訴權平等視閾下的民事支持起訴完善

王惠芳　謝禪

摘 要：檢察機關民事支持起訴的法理基礎和現實意義，可以歸結為維護社會特殊群體民事訴權的實質平等。通過對B市2019年至2022年受理的842起民事支持起訴案件分析發現，該類案件近年來辦案數量迅速增長，在被支持的對象方面堅持了扶弱的原則，案件全部一審終審，保障了訴權的實質平等，有效維護了農民工、殘疾人、老年人、婦女和未成年人等特殊群體的合法權益。但同時發現，檢察機關對職能定位理解不清，存在一定程度的包辦傾向，同時存在辦案結構不均衡、小額訴訟適用偏少、與其他機關和單位的銜接不足的問題。建議檢察機關今后更好地堅持有限介入原則、統一辦案標準，進一步優化辦案結構、拓展受理范圍，探索“支持起訴+小額訴訟”的辦案模式，構建多層級的權益保護體系。

關鍵詞：支持起訴 特殊群體權益保護 訴權平等 小額訴訟

支持起訴原則的規定位于我國民事訴訟法的基本原則部分，曾被認為是“沉睡條款”。近年來，檢察機關支持起訴的辦案量明顯增長，該制度也煥發了蓬勃的活力。民事支持起訴的法理基礎和現實意義，都可以歸結為維護訴權的實質平等。從最高檢公布的第31批指導性案例來看，支持起訴較好地體現了保護部分殘疾人、老年人、婦女、未成年人、消費者、進城務工人員等處于弱勢的社會特殊群體的合法權益的目的。［1］下面以B市檢察機關近4年來的支持起訴實踐為樣本，對工作情況予以評析。

一、量的積累：支持起訴實踐迅速出現規模效應

B市為S省的一個地級市，人口約392.9萬。本文選取了辦案系統中2019年1月至2022年12月間受理的842起民事支持起訴案件，案件分別由Ｂ市8個基層檢察院辦理。

（一）辦案數量由少變多，規模增長迅速

在2019年及以前，該市民事支持起訴只有少量零散案件，有的年份是空白。自2020年起，該市加大辦案力度，當年受理量達到314件，相比2019年的18件增長了17倍多，其中不乏多年信訪積案。在維持了兩年高位運轉后，2022年該市加大息訴和解的力度，通過受理前調解等方式化解了一部分案件，對案件總量加以控制，辦案量回落至212件（見圖1）。該市2022年度辦案數占全省辦案數的4.19%，這也與該市相對于全省的人口占比3.87%大體相當。相比之下，S省和全國的辦案數仍在持續增加。［2］4年累計來看，支持起訴案件占該市全部民事檢察案件的31.80%，已成為數量最多的辦案類型，是民事檢察最顯著的增長極。

從案由分類來看，勞動爭議和合同糾紛數量最多，占比分別為53.68%和33.37%。在這兩類案件中，涉農民工薪酬類案件總數為563件，合計占比為66.86%。其次是婚姻、家庭糾紛，主要是子女撫養費和父母贍養費糾紛，共計66件，占7.84%。侵權責任糾紛共22件，占2.61%，主要是權利人因發生交通事故或者其他事故受傷引起的人身損害賠償案件。物權糾紛主要是確認集體經濟組織成員對集體財產所有權的糾紛，共17件占2.02%。知識產權糾紛2件，分別為著作權和不正當競爭糾紛。特別程序案件有2件，是檢察機關支持未成年人撤銷監護人資格和變更監護人的案件。（見圖2）

（二）在被支持的對象方面堅持了扶弱的原則

被支持起訴者是權利及合法利益受到損害的單位或者個人，也就是檢察機關支持起訴幫扶的對象。樣本中被支持的主體均為個人，未有單位。檢察機關在支持起訴工作中堅持了扶弱的原則，被支持的對象均為特殊群體，或者說社會弱勢群體。檢察機關通過支持起訴，對訴訟能力缺失的特殊群體予以幫扶，從而對原本失衡的“等腰三角形”進行支撐，使其恢復實質平等，從而維護了公平正義。

從案件啟動方式來看，有800起案件依當事人申請而受理，占95.01%。檢察機關依職權受理的有42件，僅占4.99%。農民工是最常見的受幫扶主體，4年來共辦理農民工討薪案563件占66.86%。涉及殘疾人、老年人、婦女和未成年人，以及因權利受到侵害而行動不便的傷者等的案件共107件占12.71%。其他受幫扶主體數量相對較少未形成規模。

（三）大多數糾紛實現了一次性終結，促進了訴權的實現

支持起訴通常屬于“群眾身邊的小案”，訴訟標的額小、爭議焦點少、侵權惡意較小、法律關系相對簡單。在受理的842起案件中，已結案833件，其中792件經審查后支持提起訴訟，有37件在提起訴訟前達成和解終結審查，有9件受理后決定不支持監督申請。在法院已結案的787起案件中，檢察機關的意見均被采納。

從庭審情況來看，幾乎所有的訴訟標的額都在5萬元以下，近半數案件的起訴數額在1萬元以下。案件庭審大多適用簡易程序，少量適用了小額訴訟程序。大部分案件提起訴訟后經人民法院調解后達成和解協議。在法院作出判決裁定的案件中，未發現上訴或者申請再審的案件，糾紛可以一次性化解，有效降低了“案-件比”。

該類案件辦結后被告履行義務的情況總體較好。一是大多數案件以和解方式結案，被告所承擔的義務通常在短期內即履行了，無需進入強制執行程序。二是在建設工程領域農民工薪酬類案件中，因施工單位通常依照主管部門的要求繳納了保證金，該保證金可以作為法院強制執行的標的，故執行到位率較高；三是檢察機關在調查核實的過程中，對被告的財產狀況已有了初步的了解，有的原告向法院申請了財產保全，對被告形成了有效地督促。

從矛盾化解情況來看，各地檢察機關堅持和發展新時代“楓橋經驗”，在查清事實、厘清責任的前提下，將矛盾糾紛多元化解貫穿于支持起訴工作始終。有至少100起糾紛在檢察機關受理前即已化解，未列入本次統計的樣本。經多層調處后，僅有不到30%的案件需要由人民法院作出判決。對于因被侵權導致生活困難，且判決后仍難以獲得賠償的部分當事人，檢察機關依照規定給予了司法救助，幫助受害群眾緩解生活壓力。

（四）制度探索持續推進

在前期探索實踐的基礎上，B市檢察機關于2020年7月制定了全市《檢察機關支持起訴工作規定（試行）》，對支持起訴工作的原則、受理范圍、調查核實、審查程序、出庭等內容做了規定。該市檢察機關與當地中級人民法院、市司法局分別會簽了文件，就支持起訴工作的銜接和律師法律援助的辦法作了規定。上述文件對檢察辦案具有初步的指引作用，在試行期間效果良好，已在S省轉發推廣。在最高檢關于支持起訴工作更加明確的規定出臺前，這些制度探索都具有進一步研究和改進的實踐價值。

二、現實困境：數據背后的失衡與乏力

經過連續幾年的推動，支持起訴案件在規模上已經實現了“量”的較快積累，但仍存在一定程度的失衡和乏力的問題。

（一）職能定位理解不清，存在包辦傾向

在認識層面，有的辦案人員對于檢察機關在支持起訴中的職能定位理解不清晰，存在代辦、包辦的傾向。特別是諸多當事人基于自身的困難和對檢察機關的信賴，幾乎將整個案件都托付于檢察官處理。在受理階段，有的檢察院要求當事人提交書面的申請書，有的檢察院在了解到當事人具有起訴的意愿后即予以受理，甚至依職權受理。在審查階段，有306起案件開展了調查核實，但僅有8起案件舉行了聽證，審查的方式方法各不相同。在審理階段，有的辦案人員僅提交支持起訴意見書和證據材料，不直接參加庭審，有的辦案人員則每一起案件都出庭參加。

（二）辦案結構不均衡，農民工討薪案件比重偏高

從受理范圍看，支持起訴案件大多為農民工討薪類的案件，有的基層檢察院甚至全年受理的全是此類型。農民工欠薪問題確實屬于急需治理的社會“痛點”，但該問題作為我國特定發展階段的產物，隨著城鎮化的進程和社會治理能力的現代化，將會逐步消解。檢察機關對其他領域的特殊群體權益保護投入的關注度尚不高。從辦案深度看，辦理的單一金錢給付的案件較多，疑難復雜案件較少。就案辦案的情況較多，對問題產生的根源查找分析不夠，針對發現的相關單位履職不充分的問題，制發的社會治理類檢察建議少，類似問題可能重復出現。從介入時間節點來看，對訴訟和訴前準備階段投入精力較多，但對于矛盾早期的預防階段和訴訟之后的執行階段關注較少。

（三）訴訟過程仍顯繁冗，小額訴訟程序適用偏少

根據民事訴訟法第165條的規定，基層人民法院及其派出法庭可以適用小額訴訟程序審理案件，實行一審終審。該市檢察機關支持起訴的案件中，絕大多數訴訟標的額都不超過S省上年度就業人員年平均工資的50%，法律關系方面事實清楚、權利義務關系明確，且雙方爭議也不大，除了簡單金錢給付外并無其他訴訟請求。從法律和司法解釋的規定來看，該市支持起訴的案件大都符合小額訴訟程序的適用條件，且該市人民法院正在積極推動小額訴訟，2022年度小額訴訟整體的適用率已達到基層院全部民商事一審案件的31%。但本文樣本中檢察機關支持起訴的案件卻適用小額訴訟程序偏少。有的法官對于檢察機關支持起訴的案件較為慎重，認為檢察機關支持起訴本身就說明案情不簡單，故未輕易采用小額訴訟程序。

（四）與其他機關和單位的銜接不足，未充分發動相關主體

支持起訴并非檢察機關專有的權力。根據民事訴訟法第15條的規定，機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。例如婦女組織、殘疾人組織、工會等，對于合法權益受到損害的婦女、殘疾人、勞動者等，分別有權支持其向人民法院起訴。通常來說，民事權益受到侵害的單位或者個人，經有關行政機關、社會團體等部門履職后仍未實現最低維權目標的，檢察機關作為兜底的主體支持其提起訴訟較為適宜。［3］但從該市的情況看，未有檢察機關以外的其他機關、社會團體或者企業事業單位支持起訴的情況，從全國范圍內來看，也鮮能檢索到此種情形，民事私益領域的支持起訴幾乎成為檢察機關的“獨角戲”。支持起訴制度要想進一步豐富和發展，就離不開各單位的共同參與。

三、探索延伸：提升支持起訴監督張力的思路

檢察機關民事支持起訴工作是踐行以人民為中心的發展思想的重要體現， 直接關系到群眾的切身利益，對于某些社會特殊群體來說，是維護社會公平正義可依賴的途徑。面對存在的現實困境，如何進一步改進效果、提升監督張力，有以下路徑。

（一）堅持有限介入原則，統一辦案標準

支持起訴不是代為起訴，起訴主體是當事人，而非檢察機關，檢察人員也不是當事人的訴訟代理人。檢察機關應當更好地堅持有限介入原則，維護訴權的實質平等。一是要尊重當事人的處分權。案件一般應以當事人申請而受理，當事人不申請的檢察機關一般不應介入。原告是否起訴、訴訟請求是什么、是否申請保全、是否參加庭審、是否撤回起訴，均應由原告自行決定，不能因檢察機關的介入而受影響。檢察機關可以依當事人申請開展調查核實工作，但是否提交證據、提交哪些證據，都應當尊重當事人的意見。二是檢察機關應當保持客觀公正立場。檢察機關應當積極能動履職，但不應以原告勝訴為目的，而應當保持超然的地位，避免對訴權平衡的修復過當。原告提出的訴訟超出檢察機關認為應當支持的范圍時，不必強求一致，不應干涉原告行使訴權，但應在支持起訴意見書中列明支持的范圍。檢察人員除重大案件外一般不應參加庭審，也不參加質證和辯論，調查核實應以當事人申請且必要為限。對于重大疑難復雜案件，可以組織開展聽證。

（二）優化辦案結構，拓展受理范圍

持續優化對涉農民工討薪案件的辦理。因此類案件的辦案探索比較充分，模式比較成熟，可以在充分保障農民工合法權益的基礎上，對于被告有履行可能的案件，加大檢察和解的力度，盡可能在作出支持起訴決定前和作出生效判決前促成雙方的和解，減少不必要的訟累。深入推進未成年人、老年人、殘疾人和婦女權益保護，深入鄉村、社區、學校發現案源，通過司法辦案與法治教育相結合，督促被告及時履行家庭義務，維護尊老愛幼的社會風尚。積極探索支持起訴辦案新領域，尋找與人民群眾生活密切相關的社會“堵點”。從全國范圍來看，有的地區辦理了因見義勇為死亡人員家屬的支持起訴案，有的地區辦理了對小微企業的知識產權支持起訴案，不斷豐富民事支持起訴制度的適用范圍，促進支持起訴制度惠及更多社會弱勢群體。

（三）探索“支持起訴+小額訴訟”的辦案模式

鑒于樣本內檢察機關支持起訴案件大部分具備事實清楚、權利義務關系明確、雙方爭議不大且為簡單金錢給付之訴的特征，符合民事訴訟法第165條規定的小額訴訟適用條件，且考慮到此類案件上訴率極低，實際上一審即為終審，為減輕當事人負擔、充分發揮支持起訴效能、節約司法資源，可以逐步增加小額訴訟的適用比例，探索“支持起訴+小額訴訟”的辦案模式。這就要求檢察機關加強調查核實工作，固定好主要證據，在案件審查階段充分聽取雙方當事人的意見，加強聽證的應用，力爭在提起訴訟前對案件審查清楚，盡可能減少誤差。對于事實較為清楚的案件，可以建議由當事人申請或者由法院依職權適用小額訴訟程序。檢察機關可以就該“支持起訴+小額訴訟”的模式與人民法院會商研究具體的工作機制，推動制度創新。

（四）構建多層級的權益保護體系

從權益保護的體系構建來講，檢察機關支持起訴，只是維護特殊群體權益的一種方式，甚至可以說是最后的手段，應保持一定的謙抑性，不宜過早介入。從辦案流程來看，為減少當事人的訟累，可以加強在起訴前的審查，爭取將矛盾化解在訴訟前端。對于糾紛多發的地區和行業，可以對從業人員開展法治宣講，通過制發指導性案例開展普法宣傳。對于有一定訴訟能力的當事人，可以提供法律咨詢服務，提供廣義上的支持即可，不必作為案件辦理。檢察機關應當進一步加強與人民法院、司法部門、信訪部門、人社部門、住建部門、教育部門、婦聯、工商聯、勞動仲裁機關和律師協會的定期溝通聯系，宣傳支持起訴檢察職能，優化線索的移送審查機制，加強協作配合，從立體層面構建權益維護體系。具備條件的，可以幫助本地相應機關單位提起對應領域的支持起訴案件，實現支持主體的多元化，從而真正實現民事訴訟法第15條的立法目的。