新時代增強黨和國家監督體系合力的路徑探析

張恒 劉夢茹

[摘? ? 要] 健全黨和國家監督體系作為黨中央作出的重大戰略部署，是全面從嚴治黨和黨的自我革命的重要依托。黨和國家監督體系合力，是指監督體系中各監督主體為實現“黨統一領導、全面覆蓋、權威高效”的共同目標，有機結合、貫通協同、同向發力，以形成高效、協同、完備的監督力量。堅持以系統觀念增強黨和國家監督體系合力，既是健全黨和國家監督體系的現實需要，也是加強黨對反腐敗工作集中統一領導的必然要求。目前增強黨和國家監督體系合力，還面臨著監督力量統籌不夠、協同不足、制度機制尚不完善等現實挑戰。為此，必須堅持黨的集中統一領導，強化政治監督；強化黨內監督，壓實黨委（黨組）監督主體責任；充分發揮紀委監委專責監督作用；推動黨內監督與國家監督有機貫通；推動黨內監督與社會監督有機貫通；構建貫通協同各類監督的平臺與機制。

[關鍵詞] 黨和國家監督體系；監督合力；國家監察體制改革；自我革命制度規范體系；黨的二十大精神

[中圖分類號] D262? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2023）08-0011-08

在黨的十九大報告中，習近平總書記提出：“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力。”[1] 68繼而，在《在新的起點上深化國家監察體制改革》一文中，習近平總書記再次指出：“形成以黨內監督為主、其他監督相貫通的監察合力。”[2] 239可見，構建黨和國家監督體系是新時代的一個重要課題。黨和國家監督體系，是指以黨內監督為主導，其他監督有機統一、貫通協調的體系，主要包括黨內監督、人大監督、司法監督等。新時代，如何將分散的監督力量進行有機整合，形成監督合力，是健全黨和國家監督體系面臨的一項重大挑戰。因此，對這一問題的研究有助于推動黨和國家監督體系的不斷健全，以及黨的自我革命制度規范體系的不斷完善。

一、黨和國家監督體系合力的概念

所謂黨和國家監督體系合力，是指監督體系中各監督主體為實現“黨統一領導、全面覆蓋、權威高效”的共同目標，有機結合、貫通協調、同向發力，以形成高效、協同、完備的監督力量。

健全黨和國家監督體系的目的之一就是解決“反腐敗職能分散、形不成監督合力”[3] 45的問題，將黨內監督與其他各類監督有機結合，使監督對象覆蓋所有行使公權力的公職人員，這是以習近平同志為核心的黨中央在統籌發展大局、系統考察新時代黨面臨的風險與挑戰之后作出的戰略部署，是完善權力監督與制約機制的系統工程。

在黨的十八大以前，由于紀委、監察機關、反貪部門等監督機構隸屬于不同主管部門，監督力量分散，加之反腐敗體制機制不夠完善，導致各類監督各自為政，難以形成監督合力，反腐敗力量的震懾作用還不夠強。對此，習近平總書記深刻指出，“影響反腐敗成效的問題”之一就是“反腐敗體制機制不健全，機構職能分散，形不成監督合力”[3] 46。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央運用系統觀念思考與解決問題，統籌“兩個大局”，創造性地提出“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的治國方略，推動黨和國家事業取得了一系列歷史性成就。在黨的十九屆五中全會上，習近平總書記明確指出：“系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法。”[4]黨的二十大報告將“必須堅持系統觀念”作為習近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論之一。這充分表明了系統觀念在治國理政中的重要地位，“增強黨和國家監督體系合力”重大命題正是對這一觀念的實踐呼應。

二、增強黨和國家監督體系合力的重要意義

在健全黨和國家監督體系的過程中，之所以要著力增強監督體系合力，是因為其具有以下兩方面的重要意義。

（一）健全黨和國家監督體系的現實需要

新時代，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，隨著各級監察委員會的成立以及國家監察體制改革的推進，黨和國家監督體系更加健全和完善，目前已進入系統集成、協同高效的新階段。但仍存在反腐敗體制機制不完善、監督體系合力尚未形成等問題，這些問題的存在勢必會影響與阻礙全面從嚴治黨的推進。因此，必須盡快完善反腐敗體制機制，增強監督體系的合力，健全監督體系。

黨和國家監督體系包括黨內監督和群眾監督等多種監督形式，貫通協調各類監督力量、增強監督的系統性是健全監督體系的一項重要任務。黨的十八大以前，由于監督體系中的各類監督主體不同，分屬部門不同，監督方式與方法也有較大差異，使得各監督要素之間難以形成監督合力，監督實效不夠明顯。新時代，探索增強監督體系合力的有效路徑對于健全監督體系具有重要意義。

（二）強化黨對反腐敗工作集中統一領導的必然要求

國家監察體制改革之前，由于各監督主體間缺乏一個可以整合監督資源的領導機關，導致各類監督在工作中缺乏溝通與交流，各自為戰，這在很大程度上造成了監督資源的浪費，降低了反腐敗工作的成效[5]。2018年國家監察委員會正式成立，整合行政監察機關、預防腐敗局、檢察院反貪污賄賂局的相關職能，使之前監督力量分散、監督資源浪費的情況得以明顯改善，對推動黨內監督與監察監督、行政監督、司法監督統籌銜接意義重大。但是，國家監察委員會的成立并不意味著可以解決所有問題，當前黨在前進的道路上還面臨著諸多挑戰，尤其在反腐敗工作中更是需要黨的集中統一領導。因此，將黨內監督與其他各類監督貫通協調，構建黨和國家監督體系合力刻不容緩。

三、增強黨和國家監督體系合力面臨的挑戰

黨的十八大以來，黨中央著力推進紀檢監察體制改革，深入推進“健全黨和國家監督體系”的重大戰略部署，取得了重大成就。但與此同時我們也要清醒地認識到，增強黨和國家監督體系合力仍面臨諸多挑戰。

（一）監督力量統籌不夠

黨和國家監督體系涉及的監督主體多樣，各類監督主體由于監督對象、監督內容、監督方法不同，以及長期以來“單兵作戰”的習慣，再加上一些地區對各監督主體和監督資源的統籌不足，使得監督工作步調不一致，各監督主體難以形成有效合作。另外，部分地區黨委（黨組）思想上不夠重視，并未將統籌各類監督力量工作納入主體責任清單，即使已納入，其執行力也不足，難以對眾多監督力量進行高效的統籌調度。

（二）監督力量協同不足

目前各監督力量協同不足、銜接不緊，貫通協調存在堵點的問題同樣突出。習近平總書記指出，“目前，各方面監督總體上有力有序，但協同銜接不夠順暢的問題比較突出”[3] 59-60，例如在推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接的過程中，雖然中央和地方已出臺了相關指導意見，明確了總體工作要求和職能定位，但在現實工作中信息交流不及時、成果共享不充分、重復監督、多頭監督的現象依然存在，權責交叉、邊界模糊等問題仍較為突出。另外，不同監督力量之間監督重點與環節也存在差異，如有的監督主體在監督過程中聚焦于權力的行使，有的監督主體則聚焦于違紀違法事件的處理。可見，各監督主體間貫通協調的意識還有待提高。

（三）制度機制尚不完善

建立完善的監督協同與聯動制度機制是增強黨和國家監督體系合力的重要前提。目前監督協同與聯動制度機制尚不完善，各類監督主體在信息交流、線索移送、成果共享、落實整改上還存在工作部署和統籌推進等方面的不統一。此外，一些地區針對推動各類監督主體有機貫通方面制定的制度大多為原則性規定，較為籠統，缺乏具體的操作規范；統籌監督力量的領導體制尚不健全，統籌推進的責任清單有待進一步明確，決策協商、聯席會議等在實踐中被證明為有效的方法還需要進一步規范并上升為制度，應用于各類監督主體的貫通協同之中；群眾監督、輿論監督等作為非權力型監督，對于許多體制內部尤其是領導干部的權力運行情況往往無法充分了解，因此在與黨內監督等權力型監督貫通時還存在監督信息不對稱的弊端。

四、新時代增強黨和國家監督體系合力的有效路徑

新時代增強黨和國家監督體系合力的有效路徑主要包括以下六個方面內容。

（一）堅持黨的集中統一領導，強化政治監督

黨的百年歷史充分證明，解決中國問題，關鍵在黨。監督體系合力的構建與增強同樣如此，歸根到底是要把堅持黨的領導放在首位。在健全黨和國家監督體系、增強監督合力這一系統工程中，堅持黨的領導是“綱”與“魂”。正如習近平總書記所說，“要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導”[3] 49-50，黨對各類權力監督力量具有天然的整合力[6] 347。在目前各種監督力量涉及主體部門多樣化的背景下，只有堅持黨的統一領導才能夠對這些錯綜復雜的監督力量進行統一與整合，因此要使黨和國家監督體系中的各種監督力量有機貫通，必須堅持黨對健全監督體系這一重大戰略部署的集中統一領導。

在健全黨和國家監督體系的過程中要增強監督體系合力，就必須發揮黨總攬全局、協調各方的作用，完善黨的領導制度體系，成立黨委協同監督領導小組，加強頂層設計與統籌規劃，構建整合分散監督力量的協同平臺，出臺相關文件與意見，注重黨內法規同國家法律的銜接，強化監督制度配套建設，推動黨內監督與國家監督、社會監督有機貫通。與此同時，還必須著力加強黨和國家監督體系的主線——政治監督。監督體系中的各種監督力量雖然涉及部門不同、監督側重點也有所差異，但貫穿于各種監督力量之間的主線是政治監督，通過政治監督能夠把較為分散的監督力量有機串聯起來。新時代加強政治監督、增強監督合力，一是要把握好“兩個維護”這一根本任務。習近平總書記明確指出，新時代強化政治監督的根本任務就是“兩個維護”[7] 719，因此在增強監督合力的過程中，要注意使各種監督力量的共同目標朝著做到“兩個維護”這一根本方向匯聚，把政治監督同具體的人和事結合起來，聚焦重點監督對象，在日常監督中做好政治監督工作，推進政治監督具體化、精準化、常態化。二是要把握好民主集中制這一基本原則。正如習近平總書記所指出的那樣，堅持民主集中制是強化黨內監督的核心[8]。政治監督作為黨內監督的重要內容，要始終把堅持民主集中制作為重要原則。既要重點加強對黨員領導干部特別是“一把手”貫徹民主集中制情況的監督，在發現獨斷專行等偏差時要及時提醒，防止問題擴大化；又要重視黨員干部在貫徹集體決議時的具體表現，堅決防止陽奉陰違、私下變通等行為，嚴格維護集體權威。

（二）強化黨內監督，壓實黨委（黨組）監督主體責任

習近平總書記曾說：“對我們黨而言，黨內監督是第一位的監督，黨內監督有力有效，其他監督才能發揮作用。”[3] 85因此增強監督體系合力，必須強化黨內監督的主導作用，推動各類監督有機貫通、相互協調，最大限度發揮監督的整體效能。《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《條例》）第15條規定，“黨委（黨組）在黨內監督中負主體責任，書記是第一責任人”[9] 8。在二十屆中央紀委二次全會上習近平總書記進一步強調：“黨委（黨組）要發揮主導作用，統籌推進各類監督力量整合、程序契合、工作融合。”[10]各級黨委（黨組）在強化黨內監督、構建黨內監督同其他監督合力的工作中，必須肩負主體責任，增強責任意識，明確職責范圍。《條例》明確了黨委（黨組）全面監督、紀委專責監督、黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督、黨員民主監督的黨內監督體系[9] 5。強化黨內監督，壓實黨委（黨組）監督主體責任，必須要突出黨委（黨組）全過程與全方位領導。黨委（黨組）要領導支持紀檢監察機關履行監督主責、探索有效監督方式方法、正確行使監督權力，著力推動黨的工作部門在職責范圍內結合職能特點和工作優勢強化職能監督，如組織部門要在黨委（黨組）領導下加強對黨員干部選人用人等方面的監督；壓實黨的基層組織日常監督責任，發揮基層黨組織戰斗堡壘作用，加強對黨支部貫徹落實《中國共產黨支部工作條例（試行）》的監督；鼓勵支持黨員同志積極行使監督權利，對于違法亂紀行為敢于監督、善于監督。

強化黨內監督、壓實黨委（黨組）監督主體責任，在強調黨委（黨組）對黨內監督體系中各項監督力量領導支持的同時，也要探索其他有效方式方法。如可以試行推動各種監督力量有機結合、協調貫通納入黨委（黨組）責任清單，明確和細化黨委（黨組）書記及其他領導干部在這一方面的監督責任，并由上級黨委與紀檢監察部門定期督察；黨委（黨組）書記在此過程中要充分發揮帶頭示范作用，對涉及增強監督合力的事項親自部署與統籌，以身作則。黨委（黨組）要定期召開專題研討會，研究貫通黨內監督與其他監督的有效方式，統籌安排，細化各單位各部門監督職責，通過下發文件、召開民主生活會等方式層層傳導增強監督體系合力的壓力，把監督責任融入日常工作中。

（三）充分發揮紀委監委專責監督作用

習近平總書記強調：“紀檢監察機關要發揮監督專責機關作用，協助黨委全面從嚴治黨，推動黨內監督和其他各類監督貫通協同，探索深化貫通協同的有效路徑。”[11]紀檢監察機關作為監督專責機關，在黨的十八大以來的全面從嚴治黨過程中發揮了極為重要的作用，其權威性與認可度也得到極大提高。在增強監督體系合力的系統工程中，紀檢監察機關必須發揮好應有作用，助推黨內監督與其他各類監督有機貫通相互協調。

在監督體系中，各類監督力量較為分散，往往“各自為戰”，但是紀檢監察機關能夠憑借其特殊的定位在各種監督力量的貫通協同中發揮“穿針引線”的重要作用，因而紀檢監察機關既是監督專責機關，也是監督體系中聯通四面八方的樞紐[12]。紀檢監察機關要積極履行貫通各類監督相互協調的職責，一是要協助黨委統籌監督工作，與黨委同心同向，履行協助職責，共同探索貫通協同各類監督的有效路徑；二要完善紀檢監察機關與其他監督主體在信息交流、線索移送等方面的協同機制與聯動機制，消除體制機制障礙；三要把推動各類監督有機貫通納入責任清單。紀檢監察機關在監督體系中要充分發揮“穿針引線”的作用，建立紀檢監察機關牽頭、多方監督主體參與的聯動機制，推動監督力量有機結合、同向發力。

（四）推動黨內監督與國家監督有機貫通

習近平總書記指出，“黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最根本的、第一位的，但如果不同有關國家機關監督、民主黨派監督、群眾監督、輿論監督等結合起來，就不能形成監督合力”[13] 217。因此，在重點加強黨內監督的同時，還必須推動黨內監督與其他監督有機貫通。目前，黨內監督和其他監督在貫通協同方面雖取得了一定成效，但仍需進一步推進，探索貫通協同的有效方式方法。

健全黨和國家監督體系涉及的監督力量和部門眾多，包括黨內監督、國家監督和社會監督三個層級，國家監督在其中發揮支柱性作用，因此推動黨內監督與其他監督有機貫通，首先必須推動黨內監督和國家監督相結合。黨內監督固然在監督體系中占主導地位，但是黨內監督的對象主要是黨員、干部，沒有覆蓋非黨員的領導干部以及臨時行使公權力的公職人員等。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央作出國家監察體制改革的重大戰略部署，推動成立國家監察委員會，目的就是要實現黨內監督與國家監督有機結合。進一步推動黨內監督和國家監督有機貫通，必須深化國家監察體制改革，加強黨內法規與國家法律的有機銜接，完善紀委監委合署辦公制度，共同聚焦重點監督對象，形成監督合力。

除此之外，人大監督是國家監督中最具權威、最高層次的監督，在國家監督中居于主導地位，因此必須推動黨內監督和人大監督有機結合。推動黨內監督和人大監督有機貫通，一是要完善聯動監督機制，各級人大常委會要始終堅持在黨的領導下開展監督工作，在處理重大問題前及時請示同級黨委，也可以與紀檢監察部門針對黨中央重大決策部署等召開聯席會議與紀檢監察部門共同商討，部署與開展聯合監督工作，健全協同工作機制；二是要創新聯合監督方式，紀檢監察部門和人大常委會調查組聯合開展監督工作，加強有效配合和成果共用，對于聯合監督發現的問題優先處理。同時健全監督體系、增強監督體系合力，還須著力完善聯合辦案機制。十九屆中央紀委六次全會要求“健全‘室組聯動監督、‘室組地聯合辦案機制”[14]，“室組”“室組地”聯合辦案機制是黨的十八大以來紀檢監察機關在實際工作中探索出的辦案機制，在處理跨地區、跨行業、跨領域的案件時發揮出重要作用。最后，健全黨和國家監督體系、增強監督體系合力，還須著力推動紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督的統籌銜接。黨的十九屆四中全會提出“推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接”[15]的重大要求，要進一步健全完善“四項監督”全覆蓋的監督格局與協同機制，清除“四項監督”在信息交流、案件對接、線索移送等方面的障礙，打通各監督之間的盲點與斷點，著力推動“四項監督”貫通協同。

（五）推動黨內監督與社會監督有機貫通

社會監督是指在黨和國家監督體系中區別于黨政部門“權力型監督”的監督，本質上是“以權利制約權力”的監督，在黨和國家監督體系中起到重要的基礎作用。因此增強監督體系合力，還必須推進黨內監督和社會監督的有機貫通。社會監督包括政協民主監督、群眾監督、輿論監督等，雖然沒有剛性權力，相比黨內監督與國家監督在強制性和權威性方面較弱，但由于監督主體的廣泛性和普遍性、監督方式的靈活性，在監督工作中同樣能夠發揮重要作用。

具體而言，首先，要著力推動黨內監督與政協民主監督有機貫通，正確把握黨內監督與政協民主監督相輔相成、密不可分的關系，要積極開展聯合監督，加強協調配合，進一步完善貫通協同機制。其次，要著力推動黨內監督與群眾監督有機貫通。習近平總書記明確指出，要堅持黨內監督和群眾監督相統一[16]，離開了群眾監督，黨內監督就會失去群眾基礎，因此必須把自上而下的組織監督同自下而上的民主監督有機結合。要豐富黨內監督與群眾監督相結合的方式方法，特別是要充分重視和運用好巡視監督“利劍”。《中國共產黨巡視工作條例》明確巡視工作應堅持“群眾路線、發揚民主”[17]的原則，表明了巡視工作是推動黨內監督同民主監督有機結合的重要方式。還要完善相關制度，特別是黨務公開制度、舉報獎勵與保護制度。最后，要著力推動黨內監督與輿論監督有機貫通。輿論監督是人民群眾運用各種傳播媒介對所有公職人員的監督，《條例》第六章第39條明確規定：新聞媒體應當堅持黨性和人民性相統一，堅持正確導向，加強輿論監督，對典型案例進行剖析，發揮警示作用[9] 22。新時代推動黨內監督與輿論監督有機貫通，一是在認識層面，公職人員特別是黨員領導干部要正確認識輿論監督的重要意義，增強主動接受輿論監督的意識；二是在方式方法上，要不斷探索推動黨內監督與輿論監督有機貫通的有效方式，尤其是在互聯網時代更是如此。

（六）構建貫通協同各類監督的平臺與機制

黨和國家監督體系中各種監督力量的特點和方式有很大差別，若要使各種分散的監督力量有機結合，實現互補，則需要構建各類監督貫通協同的平臺與機制，增強各種監督力量之間的系統性與協同性。

具體而言，一是要構建貫通協同各類監督的決策協商平臺。構建這一決策協商平臺，黨政部門要主動牽頭邀請各類監督主體參與聯席會議，定期討論與協商日常監督中的重點和難點，分享監督工作的經驗與教訓，并共同思考監督難題的解決方案，制定監督工作計劃，著力破解“各自為戰”的困境，提高監督能力與成效。二是要構建貫通協同各類監督的信息交流平臺。在互聯網和大數據技術日益成熟的大背景下，開展大數據監督工作、構建廉政信息交流平臺對于貫通協同各種監督力量意義重大。三是要構建貫通協同各類監督的成果共享平臺。要增強監督體系合力、推動各類監督貫通協同，就必須運用好已有監督成果，建立成果匯總共享機制特別是審計、統計、財會等部門監督結果抄送長效機制，發揮部門職能優勢，集中力量破解當前監督面臨的重大難題，提高監督效率。四是要構建貫通協同各類監督的線索移送機制。完善線索移送機制，需要進一步明確公檢法、審計等國家機關向紀檢監察部門移送線索的具體情形、范圍、程序、時限等，并由黨政部門出臺相關制度或意見；紀委監委和審計機關等國家機關也要各自成立專責線索處理機構，負責移交線索和反饋線索處理情況，保證線索移交有序和反饋及時。五是要構建貫通協同各類監督的落實整改機制。對于在聯合監督中發現的問題，要及時整改；若問題涉及多種監督力量，要通過聯席會議等方式進行協調整改，完善協調處理機制，傳導監督壓力，分派給有關監督主體不同的監督任務，提高問題處置效率。同時要建立健全問題整改“回頭看”機制，并將問題整改情況納入年度重點考核清單，依法依規追究整改不力的單位或主體責任。

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[責任編輯：李利林? 朱苗苗]