非法經(jīng)營罪“嚴(yán)重擾亂市場秩序”的實(shí)質(zhì)判斷

鐘明　陳愷

摘 要：非法經(jīng)營罪保護(hù)的法益是市場準(zhǔn)入秩序。市場準(zhǔn)入秩序法益具有集體法益屬性，有必要采用抽象危險犯方式予以前置化保護(hù)，而非等到發(fā)生嚴(yán)重后果再予以干預(yù)。非法經(jīng)營罪“嚴(yán)重擾亂市場秩序”的實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)是未經(jīng)許可經(jīng)營可能給社會公共利益和安全造成嚴(yán)重危險或侵害。非法經(jīng)營罪抽象危險判斷應(yīng)采用這一判斷標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合行業(yè)特性進(jìn)行分類分析并采取動態(tài)評價方式。應(yīng)根據(jù)個案情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷，并結(jié)合非法經(jīng)營數(shù)額認(rèn)定，同時建立以抽象危險判斷為基礎(chǔ)的非法經(jīng)營罪類型化入罪模式。

關(guān)鍵詞：非法經(jīng)營罪 行政許可 嚴(yán)重擾亂市場秩序 抽象危險

1997年刑法修訂增設(shè)非法經(jīng)營罪以來，有關(guān)非法經(jīng)營罪的刑法修正案和司法解釋不斷出臺，非法經(jīng)營罪的適用范圍不斷擴(kuò)大。如何防止本罪適用“口袋化”傾向，引發(fā)了實(shí)務(wù)及學(xué)界的廣泛討論。2018年12月最高法發(fā)布第 97 號指導(dǎo)案例，當(dāng)事人王某某違反《中華人民共和國糧食流通管理?xiàng)l例》（以下簡稱《糧食流通管理?xiàng)l例》），未辦理糧食收購許可證收購玉米，經(jīng)營數(shù)額達(dá)人民幣218288.6元。該案一審判決構(gòu)成非法經(jīng)營罪，后最高法指令再審，經(jīng)再審改判無罪。該案判處無罪的理由是：王某某的行為雖然違反了當(dāng)時的國家糧食流通管理規(guī)定，但尚未達(dá)到嚴(yán)重擾亂市場秩序的危害程度，不具備與刑法第225條規(guī)定的非法經(jīng)營罪相當(dāng)?shù)纳鐣：π浴⑿淌逻`法性和刑事處罰必要性，不構(gòu)成非法經(jīng)營罪。本案引申出的一個重要問題是：如何對非法經(jīng)營罪“嚴(yán)重擾亂市場秩序”進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷。本文結(jié)合《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）規(guī)定和相關(guān)案例，提出非法經(jīng)營罪“嚴(yán)重擾亂市場秩序”的實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)，在明確本罪抽象危險犯屬性基礎(chǔ)上，探討非法經(jīng)營罪抽象危險判斷的方法，為非法經(jīng)營罪的準(zhǔn)確適用提供一些參考。

一、非法經(jīng)營罪保護(hù)的法益

（一）市場準(zhǔn)入秩序是非法經(jīng)營罪保護(hù)的法益

非法經(jīng)營罪準(zhǔn)確適用的前提是明確非法經(jīng)營罪保護(hù)的法益。我國刑法第225條列舉了4項(xiàng)非法經(jīng)營行為：首先，第1項(xiàng)和第3項(xiàng)行為可以分別簡述為“未經(jīng)許可經(jīng)營限制買賣的物品”和“未經(jīng)批準(zhǔn)經(jīng)營金融業(yè)務(wù)”，即國家出于公共利益需要對特定行業(yè)經(jīng)營建立了市場準(zhǔn)入制度［1］，未經(jīng)許可或者批準(zhǔn)擅自從事特定行業(yè)經(jīng)營侵犯了市場準(zhǔn)入秩序；其次，第2項(xiàng)行為是非法買賣特定行業(yè)經(jīng)營許可證或者批準(zhǔn)文件，該行為導(dǎo)致未經(jīng)許可或者審批的主體進(jìn)入特定市場從事經(jīng)營活動，同樣侵犯市場準(zhǔn)入秩序。基于同類解釋原則，第4項(xiàng)兜底條款的行為也應(yīng)當(dāng)是指侵犯“市場準(zhǔn)入秩序”的非法經(jīng)營行為。因此，目前主流的觀點(diǎn)認(rèn)為非法經(jīng)營罪保護(hù)的法益是“市場準(zhǔn)入秩序”。2004年7月《行政許可法》頒布后，國家對特定行業(yè)實(shí)行市場準(zhǔn)入，就是對這些行業(yè)設(shè)定行政許可，行政機(jī)關(guān)根據(jù)市場主體的申請，對其從事生產(chǎn)經(jīng)營條件經(jīng)依法審查，決定是否準(zhǔn)予其從事特定經(jīng)營活動，未經(jīng)許可擅自經(jīng)營，情節(jié)嚴(yán)重的，構(gòu)成非法經(jīng)營罪。可見，刑法第225條規(guī)定的非法經(jīng)營行為，并不是所有違反國家規(guī)定，擾亂市場秩序的經(jīng)營行為，而是特指違反《行政許可法》等國家規(guī)定，未經(jīng)許可擅自從事特定行業(yè)經(jīng)營的行為。

（二）未經(jīng)許可經(jīng)營行為納入刑法規(guī)制的原因

根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，建立行政許可制度的主要目的是維護(hù)公共利益和社會秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。《行政許可法》第12條規(guī)定，對與國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置、公共利益、人身健康、生命財產(chǎn)安全等直接相關(guān)的事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可。歸納起來，只有直接關(guān)系“社會公共利益和安全”的事項(xiàng)或行業(yè)才有設(shè)定行政許可的必要。設(shè)定行政許可是對市場經(jīng)營行為的一種事前干預(yù)方式。對于危險化學(xué)品、易燃易爆物品、高污染行業(yè)等可能給社會公共利益和安全造成嚴(yán)重危險或侵害的行業(yè)，通過設(shè)定和實(shí)施行政許可，對市場主體安全生產(chǎn)經(jīng)營條件以及即將上市的產(chǎn)品進(jìn)行事前審查、檢驗(yàn)等，符合安全或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的才允許生產(chǎn)和銷售，才能有效控制可能產(chǎn)生的危險，實(shí)現(xiàn)對社會公共利益和安全的前置化保護(hù)。如果等到實(shí)際發(fā)生損害公共利益和安全的嚴(yán)重結(jié)果再動用行政處罰乃至刑罰，政府干預(yù)以及刑法介入顯然就過于滯后了，且經(jīng)濟(jì)社會也難以承受如此嚴(yán)重的后果。［2］

未經(jīng)許可經(jīng)營上述行業(yè)，擾亂了《行政許可法》所保護(hù)的市場準(zhǔn)入秩序，可能給社會公共利益和安全造成危險或侵害，基于刑法的謙抑性和補(bǔ)充性原則，當(dāng)未經(jīng)許可經(jīng)營行為可能給社會公共利益和安全造成嚴(yán)重危險或侵害，達(dá)到“嚴(yán)重擾亂市場秩序”的程度，有必要納入刑法規(guī)制的范圍。

二、非法經(jīng)營罪具有抽象危險犯屬性

經(jīng)濟(jì)刑法保護(hù)的不是個體的個人利益，而是整體的經(jīng)濟(jì)秩序以及經(jīng)濟(jì)的有序過程，這種經(jīng)濟(jì)秩序法益被稱為集體法益。［3］市場準(zhǔn)入秩序法益亦具有集體法益屬性。與行政許可事前干預(yù)方式相對應(yīng)的是，市場準(zhǔn)入秩序法益的刑法保護(hù)需要將刑事處罰關(guān)口前移至法益侵害的危險階段，而非等到產(chǎn)生嚴(yán)重危害后果再進(jìn)行刑事干預(yù)。欲通過風(fēng)險刑法來保護(hù)抽象化、擬制化的集體法益，就必然引入抽象危險犯這一新工具。［4］非法經(jīng)營罪就是引入抽象危險犯來保護(hù)市場準(zhǔn)入秩序法益。抽象危險犯不是對法益自身完整性的破壞，而是因?yàn)檫`反了法律所確立的類型化安全標(biāo)準(zhǔn)，從而剝奪了法益主體安心支配法益的可能性。［5］正如行為人在公共道路上醉酒駕駛，使參與交通的不特定多數(shù)人成為潛在被害人。［6］只要行為人血液酒精含量超過國家設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，即可認(rèn)定具有抽象危險，以危險駕駛罪定罪處罰，不以發(fā)生交通事故為構(gòu)成要件。非法經(jīng)營罪中，國家對可能危害社會公共利益和安全的行業(yè)設(shè)定生產(chǎn)經(jīng)營行政許可，就是確立了類型化的安全或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，未經(jīng)許可經(jīng)營違反了安全或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生危害社會公共利益和安全的抽象危險，即可以非法經(jīng)營罪論處，不以發(fā)生嚴(yán)重危害后果為要件。醉酒駕駛的抽象危險通常是由個人行為引發(fā)的；相較而言，有組織、規(guī)模化的生產(chǎn)經(jīng)營行為引發(fā)危害社會公共利益和安全的抽象危險，可能產(chǎn)生的危險程度更大、輻射范圍更廣，危害后果更為嚴(yán)重。因此，非法經(jīng)營罪采用抽象危險犯入罪具有妥當(dāng)性。例如，國務(wù)院頒布的《中華人民共和國安全生產(chǎn)許可證條例》（以下簡稱《安全生產(chǎn)許可證條例》）規(guī)定，對經(jīng)營危險化學(xué)品、煙花爆竹等高風(fēng)險行業(yè)實(shí)行安全生產(chǎn)許可制度。該條例第6條規(guī)定了企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備的各項(xiàng)安全生產(chǎn)條件，即創(chuàng)設(shè)了安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。未經(jīng)許可經(jīng)營，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動違反上述安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，使人民群眾生命財產(chǎn)安全處于潛在危險狀態(tài)，尤其是實(shí)踐中多發(fā)的未經(jīng)許可經(jīng)營危險化學(xué)品的“黑工廠”，生產(chǎn)經(jīng)營條件完全不符合安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，又多設(shè)置在人員密集區(qū)，應(yīng)認(rèn)定具有抽象危險，以非法經(jīng)營罪論處。

三、非法經(jīng)營罪的抽象危險判斷

（一）非法經(jīng)營罪進(jìn)行抽象危險判斷的意義

非法經(jīng)營罪以抽象危險犯認(rèn)定，在司法適用時對“嚴(yán)重擾亂市場秩序”實(shí)質(zhì)要件引入抽象危險判斷，對于本罪的準(zhǔn)確適用具有重要意義：

1.克服“唯行為論”傾向。在前述最高法第97號指導(dǎo)性案例中，一審判決采用行為犯認(rèn)定方式，認(rèn)為王某某違反國家規(guī)定未經(jīng)許可收購玉米，且經(jīng)營數(shù)額超過刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)成非法經(jīng)營罪，但如果對本案實(shí)質(zhì)危害性引入抽象危險判斷，玉米不具有如危險化學(xué)品等物品的危險屬性，王某某收購玉米行為本身并未產(chǎn)生危害社會公共利益和安全的危險，其收購的玉米不存在質(zhì)量問題也未產(chǎn)生危害后果，其行為尚未達(dá)到嚴(yán)重擾亂市場秩序的程度，應(yīng)認(rèn)定無罪。

2.克服“唯結(jié)果論”傾向。最高法第97號指導(dǎo)性案例發(fā)布后，司法實(shí)踐中對該案的認(rèn)識存在偏差，錯誤認(rèn)為未經(jīng)許可經(jīng)營僅具有形式違法性，只要未造成危害后果，又有利于產(chǎn)品流通，就不構(gòu)成非法經(jīng)營罪。非法經(jīng)營罪并非結(jié)果犯，如果未經(jīng)許可經(jīng)營危險化學(xué)品、易燃易爆物品等高危行業(yè)，只能在發(fā)生危害后果后才能以非法經(jīng)營罪論處，刑法的介入保護(hù)顯然過于滯后了，并且未經(jīng)許可經(jīng)營上述危險物品，越是有利于流通產(chǎn)生的風(fēng)險越大。只有對未經(jīng)許可經(jīng)營行為的實(shí)質(zhì)危害性引入抽象危險判斷，將刑事處罰關(guān)口前置到產(chǎn)生抽象危險階段，才能有效控制危險，避免發(fā)生重大危害后果。

（二）非法經(jīng)營罪抽象危險判斷的方法

非法經(jīng)營罪的實(shí)質(zhì)構(gòu)成要件是“嚴(yán)重擾亂市場秩序”。基于刑法從屬性原則，未經(jīng)許可經(jīng)營給社會公共利益和安全造成危險或侵害應(yīng)當(dāng)達(dá)到嚴(yán)重程度，才具有刑罰處罰的必要性。因此，非法經(jīng)營“嚴(yán)重擾亂市場秩序”實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)是未經(jīng)許可經(jīng)營可能給社會公共利益和安全造成嚴(yán)重危險或侵害。非法經(jīng)營罪抽象危險判斷應(yīng)當(dāng)采用上述判斷標(biāo)準(zhǔn)，并堅持實(shí)質(zhì)判斷立場。

1.抽象危險應(yīng)結(jié)合行業(yè)特性進(jìn)行判斷。未經(jīng)許可經(jīng)營給社會公共利益和安全造成的危險因行業(yè)不同而存在明顯差異，抽象危險判斷首先應(yīng)結(jié)合行業(yè)特性進(jìn)行分析，主要考慮兩個維度：一是給社會公共利益和安全造成危險及其概率的大小，可能造成的危險和概率越大，就越有必要認(rèn)定存在抽象危險；二是由于抽象危險違反國家確立的類型化安全或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險防控和判斷越是依賴于行政監(jiān)管部門而不是消費(fèi)者自身，就越有必要認(rèn)定為抽象危險。［7］具有抽象危險主要有以下幾類行業(yè)：（1）可能產(chǎn)生外溢性（外部性）風(fēng)險的行業(yè)。某些行業(yè)未經(jīng)許可經(jīng)營可能產(chǎn)生外溢性風(fēng)險，即可能給交易主體以外的第三人利益或者給公共利益和安全造成危險，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定具有抽象危險。比如危險化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆炸物品、高污染行業(yè)等，《中華人民共和國特種設(shè)備生產(chǎn)安全法》規(guī)定的鍋爐、壓力管道、電梯等特種設(shè)備行業(yè)，《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》規(guī)定的電力鐵塔、橋梁支座等。（2）產(chǎn)品不符合安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)具有較大危險性的行業(yè)，大概率危及消費(fèi)者人身健康和財產(chǎn)安全，并且是否符合安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)需要依靠有關(guān)部門的檢驗(yàn)、檢測、檢疫等措施才能確定。比如違反相關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定，未經(jīng)許可經(jīng)營化妝品、醫(yī)療器材、電熱毯、壓力鍋、燃?xì)鉄崴鞯瓤赡芪＜跋M(fèi)者人身健康和生命財產(chǎn)安全的產(chǎn)品等。（3）可能給金融秩序等帶來系統(tǒng)性風(fēng)險的行業(yè)。刑法第225條第3項(xiàng)規(guī)定的未經(jīng)國家有關(guān)主管部門批準(zhǔn)非法經(jīng)營金融業(yè)務(wù)，可能給金融安全等帶來系統(tǒng)性風(fēng)險，或者危及不特定多數(shù)交易主體的財產(chǎn)安全，應(yīng)認(rèn)定存在抽象危險。

2.行業(yè)抽象危險判斷應(yīng)采取動態(tài)評價方式。《行政許可法》第20條規(guī)定，行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評價，對已設(shè)定的行政許可，認(rèn)為通過本法第13條所列方式能夠解決的，應(yīng)當(dāng)對設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時予以修改或者廢止。一旦設(shè)定的行政許可事項(xiàng)被廢止，涉及該行政許可的非法經(jīng)營行為是否入罪，應(yīng)按照刑法第12條確立的從舊兼從輕原則處理。如最高法第97號指導(dǎo)性案例涉及的糧食收購許可，經(jīng)評價，糧食收購不具有危害社會公共利益和安全的抽象危險，已無設(shè)定行政許可必要，2021年《糧食流通管理?xiàng)l例》修改時取消了該行政許可，糧食收購行為就不應(yīng)再納入非法經(jīng)營罪規(guī)制的范圍。另一方面，當(dāng)某一行業(yè)經(jīng)評價具有危害社會公共利益和安全抽象危險，應(yīng)納入非法經(jīng)營罪規(guī)制的范圍。比如，近年來，未經(jīng)批準(zhǔn)非法放貸行為，嚴(yán)重擾亂市場金融秩序，侵害不特定多數(shù)借款人財產(chǎn)權(quán)益。2019年“兩高兩部”《關(guān)于辦理非法放貸刑事案件若干問題的意見》將違反國家規(guī)定，未經(jīng)監(jiān)管部門批準(zhǔn)，或者超越經(jīng)營范圍，以營利為目的，經(jīng)常性地向社會不特定對象發(fā)放貸款行為納入非法經(jīng)營罪規(guī)制的范圍。

3.抽象危險應(yīng)根據(jù)個案情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷。抽象危險犯是可以分層的，有的抽象危險行為實(shí)施后，立法者預(yù)設(shè)的風(fēng)險是否已經(jīng)具備，還需要司法層面的判斷。［8］國家對特定行業(yè)設(shè)定行政許可，所創(chuàng)設(shè)的安全或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)通常是一個多維的規(guī)范體系，如《安全生產(chǎn)許可證條例》第6條從管理制度規(guī)程、從業(yè)人員資質(zhì)、生產(chǎn)防護(hù)設(shè)備和應(yīng)急救援等方面規(guī)定了企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備的安全生產(chǎn)條件。未經(jīng)許可經(jīng)營是否具有抽象危險，還應(yīng)根據(jù)個案情況審查行為人違反安全或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的程度以及可能產(chǎn)生的危險大小。如果生產(chǎn)經(jīng)營條件完全不符合安全或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，比如未經(jīng)許可經(jīng)營危險化學(xué)品“黑工廠”，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定具有抽象危險；如果行為人只是違反部分安全或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，則需要判斷違反的具體標(biāo)準(zhǔn)可能造成實(shí)質(zhì)危險大小；如果未經(jīng)許可經(jīng)營存在以下情形：在生產(chǎn)經(jīng)營許可證頒發(fā)前就開始生產(chǎn)經(jīng)營、生產(chǎn)經(jīng)營許可證有效期屆滿后未延續(xù)以及受讓他人經(jīng)營許可證依據(jù)原行政許可規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營等［9］，但經(jīng)審查，經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營條件完全符合安全或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定不存在抽象危險。

4.抽象危險應(yīng)當(dāng)結(jié)合非法經(jīng)營數(shù)額認(rèn)定。抽象危險還應(yīng)當(dāng)達(dá)到刑事不法“量”的要求。以營利為目的的生產(chǎn)經(jīng)營活動，面向的是不特定多數(shù)消費(fèi)者，生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)額越大，風(fēng)險的累積性和擴(kuò)散性也就越大。非法經(jīng)營數(shù)額達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)，表明抽象危險的累積性和擴(kuò)散性達(dá)到“嚴(yán)重擾亂市場秩序”的程度。如果行為人不以營利目的，產(chǎn)生的風(fēng)險不具有擴(kuò)散性，則不宜認(rèn)定存在抽象危險。例如，2022年“兩高”《關(guān)于辦理危害藥品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》第18條規(guī)定，不以營利為目的實(shí)施帶有自救、互助性質(zhì)的生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售藥品的行為，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為犯罪。又如，“兩高兩部”《關(guān)于辦理非法放貸刑事案件若干問題的意見》規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)以營利為目的經(jīng)常性針對社會不特定對象發(fā)放貸款，構(gòu)成非法經(jīng)營罪，僅向親友、單位內(nèi)部人員等特定對象出借資金，因不具有風(fēng)險擴(kuò)散性不構(gòu)成非法經(jīng)營罪。

（三）建立基于抽象危險判斷的類型化入罪模式

首先，應(yīng)對未經(jīng)許可經(jīng)營是否具有抽象危險進(jìn)行判斷，若存在抽象危險，直接采用“違反國家規(guī)定+經(jīng)營數(shù)額達(dá)到追訴標(biāo)準(zhǔn)”的入罪模式，不以發(fā)生實(shí)害結(jié)果為要件；其次，若不存在抽象危險，則需要從抽象危險犯的犯罪形態(tài)向具體危險犯或者結(jié)果犯的犯罪形態(tài)轉(zhuǎn)化，使犯罪完成的時間適當(dāng)?shù)叵蚝笱由欤?0］，將造成具體危險或者危害后果的嚴(yán)重性評判為“嚴(yán)重擾亂市場準(zhǔn)入秩序”，才能以非法經(jīng)營罪論處。例如，未經(jīng)許可從事處理危險廢物經(jīng)營業(yè)務(wù)，根據(jù)“兩高”《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第6條第2款規(guī)定，未造成環(huán)境污染，認(rèn)定為非法經(jīng)營情節(jié)顯著輕微，不認(rèn)為是犯罪。非法經(jīng)營此類業(yè)務(wù)，雖然達(dá)不到污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)踐中非法經(jīng)營者逃避了依法應(yīng)當(dāng)繳納的行政許可費(fèi)用，能夠以不合理低價搶占市場份額，造成合法許可經(jīng)營者實(shí)際利益損失，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)以非法經(jīng)營罪論處。