我國主要區域協作機器人產業政策分析

蔣越 何華 馮龍

摘? 要：近年來，全球協作機器人新增裝機量大幅增長，國家和全國各主要省市先后發布了促進協作機器人產業發展的政策。為深入了解各地方協作機器人產業政策特點，剖析產業政策對地方產業的影響，文章以我國主要區域協作機器人產業相關政策為研究對象，采用政策分析工具，研究政策總體特征、工具維度分布和創新鏈維度分布，找出現有政策工具中存在的問題，從而為各主要區域協作機器人產業發展提出相應的產業政策建議。

關鍵詞：協作機器人；政策工具；創新鏈；產業政策

中圖分類號：F426 文獻標識碼：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2023.07.08

一、引言

協作機器人相較傳統工業機器人具有更加安全和簡單的工作優勢，目前已在焊接、無人零售、裝配、物流、醫療和教育等領域得到應用[1]。近年來，全球協作機器人新增裝機量大幅增長，與全球工業機器人新增裝機量整體負增長形成鮮明對比。[2]據預測，2020—2025年間，協作機器人需求量的復合年增長率將達到17％，而全球協作機器人銷售額預計將從2019年的約7億美元增長至2025年的約14億美元。全球工業機器人市場規模將從2020年的450億美元上升到2023年的580億美元（復合年增長率為9％）。[3]在政策層面，2016年，工業和信息化部、發改委、財政部聯合印發的《機器人產業發展規劃（2016—2020年）》提出，要重點發展人機協作機器人等6種標志性工業機器人產品。隨后我國主要省（區、市）先后發布了促進協作機器人發展的地方產業政策。

政策文本是政治的行為后果和行政的執行依據，對政策文本開展研究是政策科學的重要研究內容。[4]筆者通過對比分析各主要區域協作機器人的產業政策文本，剖析產業政策對產業發展的影響。選取長三角地區、珠三角地區、京津冀地區協作機器人相關政策作為研究對象。地區選擇基于我國協作機器人相關企業主要分布在長三角地區、珠三角地區和京津冀地區，長三角地區以上海和江蘇等地為代表，形成了較為完善的產業鏈布局；珠三角地區的政策、人才、產業創新、研發和生產基地等生態資源完備，上游零部件及周邊配套國產化優勢突出；京津冀地區具備研發和人才優勢，是我國協作機器人產業創新發展的重要基地。通過產業政策分析工具，對以上區域協作機器人產業政策制定的總體特征及在研發、產業化、市場化3個階段中供給側、需求側及環境側的政策供給予以分析，找出現有產業政策中存在的不足，從而針對不同區域提出相應的產業政策建議，以期為協作機器人產業主要區域健康發展提供支撐。

二、產業政策分析框架

產業政策分析框架依據羅斯威爾·羅伊等[5]及胡峰等[6]提出的產業政策工具維度研究，分析框架從創新政策工具和創新鏈兩個維度進行搭建，政策工具維度定義為X維度，創新鏈維度定義為Y維度。將政策工具按政府所起的推動作用，分為供給側、需求側、環境側三類。具體而言，供給側主要是政府通過科學技術知識、教育、市場信息以及企業研發等活動促進產業發展；需求側主要是通過為產業發展創造國際、國內市場刺激產業的發展；而在環境側，政府的作用則是改變產業創新發生的整體環境，如法律、金融、投資、國際交易環境和創新系統等。它們相互配合，互為支撐，成為推動產業發展的政策手段。[7]為使政策分析更具針對性和可操作性，進一步將供給側、需求側和環境側按照所采用的手段、途徑或機制進行降維處理，形成了我國協作機器人產業政策工具的模式匹配結構[6]，將創新鏈維度按照產業創新發展分為研發、產業化、市場化（規模化）3個階段[8-9]，綜合X、Y維度和政策工具的模式匹配結構，最終形成關于協作機器人產業政策的二維分析框架。

三、政策樣本選擇

由于協作機器人屬于機器人產業中的細分領域，政策分析又要對不同區域政策進行對比研究，因此在樣本選擇時需特別注意樣本大小、樣本地區分布及樣本準確性，以確保研究過程的可行性、研究結果的科學性。

（一）樣本選擇依據

政策遴選時間截至2023年6月，篩選京津冀地區、長三角地區和珠三角地區地方政府制定、發布的與協作機器人相關的政策作為研究樣本，主要通過各地方政府門戶網站、“北大法寶”法律數據庫、行業門戶網站、相關學術文獻、公開出版物、新聞媒體報道等渠道全面搜集政策文件。[10]具體搜集和篩選的原則有6條：政策發布主體是京津冀地區、長三角地區和珠三角地區的政府及職能部門；政策發布類型為法律法規、規劃、意見、辦法、通知、公告、實施方案等體現施政主體意圖的行政類文件；政策文本級別為省級及直轄市層面，除北京、上海兩地，其他地區市、區、縣的機器人產業政策文本不在此次分析之列；將珠三角地區中額外劃分佛山、深圳、廣州3個地級市城市；因協作機器人屬于機器人產業細分領域，在政策文本選取中，只分析政策文件中包含協作機器人或人機協作（機器人）類機器人政策文本，其他機器人產業政策文本不在此次分析之列；選取的政策文本時效性應處于現時有效階段。

（二）篩選樣本

按樣本搜集依據統計，長三角地區、珠三角地區和京津冀地區共收集政策樣本82項，其中京津冀17項、長三角43項、珠三角22項。

將如上收集的樣本，按篩選條件剔除扶持計劃、申報指南等不包含政策分析條目的樣本后，得到可用于政策工具維度及創新鏈維度分析的有效樣本共計26項，其中京津冀8項、長三角13項、珠三角5項（見表1）。

四、協作機器人產業政策分析

地方政府積極出臺法規和規章形式的產業政策，以一種引導和促進的態度，調控和干預本地產業經濟發展，這種做法體現了已有文獻將我國地方政府看作是“扶持之手”的發展型政府的特征。[11]筆者著重分析京津冀、長三角、珠三角各省市協作機器人產業政策扶持差異，探尋形成差異的原因。

（一）政策工具維度分析

1.區域整體分析

將前文篩選得到的26份有效政策樣本分別按地區進行統計，共得到476項政策條款。其中，京津冀地區、長三角地區和珠三角地區分別為146項、196項和134項，長三角地區政策條款數量最多（見表2）。

在長三角地區中，上海市、安徽省、江蘇省和浙江省均發布了協作機器人產業政策，發布數量分別為6項、4項、2項、1項，政策內容中涉及政策工具數量分別為74項、63項、37項和22項，各省市政策條款數量使用較為均衡，政策協同效應較好。在珠三角地區中，廣州市、深圳市和佛山市政策發布數量分別2項、2項、1項，對應政策工具數量為30項、52項和52項，區域內政策協同效果同樣較好。而在京津冀地區，北京市、天津市和河北省的政策條款數量共146項，北京市政策條款數量占據整體京津冀地區的90％以上，且政策條款中提及京津冀三地產業協同發展較少，政策協同效應相對較弱。

2.政策工具分析

將26份有效政策樣本按照X維度的12種政策工具進行統計分析，如表3所示。

從政策工具維度來看，供給側、環境側和需求側的政策條款使用數占比分別為55.5％、39.3％和5.2％，三類政策工具的使用極不均衡。其中，供給側政策工具使用數量最多，達到了半數以上，供給側的工具多是以政府通過公關事業、企業研發等活動推動產業發展，其占比較高則說明政府給予了高度重視。而需求側數量最少，僅為5.2％，政策工具使用嚴重匱乏，需求側則是創造良好的市場環境拉動產業發展，說明在協作機器人產業，市場拉動作用較為薄弱。

在12項細分的政策工具中，使用頻率最高的是政治策略（27.1％）和公共事業（26.3％），使用頻率最低的是政府采購（0.4％）、稅收優惠（0.6％）和服務外包（0.8％），接下來對這幾項偏高和偏低的政策工具進行解析。

政治策略類工具的大量使用，是我國政策的一項特點，且這129項的政治策略多為支持類和鼓勵類策略，其對產業發展方向的引導作用較強，但是政策如何實施不夠具體，對于如何落地缺乏可操作性，對推動產業發展的力量還較為薄弱。公共事業是政府直接投資建設產業基地、各類服務平臺，開展示范工程或項目等活動，該工具的大量使用，真正體現了政府“有形之手”的干預作用，對于尚處于成長階段的協作機器人產業而言，這將成為推動產業發展的有力手段。

政府采購和服務外包合計數量僅占6項，尤其是在京津冀和長三角地區，此兩項政策基本為空白，說明政府在這兩項的關注度、實施細則和執行度等方面存在不足。究其原因，主要是當前協作機器人產品應用場景仍有局限性，未來隨著應用場景的不斷拓展，應逐步加強政府采購和服務外包政策工具的使用。稅收優惠類工具僅有兩項，其中長三角地區未涉及此類政策工具。稅收優惠類工具少，主要是當前協作機器人龍頭企業較少，部門地方政府對僅有的幾家龍頭企業實施“一企一策”，并未寫入政策文件中；未來隨著產業的逐步發展，各級政府應加大稅收優惠工具的使用力度，以促進產業的整體發展。

3.區域間對比分析

對12種政策工具在各區域內的投入數量及其占比進行統計并排序，得到各區域政策工具優勢差異的結果（見表4）。

由表4可知，京津冀地區政策工具條款數量較少，在稅收優惠和海外機構兩項政策工具的投入數量和占比上，都領先長三角地區和珠三角地區，在科學技術和政治策略的投入占比上占據優勢。例如，在稅收優惠政策工具方面，北京市在《中國（北京）自由貿易試驗區高端產業片區亦莊組團（國家服務業擴大開放綜合示范區 經開區區域）工作方案》提出，要探索企業中試環節的進口設備納入免稅清單；在海外機構政策工具方面，《北京市機器人產業創新發展行動方案（2019—2022年）》提出，支持企業在海外設立研發中心、參與國際合作項目。以上政策工具的使用，體現出北京市在打造“國際科技創新中心”時所展現的決心。

長三角地區政策工具條款數量最多，并在多個領域領先于京津冀地區和珠三角地區。其中，公共事業的政策工具投入量為57個，投入占比29.1％，遠超過京津冀地區（33個，占比22.6％）和珠三角地區（35個，占比26.1％），體現出長三角地區對于公共事業的支持力度較強。從梳理的長三角地區政策原文中發現“平臺”兩字共出現76次，其中包括政府推動建立的產業發展平臺、科創服務平臺、金融服務平臺和人才服務平臺等，政府在公共事業方面的有效供給，直接推動了該地區協作機器人產業的發展。

珠三角地區的政策工具條款數量雖與長三角地區存在一定差距，但在信息資訊、財政金融、法律法規、政府采購和服務外包等多項政策條款數量和占比上，超過長三角地區和京津冀地區，體現出珠三角地區對政策工具條款的使用較為均衡。例如，在信息資訊方面，廣州市政府完善數據統一開放平臺，實現政府部門數據開放的統一發布和管理，向企業提供可開放的科技資源、政策資源、金融信息等政務大數據產品，釋放政府數據紅利；在財政金融政策工具方面，主要方式為設立產業基金和推動科技與金融的融合；在法律法規方面，廣州市、深圳市和佛山市出臺的政策更加關注知識產權方面的保護；在政府采購方面，僅有佛山市提出加大政府采購支持力度，同等條件下依法優先采購科技型中小企業的產品和服務。

（二）創新鏈維度分析

在結合12類政策工具（X維度）的基礎上，進一步對產業政策從研發、產業化、市場化3個階段的創新鏈維度進行分別統計，得到結果（見表5）。

我國主要區域的26份協作機器人相關政策共包括476項政策條款，其在研發、產業化和市場化環節的政策工具分布情況分別為：研發155項（占比32.6％）、產業化238項（占比50％）和市場化83項（占比17.4％），顯示出當前的政策條款主要集聚于產業化和研發環節，在市場化方面分布較少，說明在政策條款中，示范應用推廣、購買補貼、商業模式創新、拓展營銷渠道等政策比較欠缺。同時，也體現了協作機器人作為機器人的一個新興領域，仍處于產業生命周期的成長階段。

從表7可以看出，為推動產業發展，政府在創新鏈各環節所使用的政策工具數量有所不同。在研發環節，科學技術政策條目最多，其他依次是政治策略、公共事業和教育培訓；在產業化環節，公共事業和政治策略是政府用于推動產業化進程的主要工具，其次是財政金融、科學技術、教育培訓、信息資訊；在市場化環節，使用頻率最高的工具是政治策略和公共事業，其他類政策工具在市場化環節較為匱乏。

從區域對比來看，長三角地區在研發、產業化和市場化環節的政策工具數量均高于京津冀地區和珠三角地區，但京津冀在科學技術工具的使用上具有較強優勢，珠三角地區在市場化環節具有優勢。

五、結論和建議

綜上所述，京津冀、長三角、珠三角協作機器人產業政策上有相同點，也有不同點。在政策工具和創新鏈維度上，三地在需求側和市場化環節政策條款使用上均有所欠缺。而在公共事業、科學技術等細分政策工具使用上，三地又呈現不同的特征。

（一）結論

1.政策引導工具存在使用不均衡和不細化的問題

政策工具條款使用不均衡。政策工具在供給側、環境側和需求側的使用占比分別為55.5％、39.3％和5.2％，供給側政策工具數量達半數以上，但需求側政策工具使用嚴重缺乏。在12項細分的政策工具中，政治策略（27.1％）和公共事業（26.3％）政策工具使用頻率較高，但政府采購（0.4％）、稅收優惠（0.6％）和服務外包（0.8％）三項政策使用頻率很低，在有些地區還存在使用空白問題。政策工具不細化、缺乏可操作性。從政策具體條目來看，內容存在籠統性和寬泛性的問題，政策聚焦未有定義，政策相關配套性的細化措施“供給不足”，政策如何落地缺乏實際的可操作性，雖對產業發展方向起到了很好的引導作用，但實際推動效果不夠理想，以主要包括支持類和鼓勵類的政治策略工具作為代表。

2.各區域間產業協同效果存在差異

長三角地區和珠三角地區的產業協同效果較好。處于長三角地區的上海市、安徽省、江蘇省、浙江省和處于珠三角地區的廣州市、深圳市、佛山市均有協作機器人政策發布，兩地區的各省市在政策工具條款使用數量上較為均衡。且在兩地區具體的政策條款中，涉及多項關于建立產業集群、建立協同創新中心、搭建“大中小”企業融通發展生態圈、培育“鏈主”企業等促進區域協同發展的政策條目，這對于目前這兩地協作機器人產業鏈配套完善、地區發展優勢突出起到了非常重要的作用。京津冀地區產業協同發展有待加強。在京津冀地區，北京市的政策條款使用數量占京津冀政策條款總量的90％以上，政策條款使用數量較為不均，區域內各省市的政策協同效應相對較弱。從京津冀機器人產業專利成果轉移轉化上看[12]，京津冀主要集中在自身區域的合作和面向江蘇省、四川省成都市、山東省等省市的合作，京津、京冀合作不足，津冀合作乏力。結合協作機器人產業實際來看，京津冀區域間成果轉移轉化較為薄弱的主要原因，可能是由北方自動化程度及機器換人的主觀意識較南方要弱，市場需求牽引的研發成果少所導致。

3.各區域間政策工具使用各具優勢

從12項政策工具在各區域間的分布來看，長三角地區政策工具條款總體投入數量最多，其中公共事業的政策工具條款數量為57個，遠超過京津冀和珠三角地區，體現出長三角地區對于公共事業的支持力度較強；珠三角地區的信息咨詢、財政金融、法律法規、政府采購和服務外包政策工具條款數量最多，條款數量和條款占比均超過京津冀和長三角地區；京津冀地區稅收優惠和海外機構等政策工具條款的數量和占比相對領先，政治策略和科學技術等政策工具條款占比有優勢。結合創新鏈維度來看，長三角地區在研發、產業化和市場化環節的政策工具條款數量，均高于京津冀地區和珠三角地區；在研發環節，京津冀地區強于珠三角地區；在市場化環節，京津冀地區落后于珠三角地區。反映出長三角地區協作機器人產業相對成熟，京津冀地區研發優勢突出，珠三角地區市場化程度最高。

（二）建議

1.加強政策工具引導平衡性和落地性

政策的著力點應從供給側到環境側到需求側不斷完善，結合我國協作機器人產業正處于“成長期”的現狀，應著力加強需求側工具的使用，加快出臺政策采購、服務外包、海外機構等需求側政策條款及其實施細則，通過市場培育、推廣示范應用、購買補貼、商業模式創新、關注產品質量認證、建立良好的政企交流互通渠道、鼓勵企業通過多種形式建立境外營銷中心和營銷網絡、關注消費環節等，充分發揮市場需求的拉動作用。針對政治策略工具頻率高、落地性差的特點，應適當降低政治策略工具條款的使用頻率，增加更多細化的實施步驟、具體措施和具體要求等便于操作的內容。另外，可加強相關政策制定部門聯動，在政治策略、財政金融、稅收優惠、法律法規、教育培訓等方面聯合發布相關實施細則，使相關政策條款更具落地性。在細化專項政策時，還應加強協作機器人技術攻關、產業化建設，完善市場化路線圖及時間表，明確人才、技術、資金、機構、平臺、土地等相關資源在政策工具條款中的支撐方式和匹配方式。

2.區域對標，補齊短板

充分發揮北京的研發優勢，帶動京津冀協同發展，加強政策工具在市場化環節的應用。京津冀地區科學技術工具條款的使用占比處于優勢地位，這主要得益于北京國際科技創新中心的定位和其得天獨厚的創新資源，建議充分發揮北京的研發優勢，從全球協作機器人產業發展趨勢著眼，對標全球產業技術前沿熱點，搶占科技制高點，提升產業的核心競爭力。發揮“中關村機器人產業創新中心”創新策源和產業帶動作用，重點依托亦莊、昌平等地區，搭建科技成果孵化培育平臺，推動科技成果優先在京津冀區域內轉移轉化，并實現規模化應用。

為促進區域協同發展，京津冀應制定三地協同發展規劃，出臺促進協同發展的具體措施，如在公共事業方面鼓勵高等院校、科研機構等成立成果轉化平臺，人力資源共享及人才交流平臺，科技創新平臺等；在政治策略、財政金融和公共事業中投資培育“鏈主”企業，建立產業集群，形成產業鏈上下游命運共同體，推動產業協同發展。

京津冀地區應重點加強創新鏈環節中市場化工具的投入使用。在公共事業和科學技術方面，可重點關注高附加值產品的研發（如醫療機器人的研發應用）及成果轉移轉化，引導協作機器人領域標準化建設工作。通過搭建企業合作平臺、牽頭舉辦路演、培育示范企業等方式，推動協作機器人在京津冀相關領域的應用示范，通過應用示范拉動協作機器人產業需求，通過需求牽引企業生產制造落戶京津冀。在政府采購和服務外包方面，應鼓勵政府機關與企業建立合作關系，通過簽訂政采合同和外包合同，推動協作機器人產業向市場化發展。

加強稅收優惠、政府采購和海外機構等政策工具在長三角地區的使用。長三角地區在政策工具條款使用中處于優勢，尤其在公共事業、科學技術、教育培訓和政治策略等領域表現突出。長三角地區基于其機器人產業發展歷史，憑借人才等資源，已吸引國內外多家機器人企業落地，形成完備的產業鏈結構。但在稅收優惠、政府采購和海外機構等政策工具的使用中處于劣勢，未來長三角地區應加大政府采購力度，鼓勵企事業單位直接購買或通過大型國際交流活動加強宣傳。

加強珠三角地區協作機器人的技術研發類政策指引。相比于長三角地區和京津冀地區，珠三角地區科學技術政策工具條款的使用數量較少，這可能是因為珠三角地區高校、科研院所等科研機構的數量少于其他兩個區域，在開展研發合作方面明顯處于劣勢。但珠三角地區高新技術企業數量領先，未來應充分發揮高新技術企業帶頭作用，支持一批行業領軍企業率先成為引領世界科技前沿、主導未來產業變革的領跑者，形成戰略性新興產業和未來產業的研發技術集群。同時，珠三角地區作為對外開放的先行區，在國際合作上具有先天優勢，未來應大力吸引海外頂尖實驗室、研究所、高校和跨國公司等到珠三角設立科學實驗室和研發中心。同時，應適當推出激勵機制，可借鑒北京市經濟技術開發區的做法，對企業、高校、科研院所在開發區進行建設并獲批國家級制造業創新中心，或國際知名創新中心的，給予資金支持。另外，從珠三角地區協作機器人產業下游來看，用戶以中小企業為主，自動化改造需求碎片化，導致協作機器人生產企業配套成本較高、難度較大，無法進行批量化生產。因此，在研發政策制定中，可加強在產品應用領域標準化和協作機器人模塊化上的支持力度，從政府層面出臺相關的研發專項并促進示范應用。

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Abstract：In recent years，the number of newly installed collaborative robots in the world has increased significantly，and the nation and major provinces and cities have issued policies to promote the development of collaborative robots industry. In order to deeply understand the characteristics of local collaborative robot industry policies，analyze the impact of industrial policies on industrial development，the article selects the main regional collaborative robot related industrial policy as the research object，using policy analysis tools to study the overall characteristics of policies，policy tools distribution and innovation chain distribution，find out the problems existing in the current policy tools，thus to put forward the corresponding industrial policy suggestions for the development of collaborative robot industry in major regions.

Key words：Collaborative robot；Policy instrument；Innovation chains；Industrial policy