網絡治理領域檢察公益訴訟類型化探析

宋紅偉

摘 要：檢察機關服務網絡強國、數字中國建設，開展網絡治理領域檢察公益訴訟工作是重要途徑。最高檢發布的《關于加強新時代檢察機關網絡法治工作的意見》，為厘清網絡治理領域公益訴訟的內涵外延提供了直接依據。在加強最高檢意見貫徹落實的同時，結合實踐探索，也要看到網絡治理領域公益訴訟的特點及難點，包括網絡侵害的跨域性特點帶來的管轄爭議問題、網絡侵害交織疊加的特點帶來的專業化不足的問題、網絡技術的迅速發展對調查核實手段的挑戰問題等。檢察機關有必要堅持問題導向，針對性地健全完善工作機制，探索網絡治理領域公益訴訟集中管轄，著力提升專業化建設水平及技術支撐能力，切實發揮檢察公益訴訟在網絡法治中的獨特作用。

關鍵詞：檢察機關 網絡治理 公益訴訟 類型化

黨的二十大報告對新時代網絡強國建設、網絡法治工作提出了新任務新要求，強調加快建設網絡強國、數字中國；健全網絡綜合治理體系，推動形成良好網絡生態；強化網絡安全保障體系建設。最高檢印發的《關于加強新時代檢察機關網絡法治工作的意見》（以下簡稱最高檢《意見》），要求檢察機關統籌運用刑事、民事、行政、公益訴訟檢察監督，強化一體履職數據賦能，協同推進網絡空間綜合治理。本文重點對照最高檢《意見》，結合北京鐵路運輸檢察院開展網絡治理領域檢察公益訴訟工作情況，對網絡治理領域檢察公益訴訟的類型化問題進行分析，以期推動實踐深化發展。

一、網絡治理領域公益訴訟的內涵界定及實踐印證

最高檢《意見》出臺前，關于網絡治理領域公益訴訟的范圍界定不清晰，在概念用詞上也不盡統一。有“互聯網公益訴訟”“網絡治理領域公益訴訟”“涉網絡公益訴訟”等概念用詞。關于“互聯網公益訴訟”這個詞，最早在規范性法律文件中出現是在《最高人民法院關于互聯網法院審理案件若干問題的規定》中。依據該規定，互聯網法院審理的案件，其中包括“檢察機關提起的互聯網公益訴訟案件”。最高檢規范性文件中未見有“互聯網公益訴訟”的提法，此前僅在相關會議［1］文件中提出“積極、穩妥重點辦理網絡治理、金融證券、知識產權、文物和文化遺產保護、婦女權益保障等領域公益訴訟案件”。值得注意的是，從“積極、穩妥重點辦理”的要求來看，當時是把“網絡治理領域公益訴訟”作為公益訴訟職能拓展探索的新領域［2］來對待。另外，最高檢2022年檢察理論研究課題參考選題中，一個課題為“涉網絡公益訴訟類型化研究”。最高檢《意見》的出臺，首次在最高檢層面正式確定“網絡治理領域檢察公益訴訟”這個概念，專門用一個部分強調“積極開展網絡治理領域檢察公益訴訟”，充分發揮公益訴訟檢察維護網絡領域國家利益和社會公共利益的職能作用。特別是對網絡治理領域檢察公益訴訟的內容作出了規定，要求“聚焦危害網絡安全、數據安全、個人信息安全、侵害網絡用戶權益、電子商務消費者權益、利用網絡侵害英雄烈士名譽、榮譽等突出公益損害問題，充分履行個人信息保護、反電信網絡詐騙、英雄烈士保護等法定領域公益訴訟檢察職能，積極穩妥探索網絡治理新領域公益訴訟檢察實踐，統籌運用民事、行政公益訴訟方式，推動網絡違法犯罪訴源治理、公益損害風險預防與企業合規建設”。最高檢《意見》從原則上明確了網絡治理領域公益訴訟的范圍，并為我們分析此領域公益訴訟的內涵提供了重要依據。

（一）網絡治理領域檢察公益訴訟的內涵

結合最高檢《意見》，筆者理解“網絡治理領域檢察公益訴訟”有以下幾個層面的內涵：

1.網絡治理領域檢察公益訴訟著眼于維護網絡領域國家利益和社會公共利益。即把網絡治理作為公益訴訟服務國家治理的重要切入點，維護網絡領域國家利益和社會公共利益。“維護網絡領域國家利益和社會公共利益”是網絡治理領域檢察公益訴訟最鮮明的特征，也是類型化、區別于其他領域公益訴訟的基礎。

2.關于對“網絡領域國家利益和社會公共利益”的損害，至少可以從三個角度理解：一是從維護安全的網絡性角度理解，包括危害網絡安全、數據安全、個人信息安全的行為等；二是從受損利益群體的網絡性角度理解，包括侵害網絡用戶權益、電子商務消費者權益的行為；三是從侵權手段的網絡性角度理解，包括利用網絡侵害英雄烈士名譽榮譽、未成年人合法權益的行為等。

3.網絡治理領域檢察公益訴訟兼具法定領域和新領域。網絡空間作為現實世界的延伸，往往與現實生活相互交織，現實世界的社會熱點問題往往都會在網絡空間有所反映和體現。網絡上侵害社會公共利益的違法行為，很多都是民生熱點在網絡維度的同步甚至超前體現。網絡治理領域公益訴訟，既涉及公益訴訟法定領域，也涉及公益訴訟新領域的探索。

（二）網絡治理領域檢察公益訴訟的類型化實踐探索

從北京鐵路運輸檢察院［3］實踐來看，立案辦理的96件網絡治理領域公益訴訟案件涵蓋大多數法定領域［4］，以及消費者權益保護、特殊群體權益保障等新領域。所辦案件中，涉及食品藥品安全的占32.3%，涉及個人信息保護的占17.7%，涉及安全生產的占12.5%，涉及未成年人保護的占10.4%，涉及英雄烈士保護的占10.4%，涉及生態環境和資源保護的占6.3%，涉及其他網絡侵害的占6.3%，呈現出較為明顯的類型化特征。

1.涉及互聯網食品藥品安全的公益訴訟。從網絡銷售入手，以不符合安全標準、證照資質公示違法、虛假宣傳等違規銷售問題切入，以行政公益訴訟立案辦理，督促行政機關進行整治。以加強地理標志產品保護為切口，探索對電商平臺制發民事公益訴訟檢察建議，督促平臺發揮治理功能，加強涉地理標志產品保護和質量管控。

2.涉及未成年人網絡保護的公益訴訟。針對網上不加限制向未成年人銷售電子煙的問題立案辦理，推動市場監督管理部門、煙草主管部門積極履職。針對學科類校外線上培訓機構教師資質公示、備案審查、退費規則設置等問題，督促教育監督管理部門、市場監督管理部門等開展整治。針對電商平臺內商家面向未成年人營銷違背社會風尚的食品問題，督促行政機關依法查處。針對網絡游戲傳遞暴力、血腥信息，游戲場景地圖中的中國版圖不完整等問題，建議文化市場執法部門對提供下載服務的企業作出行政處罰，組織開展專項清網行動，清理相關鏈接、有害信息、違法賬號等。

3.涉及婦女權益、消費者權益保護的公益訴訟。以保障婦女平等就業權利為切入，針對用人單位發布含有性別就業歧視內容的網絡招聘信息，以及網絡招聘服務平臺對用人單位提供的含有性別歧視性內容的招聘信息未盡審核義務的問題，以行政公益訴訟立案辦理，督促人力資源服務監督管理部門依法履職。針對電子商務平臺經營者通過算法對消費者瀏覽平臺內經營者食品經營許可資質信息設置障礙的問題，平衡消費者知情權與信息安全之間的關系，督促企業優化技術策略，完善消費者知情權保障機制。

4.涉及生態環境保護、安全生產的公益訴訟。從涉及生態環境保護、安全生產的視頻內容傳播、信息發布等角度切入，發現違法違規問題，督促開展整治，清理相關視頻、信息，規范信息發布行為。

5.涉及個人信息保護的公益訴訟。針對部分經營性人力資源服務機構違法從事網絡招聘服務可能泄露求職者個人信息的行為，向行政機關制發訴前檢察建議，督促依法進行查處。對App程序違規收集個人信息、智能電視后臺運行APK等問題立案調查，協同行政機關開展治理。

6.涉及英烈權益保護的公益訴訟。針對用戶在互聯網平臺上發布侵犯英烈權益的信息的行為立案辦理，督促互聯網企業切實履行網絡服務提供者的責任，加強對英烈事跡和精神的宣傳，侵權網絡用戶公開道歉，撫慰烈士家屬感情。

二、網絡治理領域檢察公益訴訟難點問題

從實踐來看，網絡治理領域公益訴訟獨具特點，同時也帶來了一些難點問題。

（一）網絡侵害的跨域性特點可能導致管轄爭議問題

由于互聯網的虛擬性和延伸性，相比于其他公益侵害，網絡公益損害的最顯著特征之一就是超出了地域限制。例如，網絡游戲對社會公眾造成錯誤誘導和不良影響等違法行為，影響受眾范圍更具有用戶年齡、喜好等個性標簽屬性，地域特點嚴重削弱。又如，網上的銷售行為，經營者、平臺、發貨地、消費者往往可能分處不同的地區，侵權行為、損害結果可能發生在任何環節。網絡侵害違法行為發生地、損害結果地或者違法行為人住所地涉及面較廣，跨地域的特征明顯，極容易出現多個地方都具有管轄權，引發不同地域檢察機關之間的多重管轄、重復立案等。

（二）網絡侵害交織疊加的特點導致專業化不足的問題

網絡空間往往與現實生活相互交織，線上線下行為相互作用。網絡侵害行為與侵害結果還具有時間不同步性和空間交叉性的特點，侵害行為與損害結果之間的因果關系需要打破傳統思維定式，進行有效推導和鉚合。不僅如此，網絡傳播對公益損害具有疊加效應。互聯網上違法違規行為的危害后果，在某些情況下與被點擊、瀏覽或者被轉發次數等數據呈正相關關系。同樣的侵害行為放在互聯網領域，某個不可控因素的介入就有可能引發“蝴蝶效應”，損害后果將成指數般增長。互聯網的強記憶性、輸出裹脅性和信息不對稱性可能將不同語境或不同時間發布的言論再次翻出，加以整合、拼貼或重新解讀，形成新的侵害后果。另外，網絡侵害問題容易回潮。互聯網上的違法行為大多是以數字化的文字、圖片和數據等形式呈現的，相對現實空間的違法行為，整改起來相對容易實現，但同時也更容易通過一定的“技術”手段“改頭換面”重新出現，導致公益訴訟整改效果打折扣，給長效監管帶來新的挑戰。網絡侵害交織疊加的特點，自然也會影響檢察公益訴訟工作的理念、法律關系的判斷認定、效果評價等，更加要求“術業有專攻”。

（三）網絡技術發展的迅猛性特點導致調查核實手段受限問題

網絡技術的迅猛發展在為生產生活帶來便捷的同時，也對網絡安全、數據安全等帶來新的威脅，給網絡公益保護帶來了新的隱患和挑戰。這不僅要求公益訴訟檢察緊跟技術發展前沿，保持發現公益損害線索的敏感性，而且要求檢察調查手段與時俱進。網絡治理領域公益訴訟證據的呈現形式主要是電子證據。電子證據具有無形性、易變動性等特性，調查取證過程中，如果缺少對于信息數據的敏感性，容易錯過一些關鍵證據的最佳取證時機，導致重要證據的缺失，影響公益訴訟辦案質效。其中一些違法行為，檢察機關調查核實時有時需要侵權主體配合，僅靠傳統手段，證據調取的質量、效率不好保障。另外，互聯網上的信息繁如煙海，要在海量的信息里面迅速鎖定有價值的公益訴訟線索或者證據，也需要檢察技術的迭代升級加持。

三、加強網絡治理領域檢察公益訴訟的路徑建議

最高檢《意見》的出臺為全國檢察機關加強網絡治理領域檢察公益訴訟工作指明了方向。針對網絡治理領域檢察公益訴訟的特點和難點，筆者建議健全完善工作機制，切實發揮檢察公益訴訟對網絡治理的功能優勢。

（一）對一定地域范圍內的網絡治理領域檢察公益訴訟案件進行集中管轄

最高檢《意見》提出“針對網絡犯罪案件跨域性、涉眾型、鏈條化等特征，探索網絡犯罪重點罪名的集中統一辦理”。一定地域范圍內的集中管轄，是提升專業化的有效途徑。結合上文分析的網絡治理領域檢察公益訴訟特點，有必要采取集中管轄的方式辦理此類公益訴訟案件。北京鐵路運輸檢察院的探索實踐為網絡治理領域公益訴訟集中管轄提供了有益的嘗試。建議依托鐵路檢察院既有設置，深化網絡治理領域公益訴訟集中管轄實踐探索，不斷完善檢察機關之間橫向線索移送、縱向管轄分工等機制，與法院之間建立健全訴訟對接機制，搭建網絡治理領域檢察公益訴訟外部支持體系，切實發揮公益訴訟檢察維護網絡領域國家利益和社會公共利益的職能作用。

（二）提高網絡治理領域檢察公益訴訟專業化水平

網絡侵害交織疊加所帶來的專業性問題，需要通過專業化的辦案模式和辦案隊伍的打造來解決。第一，進一步細化網絡治理領域檢察公益訴訟的類型。總結實踐經驗，出臺司法解釋，不斷完善網絡治理領域公益訴訟工作規則。在司法解釋中，有必要細化網絡治理領域公益訴訟的范圍，針對不同類型的公益損害設計提出類型化的檢察履職方式及公益訴訟請求，引導強化溯源治理、跟蹤整治等。第二，加大自上而下的指導力度。加大網絡治理領域檢察公益訴訟指導案例、典型案例的發布力度，引導各地強化辦案，豐富頂層設計參考樣本。建立最高檢、省級檢察院網絡治理領域檢察公益訴訟工作聯系點，針對不同地區網絡治理工作的重點和特點，加強對下指導。第三，打造專業化辦案團隊。運用特約檢察官助理、專業人員招錄等方式，針對不同類型的案件建立相應的專業化辦案組，推動檢察公益訴訟專業化和職業化建設。第四，加強區域聯動。網絡空間的治理不能局限在線上，很多問題是線上與線下相結合，要在一定區域范圍內構建一種聯動機制，將互聯網的集中管轄與區域的屬地管轄相結合，針對這類問題開展集中整治，實現線上與線下的完整閉環。

（三）突出網絡治理領域檢察公益訴訟辦案與技術的深度融合

適應網絡特點創新辦案思維，牢牢把握“數字賦能監督，監督促進治理”的法律監督模式重塑變革要求，構建起與數字時代相適應的法律監督新模式。針對人民群眾關注的網絡空間高發頻發問題深化能動履職，加大數字檢察工作力度，讓大數據賦能成為網絡治理領域檢察公益訴訟工作“源頭活水”，解決調查核實手段不足的問題。第一，搭建數字檢察應用模型。將數字檢察作為一項重點工作推進，建立獎勵機制，加大考核比重，讓從事網絡治理領域檢察公益訴訟辦案的人員，從傳統的辦案思維中解脫出來，強化用互聯網的思維解決互聯網的問題。聚焦危害網絡安全、數據安全、個人信息安全，侵害網絡用戶權益、電子商務消費者權益，利用網絡侵害食品藥品安全、生態環境和資源保護、英雄烈士名譽榮譽、未成年人保護等方面發力，結合辦案實踐搭建數字檢察應用模型，向數字檢察要生產力，充分發揮數字檢察應用模型在調查核實中的作用，拓展網絡治理領域公益訴訟辦案成效。第二，發揮檢察技術人員的作用。結合網絡治理領域檢察公益訴訟辦案需要，打造一支專業技術能力強和電子證據取證經驗豐富的檢察技術隊伍，加強檢察技術人員與辦案人員的交流協作。必要的時候可以將檢察技術人員配備到各辦案組，參與到調查核實工作中來。第三，借助外部智慧和力量。對調查核實中遇到的一些技術性較強的問題，善于借力，積極尋求專家、專業性部門支持，保證調查核實的時效性和專業性，同時也讓辦案人員能把更多的精力放在司法分析論證和公益保護機制建設上。