中國人口流動變遷及其對城市更新策略的啟示

朱宇 林李月 柯文前 肖寶玉

摘 要：人口流動和城市更新是中國當前城鎮化發展階段中密切相關的兩個社會經濟發展進程，然而當前大部分城市更新的地方實踐和行動邏輯卻脫離人口流動背景而設置，因此亟須準確了解當前人口流動的最新動向，并在政策體系和城市更新行動實踐中作出合理的應對。利用“七普”數據，結合此前人口普查或微觀抽樣調查數據，運用指標分析、空間可視化方法等，剖析當前中國人口流動的主要特征與新趨勢，并探討其對城市更新的啟示意義。研究發現： 人口流動規模大幅度擴大，市轄區內人戶分離、省內人口流動規模劇增；鄉城流動仍占主導地位，但城城流動人口絕對規模增大且增速快于鄉城流動人口；人口流動的省際分布呈現擴散態勢， 一些中西部省份成為新興的流動人口增長極；人口在區域內集聚空間極化的同時還具有向外擴散特征，縣城等建制鎮亦是省內流動人口的主要空間載體；越來越多的老年人口和少年兒童加入流動者的行列，流動原因也日趨多元化?；谝陨?，城市更新的政策體系和行動實踐應當以轉型的思維來應對人口流動規模和結構變化帶來的挑戰；應超越以主城區為界的行動邏輯，在都市圈乃至城市群的范圍內考慮城市更新規劃；同時應以重點突破帶動全局，聚焦超大、特大城市和縣城“一大一小”的城市更新工作。

關鍵詞：人口流動；城市更新；市轄區內人戶分離；城城流動

中圖分類號： C922 ?文獻標識碼： A 文章編號： 1000-4149（2023）04-0041-15

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2023.00.026

一、引言

城市更新是城鎮化發展到一定階段所必然經歷的再開發過程；實施城市更新行動，是適應城市發展新形勢、推動城市高質量發展的必然要求［1-2］。根據國際經驗，典型發達國家的城鎮化率在達到60%以后，其城鎮化進程陸續進入中期向后期的過渡期，城市發展也由此進入城市更新的重要時期［3］。在西方國家，城市更新早已經歷了從早期清理貧民窟、建設公共住房解決貧困人口的居住問題，到后期逐漸轉向多維度、多指標綜合治理的過程［4］。

在中國，第七次全國人口普查（以下簡稱“七普”）數據顯示，我國城鎮化率已達 63.89%，進入到城鎮化發展的中后期［5］，城市發展必須進入從求量向加速提質并重，進而調整轉型的高質量發展階段。為此，“十四五”規劃綱要提出實施城市更新行動，并將其作為推進新型城鎮化的一項重要內容，2022年政府工作報告中再次強調了有序推進城市更新工作，城市更新的地位和作用也逐漸凸顯，并已上升為國家重要戰略。

在中國進入由人口遷移流動主導區域人口變動的人口發展轉折期的節點上，掌握人口流動的規模和強度，把握中國流動人口結構的最新動態是制定城市更新規劃和政策、實施城市更新行動的基本出發點之一。事實上，“七普”數據已揭示出相當驚人的人口流動規模、增速和活躍度，并且人口流動還呈現出短距離流動日趨活躍、市轄區內人戶分離人口規模劇增、城城流動人口絕對規?？焖僭鲩L等新現象，新的人口流動模式及其形成的流動亞群體還將影響人口流動群體的構成，并引起其相關社會經濟行為的變化，其住房、教育、醫療等公共服務需求與此前傳統的鄉城跨省流動人口群體也有所不同，從而對城市更新及其相關公共政策制定產生重要影響。顯然，今后人口流動對中國人口發展態勢及城鎮化格局的影響力將更加關鍵并持續深化，城市高質量發展也將面臨城市治理體系和人口流動形勢磨合的陣痛與改革的艱難［6-8］。

然而迄今，國內城市更新的地方實踐基本以“三舊一村”（老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村）改造為主［1，9］，旨在提升人居環境質量和改善城市空間品質，很少涉及公共服務供給效率與均衡層面。雖然棚戶區、城中村改造與西方國家早期的“貧民窟清理”模式相類似，但主要是房地產開發式的“大拆大建”模式，基本上無暇顧及居住在其中的大量流動人口的居住利益?；诒黄葟娭菩园徇w的城市更新的客觀結果就是將包括廣大流動人口在內的“貧民”疏散或遷到城市的外圍區域，而在此過程中，往往又伴隨著新一輪的“城中村”的無序蔓延，城市更新陷入新一輪的困境［10-13］。特別是一些超大城市為了控制人口規模，在城市更新過程中采取的人口疏解政策，在某種程度上是在變相驅趕普通勞動力，成了“驅貧引富”運動，損害了普通流動人口的生計和權益。換句話說，當前我國大部分城市更新的地方實踐和行動邏輯在很大程度上是脫離人口流動的背景而設置的，忽視了人口大規模的流動及其帶來的居住、公共服務需求。顯然，如果當前的城市更新仍然遵循以往的行動邏輯，勢必會加劇人戶分離程度和基礎設施、公共服務的“擁堵”效應，從而成為制約城市更新有序推進的深層障礙。因此，亟須準確了解當前人口流動的最新動向，并及時建立與此相適應、相配套的政策體系和城市更新行動實踐，促進城市高質量發展。

基于上述思考，本文以“七普”數據為依據，結合

第五次全國人口普查（以下簡稱“五普”）、

第六次全國人口普查（以下簡稱“六普”）數據和其他微觀數據等，從人口流動的規模、結構、區域模式、圈層分布、群體特征等方面梳理當前中國人口流動的主要特征和新趨勢，并厘清當下人口流動對城市更新內涵與外延和策略選擇等形成的影響。這一工作不僅有利于全面把握人口流動的特征與演變趨勢，而且對構建適應人口流動新特點的城市更新政策體系、推動城市高質量發展亦具有十分重要的意義。

二、數據來源和概念界定

1. 數據來源

本文未注明出處的數據均來自2000年第五次全國人口普查、2010 年第六次全國人口普查、2020 年第七次全國人口普查。另一個數據來源是中國流動人口動態監測調查數據【 數據詳情請見流動人口數據平臺：https：//chinaldrk.org.cn/wjw/#/home】。與下面將提到的基于普查數據的“流動人口”相同，流動人口動態監測調查數據中的“流動人口”也是通過考察相關人員現住地與其戶籍所在地是否發生變化來判定的，只是判定的時間標準為一個月，空間標準為跨越區（縣、市）行政單元。本文將根據上述數據，揭示人口流動的規模、結構、區域模式、圈層分布和群體特征在2000—2020年間的變化，并討論這些變化對城市更新及其相關公共政策制定的啟示。

2. 基于普查數據的“流動人口”、“人口流動”界定

在中國，“人口流動”和“流動人口”有著不同于其字面意義的特殊內涵和外延［14］。在國家統計局公布的第七次全國人口普查數據中，“流動人口”指的是人戶分離人口中扣除市轄區內人戶分離者后的人口，其中人戶分離人口是指居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口；而“人口流動”則指的是導致上述“流動人口”人戶分離現象的人口空間移動事件。值得注意的是，“七普”數據顯示近年來市轄區內人戶分離人口急劇增加，并已成為影響當前和未來城市更新策略選擇的一個關鍵因素。有鑒于此，本文將分析范圍從“流動人口”拓展至“人戶分離人口”，它既包含了按照國家統計局定義的“流動人口”，也包括了市轄區內人戶分離人口，而本文的“人口流動”則指的是所有導致現住地與戶籍地不相一致的人口空間移動事件。

三、中國人口流動的主要特征和新趨勢

1. 人口流動的規模和強度

第一，人口流動規模大幅度擴大，人口流動趨勢加強。2020年全國人戶分離人口規模49276 萬人，占全國總人口比重由2000年的11.41%攀升到34.90%，說明人口流動更趨活躍（見表1）。流動人口由2000 年的10036萬人增長到 2020 年的37582萬人，占全國總人口的26.62%。2000年市轄區人戶分離人口僅為 2332萬人，2020年增加至11694萬人，占全國總人口的比重躍升到8.28%，成為人口流動規模增長的重要力量。

第二，市轄區內人口流動增速驚人，對人戶分離人口規模增量的貢獻顯著提升。從新增人戶分離人口的結構來看，市轄區內人戶分離人口的貢獻占比從2000—2010年的14.22%攀升到2010—2020年的33.27%；由于省外流動人口的大幅度下降，流動人口的貢獻率由2000—2010年的85.78%下降到2010—2020年的66.73%。從10年間人戶分離人口年均增長率來看，不包含市轄區內人戶分離人口的流動人口增速出現下降，而包含市轄區內人戶分離人口的人戶分離人口總量的增速則處于上升態勢。這主要是因為2010—2020年市轄區內人戶分離人口的十年年均增長率高達0.11%，是流動人口的2.2倍；反觀流動人口，其省內流動人口增速保持不變，年均增長率始終是0.06%，而省外流動人口增速則從0.07%下降至0.04%（見圖1）?？梢姡斍叭丝诹鲃右呀洺霈F了“省外人口流動趨緩、市轄區內人口空間流動性加強”的新趨勢，僅從“流動人口”的角度已經無法全面準確地探究人口流動的形勢和特征及其對城市更新的影響。未來市內因務工經商、就學就業以及城區拆遷改造而調整居住地的情況將會越來越常見，引致普遍的市內人口流動和市轄區內人戶分離，進而導致城市基礎設施和公共服務需求在總量和空間格局上的變化，由此形成城市更新的需要。

2. 人口流動的城鄉結構

第一，鄉城流動仍是主流方向，城鎮對人口的吸引力亦在不斷增強。按起止點聚落類型【 在國家統計局提供的人口普查數據交叉列表中，人戶分離人口的現住地分為城市、鎮、鄉三種類型，戶口登記地分為街道、鎮的居委會、鎮的村委會和鄉四種類型。為統一起見，將戶口登記地類型也按照聚落類型進行重新劃分：街道視為城市，鎮的居委會視為鎮，鎮的村委會和鄉視為鄉?！糠治龀青l間人戶分離人口的遷移份額可發現，人戶分離人口從鄉村流入城市和鎮的比重在2010—2020年間上漲了近7個百分點，從鎮流入城市的比重出現微弱下降，而從城市流向鎮的比重卻上升了0.9個百分點，上漲幅度達到45%（見圖2）。就流動人口來說，2020年，其流入城鎮的規模高達3.31 億人，占城鎮地區常住人口的比例為36.70%，比2000年提高了 20.47 個百分點；其中鄉城流動人口占75.22%，城城流動人口占24.78%。據文獻研究和經驗觀察可知，鄉城流動人口主要居住在基礎設施落后、居住條件差的“三舊一村”等城市更新的重點區域［15-16］。因此，在推進和落實城市更新規劃的同時，尊重和維護居住在上述重點區域的流動人口的居住權益成為城市高質量發展中面臨的一個共性難題。

第二，在現有統計口徑可能低估城城流動規模的情況下，城城流動人口近十年的增幅仍大于鄉城流動人口。從結構上來看，在新增流動人口中，鄉城流動人口的比例由2000—2010年的73.86%下降到2010—2020年的70.63%，而城城流動人口的比例則由2000—2010年的21.58%上升到2010—2020年的22.82%。這種變化也反映在存量結構變化上：2010—2020 年間鄉城流動人口增長74.13%，城城流動人口增長 90.70%，表明城城流動人口的增速超過鄉城流動人口。值得指出的是，目前對“流動人口”的判定以戶籍登記地和現居住地不一致為依據，戶籍在農村、來到城市后發生過二次甚至是多次流動的再次流動人口仍被判定為鄉城流動人口，并由此低估了城城流動的實際規模。周皓也持同樣的觀點［17］。朱宇等利用2017年流動人口動態監測調查數據，以居住地發生空間變動為依據【 城城流動人口的具體界定方法如下：戶籍地為鄉鎮、縣城或城市，現居地在居委會或現居地在村委會但居住在政府提供的公租房、自購商品房、保障房或小產權房者；戶籍地為農村，首次流入地行政單元為縣級及以上的城市，現居地要求與前者相同，初次離開戶籍地至調查時點期間總共流動過的城市個數大于1。這種界定方法的優勢在于將鄉城流動的存量人口向其他城市的再次流動統計為城城流動。】，對城城流動人口進行估算，發現在新口徑下城城流動人口占流動人口的比重高達42.92%；若以42.92%這一數值去推算城城流動人口，2020年其規模達到1.6億人，比普查結果中的8200萬人增加了近一倍［14］。根據筆者對流動人口動態監測調查數據的分析，與鄉城流動人口相比，城城流動人口具有顯著不同的特征，他們一般有更多的資本積累和更強的定居意愿與能力，其中不乏各類城市爭相競搶的高學歷、高技能型人才，同時對城市的居住環境和生活品質有更高的要求。因此，城城流動人口絕對規模的迅速擴大和增長速度的比較優勢，要求對流動人口的關注重心應及時從鄉城流動的單一群體轉向更大范圍的流動人口，及時填補對城城流動人口及其有別于鄉城流動人口公共服務需求的關注空白點。

3. 人口流動的區域模式

圖3 2000年、2010年、2020年各省份省外流動人口的凈流量變化

第一，人口流動的省際區域分布呈分散化趨勢。參照段成榮等的方法［18］，構建集中指數用于測度流動人口流入地空間分布的集疏趨勢。結果發現，流動人口流入地空間分布的集中系數由2000年的28.49%下降到2010年的25.98%，再到2020年的15.69%。其中省內流動人口的集中系數持續走低，其空間分布愈來愈均衡，到2020年僅為9.73%；省外流動人口在近十年也開始趨于分散，集中指數由2010年的54.40%下降到了44.91%。進一步分析發現，2020年全國7個主要人口凈流入省份中，福建和天津2個省市的流入人口減少，浙江、上海、北京、江蘇4個省市凈流入人口增速近十年明顯減緩，說明人口流入規模在縮??；中西部地區10個主要的人口凈流出省份中，湖北、重慶、江西、湖南、四川5個省市的凈流出人口減少，安徽、河北凈流出人口增速也于近十年變緩，說明人口流出規模在縮?。ㄒ妶D3）。

第二，人口在城市群或都市圈內的流動擴散效應有所顯現。從近十年全國五大城市群流動人口空間分布的變動來看，除了珠三角城市群，長三角、京津冀、長江中游和成渝城市群均出現了中心城市【 參考曹廣忠等的研究，將各城市群基本地理單元分為中心城市、一般城市和外圍縣市三類［19］。中心城市即北京、天津（京津冀城市群），上海、南京和杭州（長三角城市群），廣州、深圳（珠三角城市群），武漢、長沙和南昌（長江中游城市群）及成都、重慶（成渝城市群）的市轄區。一般城市即城市群內其他設區市的市轄區。同時，為便于空間分析，將兩次人口普查數據按2020年行政區劃邊界整合?！空急让黠@下降，而一般城市和外圍縣市占比均有所上升的變動特征，說明流動人口開始由中心城市向周邊區域適度分散（見圖4）。人口流動不僅是規模的問題，還有流向的特征。以福州、廈漳泉都市圈為例，通過分析都市圈內部人戶分離人口的O-D流動路徑亦發現中心城區人口外溢的特征（見圖5）。在福州都市圈，核心城市福州市的人口由中心城區的鼓樓和臺江往外圍的晉安和倉山轉移，周邊縣域向核心城市集聚的人口也大都流向晉安和倉山，郊區化特征明顯。在廈漳泉都市圈，核心城市廈門市亦出現了人口從中心城區（思明區）向新城區（集美和海滄）擴散的態勢。隨著城市群和都市圈一體化進程的持續推進，人口由核心圈層向外圍圈層流動和跨城通勤（行）等人口流動模式將日趨常態化，并由此對城市群和都市圈的城際軌道交通、公共服務供給一體化和空間均衡化提出更高的需求。顯然，當前以城市建成區為主的城市更新實踐無法應對日趨常態化的都市圈乃至城市群范圍內的人口流動形勢，只有及時建立與當前人口流動新態勢相適應的城市更新行動實踐，才能推動城市群和都市圈高質量發展。

4. 人口流動的圈層分布

第一，城市規模越大，人口流動的規模和強度就越大，且在中西部省份表現得尤為明顯。由表2可見，隨著城市規模的擴大，市轄區內人戶分離人口和流動人口的規模和強度也隨之變大，而且隨著時間的推移，這種變動規律愈演愈烈。說明人口向少數城市流動和集聚的非均衡態勢更加明顯。特別是對于市轄區內人戶分離人口來說，2020年在超大、特大城市中【 根據《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》（國發〔2014〕51號），城市規模劃分標準以城區常住人口為統計口徑，城區常住人口100萬以上500萬以下為大城市，城區常住人口500萬以上1000萬以下為特大城市，城區常住人口1000萬以上為超大城市?！浚休爡^內人戶分離人口占常住人口的比重已分別高達15.33%和19.15%，較十年前分別提高了8個和10個百分點，其增速遠高于流動人口。中國超大、特大城市這種極大規模的市轄區內人戶分離人口往往產生于近十年市轄區實體地域面積及其人口的急速擴增，以及在此背景下教育、養老、醫療、交通等公共設施在總量供給和空間配置上與人口發展的失調，并將對新一輪的城市更新進程帶來巨大的挑戰。

在已經公布“七普”流動人口規模的16個超大、特大城市中，深圳、上海、廣州和北京作為中國人口流入地的優勢持續保持，分別排在第一、二、三和五位，但近十年來西安、成都、重慶的流動人口增長迅猛，增幅均超過100%，成都更是以845.96萬人的規模位居第四，取代東莞（795.22萬人）成為全國流動人口規模前五的城市。同時，基于市轄區內人戶分離人口規模變化的分析也發現，中西部部分城市市轄區內人戶分離人口陡增的態勢極為突出。例如，2020年重慶市轄區內人戶分離人口規模多達828.50 萬人，占到該市總人戶分離人口的63.26%；西安、成都市轄區內人戶分離人口的規模分別占到全省總數的40.40%和40.89%。由于近十年大量撤縣設區的行政區劃調整，上述城市的市轄區內人戶分離人口本質上還是地級市內的人口流動。人口的流動和集聚對上述中西部城市經濟發展提供了支撐，但巨大規模的人戶分離人口也對原本較為薄弱的教育、醫療、養老、育幼、住房供給系統造成嚴重的擠壓，尤其是龐大的住房需求和城市更新的重點工程——城中村改造交織在一起，如若未能得到合理妥善的解決，恐成為影響城市高質量發展的歷史性難題。

第二，人口在地級單元內部向縣城等城鎮轉移，縣城成為人口就近流動的主要空間載體。從農村流出人口【 根據人口普查長表中常住人口的戶籍登記地類型，將來源地屬于“鎮的村委會”和“鄉”的人口定義為農村流出人口?！康牧鲃臃秶鷣砜?，2020年在縣內流動、流出到省內縣外、流出到省外這三類的比重大致各占1/3。其中，在縣內和省內縣外流動的比重分別由2010年的25.6%、28.12%上升到2020年的35.75%和32.80%，而省外流動的比重則從2010年的42.19%下降到2020年的31.45%。城市和鎮間的流動人口分布差異也揭示了人口向以縣城為主體的建制鎮鎮區集聚的特征。由表3可見，與2010年相比，2020年流入建制鎮的省內流動人口占全國和城鎮流動人口的比重在近十年都保持了上漲態勢，而流入城市的省內流動人口在城鎮流動人口中的占比卻出現了下降，說明鎮對省內流動人口的吸引力在穩步增長。建制鎮的主體構成是縣城的城關鎮，在城鎮化轉型的背景下，未來縣城將會承載更多的農村流出人口和返鄉回流人口，這也是空間經濟發展規律的使然，后續縣城建設和規劃過程中相應的醫療、教育、養老等設施的配套政策必須與此相關聯，從而引發以縣城為主體的城市更新過程。

5. 人口流動群體的結構特征

第一，老年人口和少年兒童的比重增長迅速?；凇傲铡焙汀捌咂铡睌祿姆治霭l現，市轄區內人戶分離人口、省內流動人口和省外流動人口的年齡結構都呈現出向老齡化和低齡化的方向變化，以青壯年人口流動為主的模式正在改變，有更多的老年人口和少年兒童加入人口流動的隊伍（見圖6）。人口流動不再高度集聚在某個年齡段，這不僅意味著對公共服務的需求更加泛年齡化，同時也說明家庭需求在基礎設施和公共服務供給中將占有更加重要的地位。值得注意的是，與流動人口相比，市轄區內人戶分離人口的“老化”程度和趨勢變動更為明顯，如果忽視市轄區內人戶分離人口這一群體，可能無法全面捕捉到人口流動結構變化對城市更新及其相關公共服務政策供給的影響。

第二，職業構成得到一定的改善。近十年流動者的職業構成發生明顯的變化，農業、生產、運輸設備操作人員及有關人員的比重下降顯著，而社會生產服務和生活服務人員和專業技術人員的比重顯著上升，后者在女性流動者中表現得尤為明顯，體現了近十年來女性流動者職業層次的提高（見表4）。根據筆者對2018年中國流動人口動態監測調查數據的分析，社會生產服務和生活服務人員主要以經商、商販、餐飲等職業類型為主，就業身份90%以上為自營勞動者和微小型企業的雇主，有較高比例居住在就業場所和租賃私房。這些就業場所和租賃私房通常分布在周邊環境較差、公共服務設施不完善的城中村或老舊小區，某種程度上加劇了城市更新的難度，對城市更新的治理理念、治理模式提出了更高的要求。

第三，人口流動的原因逐漸多樣化。如表5所示，盡管省外流動的原因仍以經濟（務工經商或工作就業）為主，但“工作就業”的比重有所下降。省內人戶分離人口的遷移原因更

趨多元化，其中拆遷/搬家的比重較之2010年上升了12個百分點，這意味著人口因居住需求變化而進行空間流動的比例上升。同時，“七普”新增的照料孫子女、為子女就學和養老/康養三種原因在省內流動和省外流動者中的占比分別為6.16%和3.24%。這種變化與年齡結構老化的變化相互呼應，同時也體現了家庭化流動的趨勢。根據筆者對中國流動人口動態監測

調查數據的分析，2018年核心家庭成員舉家流動的比例為57.94%，比2012年上升了近10個

百分點。在已婚的流動人口中，攜帶父母一方或雙方流動的比重也從2012年的2.32%上升到2018年的3.06%。人口流動的家庭化趨勢意味著家庭需求

在基礎設施和公共服務供給中將占有更加重要的地位；拆遷/搬家占比的提高亦反映了家庭對居住條件要求的提高。城市更新進程和策略必須依據人口流動群體的結構性變化及其對基礎設施和公共服務需求的改變而進行相應的調整和應對，如此才能推動城鎮高質量發展。

四、面向人口流動轉型發展的城市更新策略

1. 以轉型的思維，積極應對人口流動規模和結構變化帶來的挑戰

首先，從規模和強度來看，無論是流動人口還是市轄區內人戶分離人口都達到了前所未有的規模，而且如此大規模的流動人口主要是從鄉村流向城鎮，并高度集聚在局部區域的核心城市中，其高速、持續的增長過程是人類歷史上不曾有過的，缺乏系統的國際經驗借鑒，將成為中國城市更新的一大難點。因此，城市更新的規劃決策應予以快速響應和積極應對，將人口流動過程真正內化到城市更新政策和行動邏輯中，變“排斥性”更新為“包容性”更新，并同步推進流動人口的市民化。著力將妥善解決和滿足非戶籍常住人口的住房需求納入城市更新的治理目標中，避免以往城市更新過程中的大拆大建造成流動人口的被動遷移和其生計的中斷。例如，實施城中村更新與非戶籍人口可支付住房聯動解決方案、建構新市民住房總體供給框架等相關政策，破解城市“戶籍人口 + 非戶籍人口”的“二元結構”，促進城市整體高質量發展。

其次，人口流動不僅發生“量變”，同時也發生結構性的“質變”。如上述分析那樣，婦女、兒童和老人的參與率均會有不同程度的提高，人口流動的原因不再高度集聚在就業或工作變動等經濟原因，人口家庭化遷移的趨勢愈加突出。同時，因高等教育和職業教育的日益普及，流動群體的職業構成也在發生重大變化。這些結構性變化強烈沖擊了以戶籍人口為基礎的城市公共服務配置模式以及以往過于側重勞動年齡流動人口的基本公共服務供給等傳統的做法。特別是老人和兒童“兩頭增”的變化特征，迫切需要完善“一老一小”社會保障體系，重點解決流動老人的醫療健康、養老服務供給和流動兒童的托育、義務教育階段后續教育等問題。

再次，人口流動群體的結構性變動，尤其是市轄區內人戶分離人口激增的事實不僅呼喚城市更新理念和城市更新模式的轉變，還涉及城市更新任務的區域平衡。市轄區內人戶分離人口增加在一定程度上是因為公共服務與人口分布在空間上的失配，故需根據人戶分離人口規模和空間分布優化來調整基礎設施和公共服務供給的空間布局，在空間上達到供需平衡。同時，鑒于高學歷、高技能型人才、城城流動人口絕對規模增加的事實，要完善和落實針對上述群體的住房支持和子女教育優惠政策，鞏固城市建設的人力資源支撐，因為購房和子女教育是高學歷人口要致力實現的兩個核心生活目標［20］。

2. 以發展的視角，認識城市更新的空間內涵，在都市圈乃至城市群的范圍內考慮城市更新規劃

城市更新是一個動態發展的概念而不是一個完結性的狀態，是城市發展到一定階段所必然經歷的再開發過程，其內涵也是處于不斷豐富的過程［1-2］。如前述分析那樣，人口在城市區域間的流動（包括市轄區內的人戶分離、郊區化、城市群內部不同區域間的互流與分流）已經顯現。加之在城市群、都市圈的打造過程中，城際交通、信息技術和公共服務等一體化水平顯著提升，城市區域內部的人口流動無疑將成為未來中國人口流動的主要形式，并促使城鎮化的空間形態發生根本性改變。城市更新需要兼顧人口流動的新特征，從城市建成區范圍內的某個具體片區或街區拓展到整個城市行政區范圍乃至其所在的都市圈甚至是城市群的范圍。

雖然目前城市更新的地方實踐已經實現從片區—街區—城區的空間拓展，但還是缺乏基于人口流動形勢的理性前瞻，公共服務供給配置、基礎設施建設、政策支持力度等方面還難以適應人口在都市圈、城市群內部常態化流動的態勢。今后城市更新必須超越傳統的空間內涵，完善頂層的區域發展戰略布局，在實踐中健全“片區—街區—城區—都市區—都市圈—城市群”的多尺度管控制度。對于城市而言，需要基于人口郊區化和市轄區人戶分離人口激增的新形勢，超越局部片區的狹隘視野，在地級甚至省級行政單位區內協調統籌城市更新。對于城市體系來說，要以都市圈或城市群為政策單元，加強頂層設計和提高財政統籌的層級，疏通阻礙公共服務均等化政策落地的行政分割和地方保護，提高跨地區、跨層級的協同治理能力，為實現人口在城市群內部的自由流動奠定制度基礎，反過來發展壯大城市群和都市圈。

3. 以重點突破帶動全局，聚焦超大特大城市和縣城的城市更新工作

當前我國人口流動格局已進入“聚中有散”或“又聚又散”的新發展階段，人口在空間上集聚的同時也出現了一定的分散：一是人口在向大城市集聚的同時，城市群或都市圈中核心城市，尤其是其中心城區的流動人口開始向周邊地區擴散；二是過去前往東部地區和大城市就業的流動人口開始回流到中西部，尤其是其縣城或縣級市城區等。因此，在整體推進城市更新的同時，需要著重抓好超大特大城市和縣城這“一大一小”的城市更新工作。

首先，沿海地區的超大、特大城市，在嚴格控制人口規模、疏解低端勞動力和搶占高端流動人才，以及進行“三舊一村”等重點區域改造的同時，需要著力保護普通流動人口的居住權益，有效滿足不同群體對各類基礎設施和公共服務的多樣化、品質化需求。在城市群和都市圈內逐步實現教育、醫療等公共福利均等化和便捷性流轉，循序漸進地增強區域發展和人口布局的協調性。針對內陸新興一線城市近距離流動人口多且增長快、市轄區內人戶分離人口規模劇增的特點，需嚴格控制“撤縣設區”行政區劃調整，從盲目粗放的城建擴張轉向以人為本的城市更新，立足人口發展需求，強化教育、醫療、養老等民生領域的投入，著力提升城市人居環境和城市治理水平，推動城市向有利高效方向發展。

其次，省內人口流動日益加強，特別是以縣城為主體的建制鎮鎮區集聚的流動人口規模持續上漲，把縣城城市更新工作提上了更高的議事日程?？h城未來還可能接受回流的農村流出人口、縣城腹地尚未轉移的農業人口，以及縣城附近大城市的部分城鎮人口。然而，中國大部分縣城往往是城市更新薄弱的區域，本身基礎設施不完善、優質公共服務資源短缺。因此，縣城及縣級市的城區應抓住當前“縣城建設補短板”的政策契機，對于縣城城區的教育、醫療、環境、衛生等基本公共設施服務水平進行專項建設和提升。例如，推進基礎設施和公共服務提檔升級，強化公共服務供給，引進優質醫療資源建設區域醫療中心，吸引周邊高等院校落戶，建設文化中心、體育公園，打造綠色便捷的居民健身新載體，不斷增進民生福祉，建設和諧宜居的幸?？h城。

五、主要結論與值得進一步探討的問題

1. 主要結論

通過分析“七普”資料并與此前人口普查或流動人口抽樣調查結果的比較，可以看到中國人口流動在規模、城鄉結構、區域分布和群體特征等方面已經發生一些對城市更新有著重要影響的變化，這些變化可歸納為：①人口流動規模不斷擴大，且主要源于省內近距離流動人口和市轄區內人戶分離人口的增加。②鄉城流動仍占主導地位，但城城流動人口的增速快于鄉城流動人口，且當前的統計口徑可能低估城城流動的實際規模。③流動人口流入地的集聚程度趨于降低，一些中西部省份開始成為流動人口的新興增長極。④人口往超大、特大城市和區域中心性城市集聚的同時也出現一定程度的對外擴散，同時以縣城為主體的建制鎮鎮區集聚省內農業轉移人口的能力有所提升。⑤越來越多的老年人口和少年兒童加入流動者的行列，流動人口職業構成得到一定改善，流動原因也日趨多元化。

這是人口流動格局和群體結構的轉型發展和深刻變化，也是人口結構本身發生變化的重要組成部分，對城市更新的理念、模式選擇、行動實踐和空間范疇都提出了挑戰：①人口流動的規模、強度和結構上的變化要求當前城市的基礎設施、公共服務供給需擴容、提質、增效，有效滿足不同群體對各類基礎設施和公共服務的多樣化、品質化需求。②流動人口同時向超大、特大城市和建制鎮集聚的特征，指明了城市更新的關鍵區域——超大、特大城市和縣城及縣級市城區。③人口在都市圈、城市群內部的流動，呼吁重新審視“城市更新”的空間含義，從單一的城市轄區范圍轉向都市圈乃至城市群范圍的城市更新與規劃調控。

2. 幾個值得進一步探討的問題

通過以上考察分析，可獲得關于21世紀以來基于普查數據所反映的中國人口流動變遷及其對城市更新政策啟示的初步認識和結論，但仍有一些問題尚待探討：①基于當前統計口徑測算出的流動人口還未包括普查登記時間范圍內的戶籍遷移人口和流出戶籍地后再次返回戶籍地的人口。如果加上這兩批人，人口流動的規模和強度會更大。此外，近十年大量的撤縣設區行政區劃調整使很多流動人口在統計上變成了市轄區內的人戶分離人口，從而人為地縮小了原轄區內的流動人口規模，造成流動人口數據的另一種失真。②基于“人戶分離”統計口徑測算出來的城城流動人口實際上是城城之間人戶分離人口的存量數值（在城市間流動的城市戶籍人口），并非是在流量意義上真正作為一種空間變動事件的中國人口城城流動的規模，這可能導致人們在對中國人口遷移流動的最新動態和趨勢的研究和把握上存在誤差。③盡管市轄區內部人戶分離人口可以在一定程度上體現人口在城市內部的流動規模和程度，但這也僅是人戶分離意義上的市轄區內人口流動，并非真正意義上基于“空間流動行為”的城市內部人口流動。④雖然基于宏觀匯總數據對流動者群體特征進行了描述性分析，但不同群體更為細致的屬性特征差異，以及他們在不同尺度上的空間分布及變動對城市公共服務資源配置和城市更新政策制定也極為重要，需要使用普查的微觀數據加以揭示。

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Changes in Population Mobility and Their Implications for Urban Renewal

Strategies in China

ZHU? Yu1，2， LIN? Liyue 2， KE? Wenqian2， XIAO? Baoyu2

（1.Asian Demographic Research Institute， Shanghai University， Shanghai 200444， China；

2.Institute of Geography， Fujian Normal University， Fuzhou 350007， China）

Abstract：

Population mobility and urban renewal are two closely inter-related socioeconomic processes at the current stage of urbanization in China; however， most local practices and action logics of urban renewal are detached from the background of?? population mobility. Therefore， it is imperative to have an accurate understanding of the latest trends of population mobility， and respond in the relevant policy system and actual practices of urban renewal. Based on the 2020 census data， combined with data from previous censuses and micro-level sample surveys， this article uses methods such as index analysis and spatial visualization to analyze the main characteristics and new trends of Chinas population mobility， and discusses their implications for urban renewal. The results show that：

1） The scale of population mobility， the size of the population in urban districts whose places of household registration are separated from the places of residence， and the size of intra-provincial floating population， all increased significantly; 2） While rural-urban migration was still the dominant form of migration， the absolute volume of urban-urban floating population increased， and its growth rate was faster than that of rural-urban floating population; 3） There has been a trend of wider spread of the floating population at the provincial level， and some central and western provinces have emerged as the new growth poles of the floating population; 4） The polarization and diffusion trends in regional population distribution have co-existed， and designated towns such as county seats have become the main destinations of intra-provincial floating population; 5） An increasing number of elderly people and children have joined the ranks of the floating population， and the reasons for mobility have become increasingly diversified. Based on these findings， the article argues that a transformational thinking should be introduced to the policy system and local practices of urban renewal in response to the challenges brought about by the changes in the scale and structure of population mobility. Urban renewal planning should be considered in the context of metropolitan areas and even urban clusters， going beyond the logic of action based on the boundaries of the main urban areas. At the same time， the whole situation should be driven by key breakthroughs， focusing on the urban renewal work of megacities and county seats.

Keywords：population mobility; urban renewal; the separation of ones place of household registration from the place of residence in urban districts; urban-urban mobility

［責任編輯 武 玉］