跨界流域生態環境脆弱性及協同治理策略研究

王俊杰 何壽奎 梁功雯

摘要：

針對跨界流域生態環境協同治理面臨的橫向治理評估體系不完善、治理主體主動施策意愿低的問題，從流域生態環境脆弱性改善、生態價值實現角度探索治理主體協同決策的動力機制。分別構建Nash非合作博弈、Stackelberg主從博弈以及協同合作博弈模型，分析流域上下游政府的生態環境協同治理策略，并建立基于流域生態環境脆弱性變化的橫向生態補償機制。研究發現：在非協同合作下，上下游政府努力程度不足；協同合作在經濟層面上比非協同合作更加有利于生態環境改善；上下游政府自發達成協同合作比較困難，通過橫向生態補償機制能夠有效促進上下游達成合作并能提高跨界流域生態環境合作治理效益。研究成果可為跨界流域府際合作機制的構建及橫向生態補償政策的制定提供參考。

關 鍵 詞：

跨界流域； 生態環境脆弱性； 橫向生態補償； 協同治理； 決策行為博弈

中圖法分類號： F062.2；X32

文獻標志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2023.07.004

0 引 言

近年來，國內在流域水環境治理方面投入巨大，2016～2020年，全國財政用于推動開展重點流域水污染治理的資金達1 298億元，同時，中央政府還出臺了一系列支持流域生態環境治理的相關政策，包括《支持長江全流域建立橫向生態保護補償機制的實施方案》財資環〔2021〕25號等政策文件。在政策和資金的雙重支持下，流域生態環境治理在整體上取得了不錯成效。然而，當前流域生態環境依然脆弱，地方層面流域監管及治理力度不足問題形勢嚴峻。全國七大水系中遼河與海河受到嚴重污染，淮河水資源匱乏，黃河形勢不容樂觀，松花江流域自然災害頻發。跨界河流協同與監測監管能力薄弱，長江上游生態環境聯保共治有待加強。如四川省南充市在嘉陵江流域國家級水產種質資源保護區內違規采砂、侵占岸線、廢舊船舶灘涂拆解等問題長期存在，使嘉陵江南充段生態環境遭到破壞，生物多樣性受到威脅，造成嘉陵江流域生態環境整體受損。在當前跨界流域地方政府治理動力不足的現實困境下，研究如何提高政府對流域生態環境協同治理的動力具有重要現實意義。

從可持續角度來看，中國流域生態環境協同治理動力仍有待提升。一方面，雖然國家出臺了有關流域治理的政策并在短期內取得了一定成果，但這些政策制定時沒有考慮到上下游地區在經濟發展水平、環境資源稟賦等方面的差異，造成部分政策落地時“水土不服”［1-2］，并且國內流域涉及行政區劃眾多，流域待治理面廣，導致看似充足的專項資金下發到各個行政區后便顯得“捉襟見肘”。目前，流域生態環境治理仍存在協調機制不健全，決策動力不充分等問題，流域治理仍處在“指標不治本”狀態。另一方面，隨著“綠水青山就是金山銀山”理念的不斷深化，流域生態環境治理內涵逐漸由單目標環境治理向多目標生態價值實現轉化，由條塊化、分割式治理向多主體、跨區域協同治理轉化［3-5］。多維度治理需求與當前分權式環境管理制度和條塊化分割的行政體系間產生了矛盾，造成各方利益協調困難，無法為地區流域治理提供長效動力，流域治理仍處在“治理不經濟”狀態。如上所述，盡管國內流域生態環境治理已取得一定進展，但面對治理邊際成本不斷增加的現實桎梏，仍存在地方政府主動施策意愿低、中央財政負擔大等困境，如何利用生態治理效益和橫向補償實現由被動的縱向央-地鏈式治理向可持續的橫向地-地協同治理飛躍，提升中國生態環境治理水平是本文所要探討的核心問題。

在流域生態環境治理策略與機制方面。劉亦文等［6］、馬軍旗等［7］運用雙重差分模型分別定量分析了湘江流域“河長制”的生態環境治理效應、黃河流域生態補償的水環境治理效應，均得出當前政策能促進流域生態環境質量改善的結論；從整體上看，我國流域生態環境在相關政策支撐下得到了較大改善，但不可否認的是中國正經歷以較差環境基礎獲得短期治理的顯著邊際效應階段，而隨著環境治理進入深水區，當前政策體制機制仍面臨諸多問題和挑戰。賈先文［8］認為河長制在流域治理中作用突出，但其本質仍是傳統官僚管控體制以強權威推動的“自上而下”治理制度，仍存在公眾和基層組織參與路徑缺失，跨省流域生態環境碎片化治理等問題；李靈芝等［9］通過國控監測點水質數據和河長制演進數據分析了河長制在跨界污染問題中存在的“搭便車”問題，并給出了優化當前河長制的政策建議；楊志云［10］提出當前流域生態環境治理受到“部門本位主義”和“地方保護主義”制約，中央政府在推動流域水環境治理體系整合改革中不僅要做到職能整合，還應做到水生態和水環境的職責整合。

關于跨界流域的協同治理機制。徐松鶴和韓傳峰［11］通過微分博弈模型發現橫向與縱向相結合的財政轉移支付機制能夠有效提高流域整體收益，促進上下游地區政府合作治理。例如，浙皖兩省創新推出生態補償的“新安江”模式，通過環境績效考核將上下級補償與上下游補償相結合，在上級政府生態補償基礎上，上下游政府聯合考核下游水質。水質達標的，下游政府即向上游政府支付補貼，水質不達標上游政府即向下游政府支付罰金，實現了新安江流域的協同治理。而在“新安江”模式的成功經驗下，部分省市開始主動探索跨界流域的府際協同治理實踐。如2018年，川渝兩省市河長制辦公室簽署《跨界河流聯防聯控合作協議》，提出重點流域共治、河流信息共享等協定。四川省財政廳、重慶市財政局又于2020年在成渝地區雙城經濟圈建設財政協作推進機制第二次會議上簽訂了《長江流域川渝橫向生態保護補償實施方案》，兩省市每年共同出資設立川渝流域保護治理資金，專項用于相關流域的污染綜合治理、生態環境保護、環保能力建設，以及產業結構調整等工作。值得注意的是，“新安江”模式雖然取得了一定成果，但仍需要探索一種長效化機制來實現生態補償制度的可持續發展［12-13］。部分學者［14-15］認為流域協同治理不僅需要府際間協同，還要激發公眾個人、社會組織及市場主體活力，以頂層制度為支撐，以利益驅動為抓手，以路徑引領為保障，促進流域生態環境多主體協同治理。跨界流域生態環境協同治理應注重流域生態環境整體性，而流域生態環境脆弱性程度能夠體現流域生態環境整體質量水平，因此，流域生態環境協同治理應以改善流域生態環境脆弱性為目標。

總體來看，國內許多專家學者圍繞流域生態環境治理展開了廣泛而有成效的研究，但目前多數研究仍突出分析中央政府在流域生態環境治理中的決定性作用，較少從博弈角度定量分析上下游地區地方政府生態環境治理策略選擇的內在邏輯，以及缺少生態環境脆弱性對流域生態環境治理影響的系統分析，同時具有針對性的府際協同利益協調機制研究也較為缺乏。因此，本文基于生態環境脆弱性，構建流域上、下游地區政府的博弈理論模型，分析生態環境治理投入決策問題，對比分析Nash非合作博弈、Stackelberg主從博弈和協同合作博弈3種情形，并建立基于流域生態環境脆弱性的橫向生態補償機制，一定程度上回答了橫向生態補償“怎么補、補多少”的補償機制構建問題，為跨界流域生態環境協同治理提供決策參考。

1 流域生態環境脆弱性的內涵及特點

生態脆弱性理論最早由Clement于20世紀初提出的生態過渡帶理論演變而來［16］，經過不斷的深化與發展，生態脆弱性逐漸與氣候［17］、城市［18］、經濟等要素聯系起來，并延伸到人文地理學、人類生態學等領域。Adger［19］認為脆弱性是系統對擾動或外部壓力的敏感性以及適應能力，或系統承受環境與社會政治壓力的程度。因此，生態脆弱性是生態系統在遭受外部干擾時缺乏適應能力而變得容易受到損害的一種狀態［19］。從生態脆弱性定義上看，不同地區生態環境脆弱性水平會隨外擾度和自適性變化呈現出時空異質性。但流域生態脆弱性表現又有所不同。首先，從流域自適性來說，流域是個完整的生態系統［20］，其內部要素會自發產生交換和流動，以適應外部環境變化；其次，將分布在流域周圍的人類聚居地視作流域水系網絡節點，流域作為具有自運動屬性的網絡，其所受外部擾動具有傳遞性，即在流域某節點生態環境受到外部擾動時，由擾動帶來的破壞會從局部傳導到整個系統，并隨著傳導范圍遷移而逐漸達到一個穩定狀態，流域上下游生態環境變化過程與熱傳遞原理類似。因此，宜將流域上下游生態環境視為一個整體考慮其脆弱性，并按照上下游協同治理的思想來治理流域生態環境。

2 跨界流域生態環境治理政府行為及生態脆弱性基本假設

考慮流域橫跨兩個行政區域，以上游地區政府（U）、下游地區政府（D）作為流域治理主體。當地區發生自然災害侵襲或人類活動擾動等生態安全事故時，由流域連接的上下游地區生態環境均會遭受到直接損害和間接損害，并給地區帶來巨大經濟損失。而地區遭受損害程度與地區生態環境脆弱性密切相關，因此，需要通過生態環境治理優化人地關系、提高生態系統抗災能力以降低生態環境脆弱性，從而加快實現“綠水青山”隱性價值向“金山銀山”顯性價值轉化。

假設1：上、下游地區政府治理流域生態環境所付出的努力程度為h（h>0），代表政府為治理流域生態環境在人力、資金、時間等要素上的付出程度。

假設2：政府治理流域生態環境的努力程度是決定流域生態環境治理量的關鍵因素，以流域生態環境治理量K代表流域生態環境治理水平，則滿足關系式：K=αUhU+αDhD，αU和αD分別表示上、下游地區政府流域生態環境治理努力程度對流域生態環境治理量的影響系數。

假設3：政府治理生態環境成本C與其努力程度h呈正相關關系，則滿足C′（h）>0，故可知：C（h）=βh，β為努力成本系數。

假設4：優質的生態環境能夠產生一定的生態價值，為地區帶來巨大的經濟效益和社會效益，將這些效益統稱為社會福利效應。假設社會福利效應：Q=μUhU+μDhD+τK，其中μ為流域生態環境治理努力程度對社會福利效應的影響系數，τ為流域生態環境治理量對社會福利效應的影響系數。令社會福利效應收益系數為λ（λ>0）。則總收益為R=λQ，設上、下游政府生態產品收益分配比例為ω、1－ω。

5 基于流域生態環境脆弱性的上下游政府治理決策數值分析

由于在3種不同情形下，上下游政府最優努力程度、最優收益以及橫向生態補償值均受到模型中多個參數影響，各個參數的量化與評估過程相對繁瑣，且在現實情況中，將流域生態環境脆弱性作為連續變量收集數據較為困難。因此，為了研究流域生態環境脆弱性對上下游政府治理投入決策的影響，本文將采用數值模擬方法來探究流域生態環境脆弱性與上下游政府最優努力程度、最優收益以及橫向生態補償間關系，從而刻畫流域生態環境脆弱性對跨界流域中上下游政府治理投入決策所產生影響。假設基準參數為：αU=2，αD=0.02，βU=18，βD=44，μU=3，μD=1，τ=4.1，λ=2，ω=0.5，δU=0.065，δD=0.087，LU=1000，LD=1500，φ=0.4。

5.1 流域生態環境脆弱性對最優努力程度影響

圖1（a）、（b）分別刻畫了不同水平流域生態環境脆弱性對上、下游政府最優治理努力程度的影響。從圖1（a）中可以看出，在Nash非合作博弈情境下，上游政府達到收益最大化狀態所需付出的治理努力程度隨流域生態環境脆弱性增加而降低；在Stackelberg博弈情境下，當流域生態環境脆弱性q≤0.157時，上游政府達到收益最大化狀態所需付出的治理努力程度最小，最小值為零，當q>0.157時，上游政府達到收益最大化狀態所需付出的治理努力程度隨流域生態環境脆弱性增加而逐漸增加；在協同合作博弈下，上游政府達到收益最大化狀態所需付出的治理努力程度隨流域生態環境脆弱性增加而增加。

在圖1（b）中，下游政府在Nash非合作博弈情境下達到收益最大化狀態所需付出的治理努力程度隨流域生態環境脆弱性增加而逐漸降低；在Stackelberg博弈情境下，當流域生態環境脆弱性q<0.085時，下游政府達到收益最大化狀態所需付出的治理努力程度隨生態環境脆弱性增加而逐漸增加，當q>0.085時，下游政府達到收益最大化狀態所需付出的治理努力程度隨生態環境脆弱性增加而降低，當q=0.085時，下游政府達到收益最大化狀態所需付出的治理努力程度最大；下游政府在協同合作博弈情境下達到收益最大化狀態所需付出的治理努力程度隨生態環境脆弱性增加而增加。

結合圖1（a）、（b）可以看出，協同合作情境下，下游政府對流域生態環境脆弱性變化的敏感程度比上游政府更強，但上游政府治理努力程度高于下游政府治理努力程度。在Stackelberg博弈情境下，上游政府和下游政府均存在一定程度“搭便車”現象，具體表現為上游政府在流域生態環境脆弱性較低時不付出努力，以及下游政府在流域生態環境脆弱性較高時降低努力程度。在Nash非合作博弈情境下，上、下游政府面對流域生態環境脆弱性的態度是消極的，因為降低流域生態環境脆弱性所需邊際努力投入是呈遞增趨勢的，從而導致雙方都不愿意增加自身努力程度，最終造成流域生態環境治理投入不足。

5.2 流域生態環境脆弱性對最優治理收益及政府決策的影響

從圖2（a）可以看出，上游政府在3種情境下的治理收益均隨流域生態環境脆弱性降低而增加，這說明改善生態環境脆弱性能夠使生態效益得到提升。上游政府選擇協同合作博弈收益與選擇Nash非合作博弈收益均小于選擇Stackelberg博弈收益，這說明在沒有其他附加條件下，上游政府會傾向于占據在流域治理中的主導權。當流域生態環境脆弱性q<0.942時，上游政府選擇協同合作收益小于選擇Nash非合作收益；當q>0.942時，上游政府選擇協同合作收益大于選擇Nash非合作收益；當q=0.942時，上游政府選擇協同合作收益與選擇Nash非合作收益相等，這說明上游政府在無法占據流域治理主導權的情況下，會更加傾向于在流域生態環境脆弱性較高時選擇協同合作。

從圖2（b）可以看出，下游政府選擇協同合作收益對流域生態環境脆弱性變化敏感程度較低，基本不隨流域生態環境脆弱性變化而改變；下游政府選擇Stackelberg博弈收益隨流域生態環境脆弱性增加呈先減少后增加趨勢，且在流域生態環境脆弱性q=0.027時，收益最小；下游政府選擇Nash非合作收益隨流域生態環境脆弱性增加而逐漸減少。從整體上看，協同合作收益高于Nash非合作收益與Stackelberg博弈收益，同時，隨著流域生態環境脆弱性增加，協同合作收益與Nash非合作收益之間的差距逐漸加大，與Stackelberg博弈收益之間差距先增加后減少，在q=0.027時，差距達到最大，這說明在沒有其他附加條件下，下游政府更加傾向于與上游政府協同合作治理流域生態環境。在非協同合作兩種情景中，當q=0.955時，下游政府選擇Nash非合作收益等于Stackelberg博弈收益，當q<0.955時，下游政府選擇Nash非合作收益大于Stackelberg博弈收益，反之小于Stackelberg博弈收益，這說明只有在生態環境脆弱性比較高的情況下，下游政府才會選擇以從屬地位參與流域生態環境治理。

從圖3可以看出，上下游政府協同合作總收益要優于其他兩種情形下總收益，這說明協同合作決策在整體上達到了帕累托最優，相比其他兩種情景更加有利。但對比圖2可知，在沒有附加條件加入的情況下，上、下游政府想要自發達成協同合作狀態比較困難。究其原因，上游政府在地理位置上較下游地區更具有高程優勢，并且在我國上游地區經濟落后于下游地區經濟的現象普遍存在。因此，無論是從污染物流動規律還是從經濟發展水平上看，上游地區政府更加有動機選擇不合作，同時希望通過“地理強勢區位”或“經濟弱勢地位”獲得流域治理中的主導權；同時，下游政府既有合作動力又不希望被上游政府“牽著鼻子走”，因此在不能與上游政府達成協調合作的情況下，下游政府會更加傾向于選擇Nash非合作決策。鑒于此，要想促成上下游兩地協同合作，需要引入橫向生態補償機制以及中央政府通過環境保護獎勵政策（如財建〔2018〕6號文）來協調兩地利益。

5.3 流域生態環境脆弱性對橫向補償的影響

圖4展示了在不同流域生態環境脆弱性下，上下游政府橫向生態補償支付額變化規律。從圖中可以看出，橫向生態補償支付額隨流域生態環境脆弱性增加而增加。當q>0.413時，橫向生態補償額為正值，說明此時下游政府向上游政府支付補貼以激勵上游政府協同合作；當q<0.413時，橫向生態補償額為負值，說明此時下游政府向上游政府收取罰金以調控上游政府機會主義行為；當q=0.413時，橫向生態補償額為零，在當前流域生態環境脆弱性下，上下游政府協同治理效率達到最佳，上下游政府可自發形成流域生態環境協同治理格局。

當q<0.067時，Nash非合作收益大于Stackelberg博弈收益，此時補貼額為ΠNU（hNU，hCD）－ΠNU（hCU，hCD）；當q≥0.067時，Nash非合作收益小于Stackelberg博弈收益，此時補貼額為ΠSU（hSU，hCD）－ΠNU（hCU，hCD）。

6 結論與建議

跨界流域生態環境治理過程中，上下游協同合作治理流域生態環境將緩和治理主體間責任沖突，減少因“口水戰”帶來的資源浪費等負面影響。本文基于生態環境脆弱性研究上下游政府在流域生態環境治理的投入過程，分析比較了上下游政府在Nash非合作博弈、Stackelberg主從博弈、協同合作博弈3種情境下的均衡結果以及決策者最優努力投入，并建立了促進上下游協同合作的橫向生態補償機制。研究結果表明：在Nash非合作決策情景中，上下游政府治理努力程度隨著流域生態環境脆弱性的增加而降低，并且在該情景下存在流域生態環境治理投入不足現象；在Stackelberg主從博弈決策情境中，上游政府收益高于納什非合作決策收益，因此在有成本分擔情況下，上游政府愿意承擔起流域生態環境治理責任，而下游政府在自身遭受損失的概率過高或過低時則會出現“偷懶”行為，說明此時中央政府建立上下環境治理標準有利于促進下游政府積極改善生態環境；在協同合作決策中，流域治理主體努力程度隨生態環境變化方向與相鄰治理主體努力程度取值相關，當相鄰治理主體努力程度大于某個值時正向變化，小于某個值時負向變化，且協同合作總收益優于其他兩種情景下總收益。在協同治理協調機制中，建立根據流域生態環境脆弱性變化的橫向生態補償轉移支付機制，有利于提高跨界流域生態環境協同治理效益。

根據結論提出如下相關建議：中央政府可以綜合考慮各省經濟狀況、治理能力等因素分類施策。對有條件達成上下游協同治理局面的流域段，一方面，中央政府要將縱向生態補貼轉變為協作治理成果獎勵并加快完善生態補償立法，以此實現部分地區縱向生態補貼退坡，并鼓勵相關省際政府積極簽署橫向生態保護補償協議，從而倒逼省內市縣級政府尋求橫向府際合作。同時，可以考慮以流域生態環境脆弱性作為橫向生態補償額的支付指標，以此更加全面和長期反映流域治理成效。另一方面，流域橫向生態補償要探索可持續發展道路，利用市場化手段加快生態價值超前實現，通過共同打造綠色產業合作示范區、世界級自然生態及文化旅游長廊構建跨界流域協作的治理成本共擔、生態效益共享格局，從而提高橫向生態補償“造血”能力。在暫時沒有條件達成上下游協同治理局面且生態環境相對脆弱的流域段，中央政府可適當傾斜相關財政補貼并建立嚴格合理的環境治理績效考核機制，以此激勵該流域段生態環境治理主體決策行為；或者在上游政府愿意承擔起治理責任時，以上游政府掌握治理主導權，下游政府分擔上游政府部分治理成本作為橫向生態補償的過渡策略，同時建立上下環境治理標準并嚴格監管上下游治理責任履約行為。最終時機成熟后將橫向生態補償機制推廣到全流域施行。

本文的邊際貢獻在于針對跨界流域協同治理合作困境，在考慮生態環境效益的前提下，從流域生態環境脆弱性角度量化分析非合作、主從關系、合作三種情境下流域治理主體投入邏輯，建立契合當前橫向生態補償政策的協同治理協調機制，從流域生態環境脆弱性角度回答了橫向生態補償“怎么補、補多少”的理論值問題，并適用于上下游邊界清晰、治理主體明確的丘陵山區流域，可以為促進跨界流域府際合作，橫向生態補償政策實施、縱向生態補貼退坡提供理論參考。

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（編輯：黃文晉）

Ecological environment vulnerability and collaborative governance strategy of cross-border watershed

WANG Junjie1，2，HE Shoukui2，LIANG Gongwen3

（1.Powerchina Eco-environment Group Co.，Ltd.，Shenzhen 518100，China； 2.School of Economics and Management，Chongqing Jiaotong University，Chongqing 400074，China； 3.Chongqing Urban Comprehensive Transportation Hub（Group） Co.，Ltd.，Chongqing 401121，China）

Abstract：

Collaborative governance of ecological environment in cross-border watersheds still faces the problems of incomplete horizontal governance evaluation system and low willingness of governance entities to actively implement policies.The dynamic mechanism of collaborative decision-making among governance entities can be explored from the perspective of improving the vulnerability of the ecological environment in watersheds and realizing ecological value.We constructed the Nash non-cooperative game，Stackelberg master-slave game，and collaborative cooperative game models to analyze the ecological environment collaborative governance strategies of upstream and downstream governments in the watershed，and established a horizontal ecological compensation mechanism based on changes in the vulnerability of the watershed ecological environment.Research finds that the efforts of upstream and downstream governments are insufficient under non-collaborative cooperation.Collaborative cooperation is more conducive to improving the ecological environment at the economic level than non-collaborative cooperation.It is difficult for upstream and downstream governments to spontaneously achieve collaborative cooperation.Through a horizontal ecological compensation mechanism，it can effectively promote cooperation between upstream and downstream and improve the efficiency of cross-border watershed ecological environment cooperation and governance.The research results can provide references for the construction of intergovernmental cooperation mechanisms in cross-border river basins and the formulation of horizontal ecological compensation policies.

Key words：

cross-border watershed；ecological environment vulnerability；horizontal ecological compensation；collaborative governance；decision behavior game