實(shí)行土地“三權(quán)分置”促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)

□文/張淑華

2013 年習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上作了重要講話，明確要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有制，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這就意味著我國(guó)改革開放以來實(shí)行農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶分別具有土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)”基礎(chǔ)上，又將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地承包產(chǎn)權(quán)變?yōu)橥恋厮袡?quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的增加，使土地經(jīng)營(yíng)者實(shí)現(xiàn)了由承包農(nóng)戶單方經(jīng)營(yíng)變?yōu)檗r(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體多方經(jīng)營(yíng)。土地“三權(quán)分置”是土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的創(chuàng)新和發(fā)展，對(duì)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，實(shí)行由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)農(nóng)戶進(jìn)行土地現(xiàn)代化規(guī)模經(jīng)營(yíng)，早日實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重大而深遠(yuǎn)的意義。2017年甘肅省定西市委和市政府制定印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的實(shí)施方案》，全市經(jīng)過近幾年對(duì)方案的努力實(shí)施，工作取得了一定的成效，“三權(quán)分置”對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)作用凸顯。

一、“三權(quán)分置”的作用

（一）促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)更加長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展

實(shí)行土地“三權(quán)分置”，在法律規(guī)定農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得了更加長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地所有權(quán)，土地所有權(quán)歸屬主體地位得到鞏固落實(shí)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在擁有法律長(zhǎng)期保護(hù)土地所有權(quán)的前提下，充分發(fā)揮自身積極性，履行好土地權(quán)利和義務(wù)，在土地承包合同期限范圍內(nèi)，在已經(jīng)完成第二輪土地家庭承包發(fā)包的基礎(chǔ)上，及時(shí)對(duì)依法收回和承包農(nóng)戶自愿上交的土地，再依法對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)整發(fā)包，監(jiān)督農(nóng)戶將承包土地用于農(nóng)業(yè)用途，為他們提供生產(chǎn)、技術(shù)及信息等服務(wù)和良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，不僅維護(hù)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身合法權(quán)益，鞏固了農(nóng)村土地承包關(guān)系，還確保承包土地滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)更加健康有序發(fā)展。

（二）促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)和生活水平進(jìn)一步提高

實(shí)行“三權(quán)分置”，在法律規(guī)定承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保和承包土地可以流轉(zhuǎn)的前提下，使廣大農(nóng)戶在擁有法律保護(hù)的長(zhǎng)期穩(wěn)定土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，又增加了土地交易權(quán)能，將按照自身家庭及生產(chǎn)情況，以承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)資金困難問題，會(huì)自愿選擇土地自己耕種或向外流轉(zhuǎn)土地，持續(xù)穩(wěn)定獲得土地耕種收益、土地流轉(zhuǎn)財(cái)產(chǎn)收入和外出打工收益，提高了生產(chǎn)和生活水平。

（三）促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益進(jìn)一步提升

實(shí)行“三權(quán)分置”，在法律規(guī)定土地流轉(zhuǎn)受讓方的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，使受讓方在擁有法律保護(hù)的長(zhǎng)期穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，又增加了土地交易權(quán)能，更加充分利用土地的交易價(jià)值，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保，拓寬農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的融資途徑，解決規(guī)模經(jīng)營(yíng)資金短缺問題，順利開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，由于法律規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地所有權(quán)、土地承包權(quán)一樣平等受到法律保護(hù)，受讓方在國(guó)家省市縣一些優(yōu)惠政策的扶持下，在解決土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資的基礎(chǔ)上，在土地流轉(zhuǎn)合同期限范圍內(nèi)，能夠充分發(fā)揮積極主動(dòng)性，放心大膽地加大土地投入力度，長(zhǎng)期穩(wěn)定從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，追求最大規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益。

（四）促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展

包括承包農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)者，通過國(guó)家近年來對(duì)他們不斷進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和技術(shù)的培訓(xùn)，以及在生產(chǎn)實(shí)踐中承包農(nóng)戶通過一些有實(shí)力的經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)組織，在生產(chǎn)和利益等方面聯(lián)結(jié)方式的帶動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)農(nóng)民向新型職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)變，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)能力得到提升。他們?cè)谏a(chǎn)中根據(jù)實(shí)際需要，通過不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，優(yōu)化生產(chǎn)資源配置，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)機(jī)農(nóng)藝相配套，良種良法相結(jié)合，開展區(qū)域化、專業(yè)化、規(guī)模化、集約化、機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化、綠色化、產(chǎn)業(yè)化、質(zhì)量化、效益化等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)節(jié)本增效程度明顯提高，全面促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)持續(xù)發(fā)展。

二、“三權(quán)分置”工作的現(xiàn)實(shí)問題

（一）土地產(chǎn)權(quán)交易的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后

從全市整體情況來看，縣鄉(xiāng)村土地產(chǎn)權(quán)交易硬件設(shè)施配備和土地流轉(zhuǎn)電子信息化管理平臺(tái)建立覆蓋面不全，導(dǎo)致全市土地產(chǎn)權(quán)交易信息建設(shè)滯后，工作發(fā)展不平衡，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人法律意識(shí)淡薄

全市土地家庭承包面積998.83 萬畝，承包農(nóng)戶59.37萬戶，其中土地流轉(zhuǎn)面積160.88 萬畝，涉及農(nóng)戶23.90 萬戶，而實(shí)際簽訂合同9.59萬份，簽訂率只有40.12%。土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，難以真正保護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。

（三）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體整體實(shí)力不強(qiáng)

全市種植馬鈴薯、中藥材等作物的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積91.94萬畝，耕種50～1000畝以上的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體共有2661個(gè)，其中1000畝以上數(shù)量179個(gè)，占新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體總數(shù)的6.73%，真正有強(qiáng)大實(shí)力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為數(shù)不多，因而對(duì)全市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)整體帶動(dòng)作用不強(qiáng)。

（四）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)者融資擔(dān)保困難較大

土地價(jià)值評(píng)估機(jī)制和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保機(jī)制還未健全，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)者融資困難較大。

三、“三權(quán)分置”工作發(fā)展措施

（一）健全土地產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體制機(jī)制

通過財(cái)政資金補(bǔ)助等辦法，全面搞好縣鄉(xiāng)村的土地產(chǎn)權(quán)交易組織機(jī)構(gòu)，人員配備，硬件設(shè)施和電子信息化管理平臺(tái)建設(shè)。抓好產(chǎn)權(quán)交易合同簽訂和備案工作，規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易程序，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督檢查，建立違法違章懲戒機(jī)制，確保土地產(chǎn)權(quán)交易工作順利健康有序發(fā)展。

（二）強(qiáng)化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)能力

按照家庭農(nóng)場(chǎng)，農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，加強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體管理和工作制度建設(shè)，加大對(duì)其現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)培訓(xùn)力度，加強(qiáng)國(guó)家省市縣優(yōu)惠政策扶持，以法律、法規(guī)、政策和制度規(guī)范其整體運(yùn)營(yíng)行為，不斷培養(yǎng)實(shí)力強(qiáng)和具有良好示范帶動(dòng)作用的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，帶領(lǐng)更多的農(nóng)民參與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)農(nóng)民增收致富能力。

（三）搞好土地承包糾紛調(diào)處工作

加強(qiáng)土地承包有關(guān)法律政策的宣傳培訓(xùn)，努力提高承包農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體法律維權(quán)意識(shí)和行為，當(dāng)他們土地權(quán)益受到侵害時(shí)，通過法律渠道，申請(qǐng)調(diào)處糾紛，充分保護(hù)自身權(quán)益。

（四）完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保機(jī)制

金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)部門要全面了解和掌握土地經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)等情況，加強(qiáng)相互之間信息交流和業(yè)務(wù)合作，在現(xiàn)有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保機(jī)制的基礎(chǔ)上，在有關(guān)政策扶持下，不斷總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，以搞好土地價(jià)值評(píng)估工作為支撐，共同開拓性地搞好有利于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保新機(jī)制形成的一切基礎(chǔ)工作，確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保機(jī)制不斷完善創(chuàng)新發(fā)展，有效解決承包方和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體土地?fù)?dān)保融資難問題。

（五）探索建立土地承包權(quán)的退出機(jī)制

探索建立土地承包權(quán)完全退出、部分退出和退出補(bǔ)償機(jī)制，真正保護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)益。