為簡化分析，假設煤窯溝灌區用水需求僅與水價有關，可描繪出用水需求與水價的關系，見圖1。由圖可知，隨著水需求量的增大，水價變化可劃分成三個階段：在第Ⅰ階段，初始水價過低，無法引起灌區農戶對水價經濟的關注，水價自然起不到調節用水需求的作用，必然引發市場失靈及水資源低效率利用。在第Ⅱ階段，用水需求對水價變化非常敏感，隨著水價的增長，用水需求明顯減小，也就是說完全可以通過提高水價，減少不合理用水，提高水資源利用效率。第Ⅲ階段水價基本失去了市場調節功能。

圖1 水需求量Q與水價P的關系曲線

煤窯溝灌區“供水到戶”實施時間較短，可以說灌區當前水價基本處于第Ⅰ階段末期、第Ⅱ階段初期，為此，灌區管理者應當積極推進區域水價改革，助推灌區水價調節作用的快速發揮。

（三）強化人員管理。為提升灌區管理人員綜合素質，必須對管理人員及技術人員展開定期培訓，使管理人員迅速成長為管理型和技術型人才，同時也允許技術人員參與管理；不斷創新管理人員隊伍培訓模式，持續提高整個灌區工作效率，為灌區經濟效益和社會效益的提升保駕護航。

四、結論

結合本文分析，大型灌區管理體制和運行機制在保證灌區穩定、高效運行方面發揮著重要作用，煤窯溝灌區在積極推行“供水到戶”改革的過程中，成效顯著，但仍存在諸多問題。采用本文所提出的成立農民用水者協會、加強水價管理、強化人員管理等改進措施后，灌區管理水平、管理人員綜合素質及水價等均得到顯著改善，基本使灌區走上了良性運行的發展道路。