《上海市農藥管理規定》新規解讀

姜忠濤

(上海市農業技術推廣服務中心，上海 201103)

我國最新修訂的《農藥管理條例》已于2017 年6 月1 日起正式施行。與此同時，與之配套的《農藥登記管理辦法》《農藥生產許可管理辦法》《農藥經營許可管理辦法》《農藥登記試驗管理辦法》《農藥標簽和說明書管理辦法》5 個相關規章也于2017 年8 月1 日起施行。上述法規的頒布施行共同構建了新時期我國農藥法制化管理的整體框架[1]。為了更好落實新《農藥管理條例》和相關法律、法規要求，進一步規范上海市農藥生產、經營和使用行為，維護農藥生產者、經營者和使用者的合法權益，保障農產品質量安全、人畜安全以及生態安全，2020 年10 月14 日，上海市人民政府公布了《上海市農藥管理規定》(以下簡稱“新規”)，并已自2020 年12 月1 日起正式施行[2]。“新規”是2017 年新《農藥管理條例》發布實施后我國出臺的第一個農藥管理方面的省級地方法規，是上海市結合自身情況在國家相關農藥管理法規的基礎上，對該市農藥管理舉措的細化、補充和完善。也是政府管理部門針對新時期我國農藥管理領域所面臨的新形勢和新問題而做出的積極探索和有益實踐。

1 法規沿革

我國是一個農業大國，我國農藥行業伴隨農業生產而蓬勃發展，并為我國農業保駕護航。但農藥是一把雙刃劍，作為現代農業生產不可或缺的生產資料，做好農藥法制化管理、保持農藥行業健康發展始終是我國相關職能部門所面臨的一項重要課題。建國以來，我國的農藥行業大致經歷了4 個發展階段，在不同的發展階段所面臨的問題和風險也不盡相同。改革開放后，我國農藥的法制化管理開始逐漸步入正軌。伴隨法規體系的不斷完善，我國農藥的管理制度也在不斷的創新與發展。管理范圍也由農藥質量和安全管理逐步向農藥生產、流通、使用和包裝廢棄物回收的全流程擴大[3-4]。

上海市農藥相關的地方管理法規沿革也符合我國農藥行業的發展規律。上海市針對農藥經營和使用的立法管理始于1986 年上海市政府頒布的《上海市農藥經營使用管理暫行規定》[5]，1995 年11 月7 日上海市人民政府第17 號令發布《上海市農藥經營使用管理規定》[6]。與我國早期的農藥法規類似，該規定主要關注農藥的質量監督、安全使用以及違章行為的處理。該規定曾根據1997 年12 月19 日上海市人民政府第54 號令、2004 年6 月24 日上海市人民政府第28 號令等多次修正，直至2009 年6 月1 日由新頒布的《上海市農藥經營使用管理規定》完全取代[7]。

2009 年的《上海市農藥經營使用管理規定》要求農業、林業技術推廣機構對首次在上海市推廣使用的農藥新品種要做好大田試驗、示范工作，并適時發布農藥新品種在上海市區域內適應性的相關信息。針對上海市重大病蟲草害等實行農藥儲備制度。同時對上海市農藥包裝廢棄物的有償回收和集中處置也做出明確要求。該版本較之以往最大的變化在于對農藥行業提出了更多方向性的發展指引。如創新性的提出3 個“鼓勵”：一是鼓勵農藥經營服務相關行業組織為會員提供業務指導和服務，在制定行業服務規范、引導會員規范經營等方面，發揮行業自律作用；二是鼓勵發展專業化的農藥連鎖經營；三是鼓勵農民專業合作社、農業社會化服務組織為農民提供統一用藥等植保服務。該規定自2009 年頒布實施以來，上海市在農藥產業轉型升級[8-9]、農藥經營可追溯管理體系建設[10]、新農藥品種的試驗示范與推廣[11]以及農藥包裝廢棄物的回收處理[12]等方面都取得了長足進步。

2 “新規”任務與政策導向

2009 年6 月1 日起施行的《上海市農藥經營使用管理規定》作為“新規”的前續法規已實行10 年有余。一方面，近年來上海市在農藥管理、農產品安全監管方面有一些新的要求和好的做法，需要通過立法予以固定；另一方面，在10 余年的管理實踐中，雖然前續法規較好的完成了自己的歷史任務，但同時也逐漸暴露了許多不完善的地方，如對農藥生產環節缺乏有效監管等。在國家新《農藥管理條例》發布實施后，前續法規的部分內容已不適應上位法的最新要求，也需要與時俱進。此外，農藥行業在市場競爭中也涌現出許多新問題，如上海市存在的農藥委托生產，農藥經營門店數量多、規模小、個別經營不規范及農藥使用安全隱患、減量增效、互聯網經營等問題，也亟需通過立法予以規范和解決。

十八大以來，黨中央、國務院積極推進行政體制改革，以“壯士斷腕”的決心打造“服務型”政府。隨著政府體制改革的不斷深入，政府的管理職能正在由直接管理向間接管理、由微觀管理向宏觀調控轉變。“放管服”改革同樣也在我國農藥管理領域不斷深入推進。所以厘清權責、簡化審批、不斷強化監督和服務成為新時期我國政府在農藥管理領域立法所重點關注的內容[13-14]。《農藥管理條例》和農業農村部有關規章主要側重于對農業領域使用農藥情況加以規定，而上海作為大都市，農藥使用涉及到農業、綠化(林業)、衛生健康、糧食物資儲備、生態環境等多個領域，需要對不同行業的農藥使用行為進一步明確權責和規范管理。如何理順管理機制、轉變管理理念，在深入推進“放管服”改革的同時，創新性做好放管結合也是新形勢下時代賦予“新規”的一項極具挑戰性的新任務。

3 核心內容與創新舉措

“新規”仍以規范本市農藥生產、經營、使用行為，維護生產者、經營者、使用者的合法權益，以保障農產品質量安全和人畜安全、保護生態環境為最終目的。“新規”共計44 條，分為總則、農藥生產、農藥經營、農藥使用、監督管理、法律責任和附則7 個部分，涵蓋了農藥從生產到包裝廢棄物回收處理的全鏈條管理要求和舉措。“新規”的具體管理目標重點從厘清部門職責、強化產業引導、規范經營行為、嚴格科學用藥、強化監督管理等方面著力，旨在進一步形成監管合力、推進產業轉型升級、維護良好的市場秩序、實現農藥使用減量增效、促進國家農藥相關法規落到實處[15]。其核心內容與創新舉措主要體現在堅持綠色理念導向、落實全程管控、推進信息化管理和鼓勵行業專業化發展等4 個方面。

3.1 堅持綠色理念導向

農藥作為特殊生產資料，既對保障生產安全具有不可替代的作用，又給農產品質量和生態環境安全帶來挑戰。歷史經驗教訓不斷告誡我們，農藥的使用正是在利益與危害間的博弈[16]。保障國家糧食安全、促進農業綠色發展和提質增效，推動農藥產業轉型升級、保障農產品質量和生態環境安全等，都迫切需要以綠色理念為導向加強農藥管理。“安全、高效、綠色”也是上海市農藥產業一以貫之的發展理念。“新規”進一步強化對上海市農藥產業的規劃和引導，持續推進產業轉型升級，明確將高毒、高殘留、高污染的農藥品種和落后加工裝置作為淘汰類、限制類產品和產業，納入上海市產業結構調整指導目錄(淘汰類、限制類)。規定“農藥生產企業不得生產淘汰類的農藥，不得采用淘汰類的工藝、裝置、原材料從事農藥生產，不得新增限制類的農藥品種或采用限制類的工藝、裝置、原材料從事農藥生產。現有限制類項目，應當在合理期限內進行改造升級”。鼓勵研發創新，支持研制、生產和使用安全、高效、經濟、綠色農藥。農藥生產企業生產低風險、高活性、高附加值農藥，屬于新農藥創制、新工藝應用的，可享受科研和產業項目支持。切實加淘汰快落后產能，促進農藥產業結構優化升級。

3.2 落實對農藥產品的全程管控

農藥是重要的生產資料，其廣泛應用于農業、林業、衛生等領域的有害生物控制。長期以來，由于涉及行業和領域眾多，我國的農藥管理體制機制難以有效理順。涉及多責任主體的綜合管理亟需建立統一的管理標準和依據，才能有效形成監管合力。“新規”遵循《農藥管理條例》的體例，首次將農藥生產環節納入上海市農藥法規的管理范疇，落實了對轄區內農藥產品從生產、經營、使用及包裝廢棄物回收的全鏈條管理舉措。從生產層面強化產業引導、推進轉型升級，到經營層面規范經營行為、維護市場秩序，再到使用層面嚴格科學用藥、實現減量增效和農藥包裝廢棄物回收，“新規”適用于上海市行政區域內的農藥生產、經營、使用及其監督管理活動。同時，“新規”也對所有涉及農藥使用的領域做出規范，明確農業農村、綠化市容(林業)、衛生健康、糧食物資儲備、生態環境等部門按照各自職責，做好農藥相關指導和監督管理工作。

回顧上海市一系列農藥管理法規的發展歷程，相關法規的管理范圍從最初的經營和使用領域逐步擴大。“新規”真正蛻變成為上海市農藥管理領域的“憲法”，對統籌上海市農藥管理、厘清部門職責、理順體制機制、形成監管合力和促進上位法規落實意義不言而喻。

3.3 推進農藥管理信息化

“新規”明確本市農藥經營實行電子臺賬和銷售實名制度。電子臺賬和銷售實名制是對前續法規中銷售溯源制度的繼承和信息化升級。“新規”規定“農藥經營者應當按照國家和本市要求，通過農藥信息管理平臺建立電子臺賬，如實、實時記錄農藥采購、銷售信息”。2017 年修訂實施的《農藥管理條例》中明確指出，要求農藥經營者申辦農藥經營許可證的時候需要配備計算機管理系統及掃碼設備，從而為建立和實現農藥經營可追溯管理提供了基礎保障。上海自2018 年開始著手建立農藥信息管理系統，至2020 年底已基本完成農藥可追溯管理體系建設。一方面，通過整合流通端的農藥電子臺賬系統，將不同版本的電子臺賬系統端口進行信息數據的有效對接，為實現可追溯體系建設管理打好基礎；另一方面，著手建立市級農藥管理信息系統，通過模塊的開發、優化和完善，實現臺賬數據的基本查詢、統計、分析等功能，并作為上海市農藥臺賬數據上傳和管理的平臺，進一步拓寬農藥可追溯系統在農業生產和農藥監督執法的應用范圍，并為農藥執法、農產品質量安全、農業生產等領域的可追溯管理提供有效技術支撐[8]。

《上海市鄉村振興“十四五”規劃》明確提出要在“十四五”期間繼續提升農村信息化水平，“推動農業大數據、物聯網等信息技術在農業生產、管理、服務方面的應用”[17]。農藥管理的信息化將為大數據及物聯網技術在農業上的應用打下基礎，進一步提升上海市農業的信息化管理水平，為上海市都市現代綠色農業發展賦能。推進農藥管理信息化是信息時代大勢所趨，也是鄉村振興的必然要求。

3.4 鼓勵農藥行業專業化發展

農藥行業是一個科技水平較高、專業性極強的行業。從農藥的研發生產到科學使用都需要具備相應的專業知識。因此，農藥相關行業的專業化發展就顯得尤為重要。新規“鼓勵”一詞出現8 次之多，其中大部分都與行業的專業化發展相關，鼓勵在農藥研發、生產、經營、使用等全領域開展專業化協作。如鼓勵農藥生產企業、農藥經營者和專業化病蟲害防治服務組織等加入相關行業組織；鼓勵相關行業組織對國內外農藥行業的技術動向展開跟蹤研究，對市場狀況進行分析監測，為農藥行業轉型升級、科技創新提供技術和信息服務，為政府相關部門開展農藥服務和監管提供咨詢；鼓勵發展專業化的農藥連鎖經營；鼓勵專業化病蟲害防治服務組織提供安全規范的防治服務等。由此可見上海市在建設服務型政府、積極推進政府職能轉移時，對農藥行業自治寄予厚望。

4 小結與討論

農藥是現代農業發展不可或缺的重要物質支撐，是一個需要科學使用和特定管理的特殊生產資料。農藥產業在保障糧食等重要農產品有效供給的支撐作用越來越突出，任務也越來越繁重。農藥管理工作事關農業和國民經濟的持續穩定發展[18]。“十三五”期間，我國農藥產業發展成效顯著，農藥創制能力不斷增強，產品結構明顯優化，在保供給、保安全、保生態方面發揮了不可替代的作用。農藥的經營使用也逐步規范化。“十四五”時期我國將全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化。新時期，我國農業綠色發展和生態文明建設都對農藥管理提出了新的要求。政策法規要不斷與時俱進、積極調整才能更好適應產業發展，以滿足管理需要。國內外的實踐經驗告訴人們，農藥管理的相關制度及法規建設應充分考慮到國家的經濟發展階段和歷史背景[19]。農藥的品種更新換代、產業結構升級、管理體制改革、監管機制創新都需要立足于相關法律法規的健全和完善，遵循政策的正確指引才能做到有的放矢、少走彎路。面對新時期我國日益復雜的農藥綜合管理形勢，“新規”立足于上海的農藥管理實踐，積極總結和調整，以適應新時期的農藥管理需要。同時“新規”也為其他省市提供了一例極具參考價值的大城市農藥管理范例。