2023年銀行業(yè)危機(jī)后美國金融監(jiān)管走向及啟示

2023年上半年，美國金融業(yè)接連發(fā)生硅谷銀行等銀行倒閉的風(fēng)險(xiǎn)事件，說明美國金融監(jiān)管制度依然存在不可忽視的漏洞，迫使美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)重新審視現(xiàn)有框架，提出下一步的改革與修正方向。我國金融業(yè)在整體運(yùn)行平穩(wěn)中也存在一些局部的脆弱性，可從美國的金融危機(jī)事件中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷完善金融監(jiān)管。

2023年上半年，美國金融業(yè)接連發(fā)生硅谷銀行、簽名銀行和第一共和銀行、銀門銀行等中小型銀行倒閉的風(fēng)險(xiǎn)事件，以及其他一些銀行股價(jià)暴跌、債券價(jià)格劇烈波動(dòng)等市場動(dòng)蕩，意味著美國金融監(jiān)管制度在經(jīng)歷多年的重構(gòu)之后，依然存在不可忽視的漏洞，迫使美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)重新審視現(xiàn)有框架，提出下一步的改革與修正方向。我國金融業(yè)在整體運(yùn)行平穩(wěn)中也存在一些局部的脆弱性，可從美國的金融危機(jī)事件中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷完善金融監(jiān)管。

2023年銀行業(yè)危機(jī)暴露美國的金融監(jiān)管漏洞

2008年全球金融危機(jī)以來，世界各國都在反思危機(jī)爆發(fā)原因之后，對(duì)金融監(jiān)管架構(gòu)、監(jiān)管模式、監(jiān)管工具等進(jìn)行新一輪重構(gòu)，這些監(jiān)管改革舉措起到了明顯的效果，危機(jī)后全球金融業(yè)進(jìn)入相當(dāng)長時(shí)期的基本穩(wěn)定狀態(tài)，美國也不例外。但是，美國作為全球金融業(yè)最發(fā)達(dá)的國家，在資本力量的主導(dǎo)之下，美國的金融發(fā)展歷史始終就是一部監(jiān)管與市場不斷博弈，在金融監(jiān)管與金融發(fā)展利益之間不斷權(quán)衡的歷史。每一次重大的監(jiān)管改革并不徹底，往往在政黨執(zhí)政輪替之后，金融監(jiān)管從理念到實(shí)踐都出現(xiàn)左右搖擺、螺旋發(fā)展的動(dòng)向，這成為美國金融危機(jī)反復(fù)爆發(fā)的深刻原因。總結(jié)起來，2023年銀行業(yè)危機(jī)暴露了美國金融監(jiān)管依然存在的諸多漏洞。

第一，多頭、傘型與復(fù)雜分散的分業(yè)監(jiān)管模式存在弊端

基于美國金融業(yè)態(tài)和市場的復(fù)雜性，美國長期以來實(shí)施多頭、傘型與分業(yè)的金融監(jiān)管模式。在2008年全球金融危機(jī)后，美國先后頒布了《金融監(jiān)管改革法案》與《多德－弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》（簡稱《多德－弗蘭克法案》）等監(jiān)管改革新規(guī)，但總體上并未改變其固有的監(jiān)管架構(gòu)和監(jiān)管模式。在這一輪改革中，最重要的變化是擴(kuò)大美聯(lián)儲(chǔ)宏觀審慎監(jiān)管職能，明確其對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力和維護(hù)金融穩(wěn)定的責(zé)任。但是，美國金融業(yè)依然實(shí)行分業(yè)監(jiān)管：銀行類金融公司由貨幣監(jiān)理署（Office of Comptroller of Currency，簡稱OCC）、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（Federal Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC）、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管局及各州銀行局進(jìn)行監(jiān)管，證券類金融公司由證券交易委員會(huì)、商品期貨交易委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)管，保險(xiǎn)類金融公司由全國保險(xiǎn)監(jiān)督管理協(xié)會(huì)與各州政府保險(xiǎn)廳進(jìn)行監(jiān)管。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互配合、共享信息，構(gòu)成“傘狀”的金融監(jiān)管框架。

此外，在聯(lián)邦國家的政治制度之下，美國金融業(yè)實(shí)行雙軌制監(jiān)管體系。以銀行業(yè)監(jiān)管為例，銀行可以在各州和聯(lián)邦自由注冊(cè)并接受注冊(cè)當(dāng)局監(jiān)管。州級(jí)特許銀行由州政府實(shí)體頒發(fā)特許經(jīng)營牌照，例如硅谷銀行、簽名銀行；全國性銀行則由財(cái)政部下屬的OCC頒發(fā)特許經(jīng)營牌照，例如美國銀行、花旗銀行、富國銀行等。州級(jí)特許銀行與全國性銀行實(shí)行差異化監(jiān)管機(jī)制，相對(duì)而言，州級(jí)特許銀行面臨的銀行設(shè)立條件、注冊(cè)資本比例、新開發(fā)金融產(chǎn)品和服務(wù)等方面監(jiān)管要求較寬松，因而風(fēng)險(xiǎn)承受能力較小，極易受到外部環(huán)境波動(dòng)的影響。

分散化監(jiān)管模式存在諸多弊端。一是監(jiān)管架構(gòu)復(fù)雜低效。金融機(jī)構(gòu)根據(jù)涉及業(yè)務(wù)特性被多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管，且根據(jù)注冊(cè)地不同接受聯(lián)邦政府與州級(jí)的雙重監(jiān)管。分散化的監(jiān)管模式意味著監(jiān)管責(zé)任不明確，容易出現(xiàn)監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白的現(xiàn)象，不僅可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)因素未被及時(shí)發(fā)現(xiàn)而引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而且增加監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)溝通成本，增加受到政治集團(tuán)和利益相關(guān)群體的干預(yù)的可能性，削弱監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公正性。二是監(jiān)管體系缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。不同金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的并存導(dǎo)致監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性，金融機(jī)構(gòu)可能需要同時(shí)滿足多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求，不僅增加金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)成本，更有可能造成監(jiān)管套利和監(jiān)管規(guī)避。三是監(jiān)管執(zhí)行力不足。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能受到資源制約或出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和監(jiān)測風(fēng)險(xiǎn)，也未能制定和實(shí)施有效的監(jiān)管措施，使得風(fēng)險(xiǎn)因素在金融系統(tǒng)中迅速傳播。

第二，監(jiān)管理念搖擺、放松監(jiān)管要求，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)累積

美國金融監(jiān)管理念的左右搖擺在歷史上已司空見慣，過去十多年中繼續(xù)重復(fù)同樣的故事。2008年金融危機(jī)對(duì)美國經(jīng)濟(jì)造成重創(chuàng)，奧巴馬政府為挽救全球?qū)γ绹鹑跇I(yè)的信心，先后出臺(tái)《多德－弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》和“沃爾克規(guī)則”加強(qiáng)對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管。法案加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，改善金融體系的問責(zé)制和透明度，解決金融機(jī)構(gòu)“大而不能倒”的問題，強(qiáng)化對(duì)金融衍生產(chǎn)品的監(jiān)管，保護(hù)消費(fèi)者免受金融服務(wù)濫用的影響，被稱為美國金融史上最嚴(yán)格的金融監(jiān)管立法。法案出臺(tái)后，金融業(yè)合規(guī)成本大幅增加，業(yè)務(wù)擴(kuò)張嚴(yán)重受阻，美國銀行業(yè)資產(chǎn)增速從2008年的10.1%降至2017年的3.8%。顯然，嚴(yán)格監(jiān)管一定程度上阻礙了美國金融業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展，降低美國金融業(yè)國際競爭力，因此放寬監(jiān)管的呼聲越來越高。

特朗普?qǐng)?zhí)政后，美國多次放松金融監(jiān)管。2017年，特朗普政府授權(quán)美國財(cái)政部對(duì)現(xiàn)有的金融監(jiān)管法規(guī)進(jìn)行審核。2018年美國國會(huì)通過《經(jīng)濟(jì)增長、放松監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)法案》，將“系統(tǒng)重要性銀行”的門檻從平均合并資產(chǎn)總額500億美元增加到2500億美元，縮短受強(qiáng)化審慎標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管的銀行名單，放松中小銀行監(jiān)管要求；同時(shí)將美國銀行分為四大類：具有系統(tǒng)重要性的一類銀行、總資產(chǎn)超過7000億美元的全球范圍內(nèi)經(jīng)營業(yè)務(wù)的二類銀行、擁有超過2500億美元資產(chǎn)的三類銀行，以及總資產(chǎn)超過1000億美元的四類銀行（表1）。2019年美聯(lián)儲(chǔ)和其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)通過《沃爾克規(guī)則修正案》，按照交易資產(chǎn)和負(fù)債規(guī)模將小型銀行排除在沃爾克規(guī)則之外，給中型銀行一定的監(jiān)管豁免，給大型銀行一定程度的自營交易空間。放松金融監(jiān)管短時(shí)間內(nèi)刺激了金融業(yè)繁榮發(fā)展，但犧牲長期穩(wěn)定性，埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。

金融監(jiān)管放松導(dǎo)致銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)未被及時(shí)監(jiān)管及處理。以硅谷銀行為例，2019年因其資產(chǎn)規(guī)模較小（710億美元）未被列入四類銀行，直至2020年總資產(chǎn)突破千億美元大關(guān)才觸發(fā)適用于四類銀行的監(jiān)管條例。經(jīng)過多次放松對(duì)中小銀行監(jiān)管要求，四類銀行的壓力測試頻率從一年一次放寬至兩年一次，流動(dòng)性壓力測試從每月一次減少至每季度一次，且不受美聯(lián)儲(chǔ)的流動(dòng)性覆蓋率、凈穩(wěn)定資金比率、補(bǔ)充杠桿率、單一交易對(duì)手信用額度要求的約束，無須向美聯(lián)儲(chǔ)和FDIC提交發(fā)生重大財(cái)務(wù)困境或倒閉時(shí)如何迅速有序解決問題的方案。考慮到硅谷銀行處于轉(zhuǎn)型過渡期，疊加放松監(jiān)管要求，直至2022年8月美聯(lián)儲(chǔ)才完成硅谷銀行的首次大型金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)，且直到破產(chǎn)都未開展壓力測試。由此可見，監(jiān)管門檻提高使得硅谷銀行免于美聯(lián)儲(chǔ)實(shí)施的強(qiáng)化審慎標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管要求，監(jiān)管頻率降低使得硅谷銀行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)問題和流動(dòng)性不足隱患被暫時(shí)掩蓋，監(jiān)管指標(biāo)簡單化不足以捕捉硅谷銀行特色經(jīng)營下產(chǎn)生的客戶行業(yè)集聚風(fēng)險(xiǎn)，諸多監(jiān)管不到位給硅谷銀行流動(dòng)性危機(jī)留下可乘之機(jī)。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)也未能及時(shí)根據(jù)銀行現(xiàn)實(shí)情況或監(jiān)管測試結(jié)果“升級(jí)監(jiān)管”。以硅谷銀行為例，一方面，美國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有充分認(rèn)識(shí)到硅谷銀行因規(guī)模快速擴(kuò)張產(chǎn)生的嚴(yán)重脆弱性，沒有跟進(jìn)實(shí)施更嚴(yán)格的監(jiān)管約束；另一方面，在大型金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)結(jié)果發(fā)現(xiàn)硅谷銀行風(fēng)險(xiǎn)管理存在根本性缺陷的情況下，仍堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)共識(shí)和持續(xù)積累支持性證據(jù)，推遲發(fā)布評(píng)級(jí)下調(diào)結(jié)果，并且未采取足夠有力的措施來敦促硅谷銀行快速解決脆弱性風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

此外，特朗普政府松綁對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)滋長。一方面，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)決定不再將非銀行機(jī)構(gòu)視為系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)。2016年至2018年，美國國際集團(tuán)、通用金融、大都會(huì)人壽保險(xiǎn)和保德信金融集團(tuán)相繼被撤銷系統(tǒng)重要性非銀行金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定，不必遵循更加嚴(yán)格審慎的監(jiān)管要求。至此，美國沒有非銀行金融機(jī)構(gòu)被認(rèn)定為具有系統(tǒng)重要性。另一方面，現(xiàn)存系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定存在不合理障礙。2019年發(fā)布的評(píng)估系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)評(píng)估流程指導(dǎo)意見存在程序冗長、認(rèn)定時(shí)間過長等缺點(diǎn)，漫長的認(rèn)定期導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理非銀行機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，監(jiān)管滯后和監(jiān)管空白導(dǎo)致新興風(fēng)險(xiǎn)未被及時(shí)監(jiān)管

對(duì)于過去十多年來金融科技和新興媒體的變化，美國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在一定的反應(yīng)滯后。例如，社交媒體與金融科技的結(jié)合加快擠兌速度，監(jiān)管及時(shí)干預(yù)銀行惡性擠兌的挑戰(zhàn)性增加。社交網(wǎng)絡(luò)迅速傳播銀行不利信息，引發(fā)儲(chǔ)戶對(duì)銀行擠兌的擔(dān)憂，數(shù)字金融技術(shù)將儲(chǔ)戶取款時(shí)間縮短到兩三分鐘，兩者結(jié)合增加銀行擠兌風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)數(shù)字化監(jiān)管水平和監(jiān)管響應(yīng)速度提出更高要求。以硅谷銀行為例，僅2023年3月9日一天，儲(chǔ)戶就從該銀行提走420億美元，占2022年末硅谷銀行總存款金額的24%，成為有史以來規(guī)模最大、速度最快的銀行擠兌事件。

此外，對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管不足導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)向金融體系轉(zhuǎn)移。非銀行金融機(jī)構(gòu)存在突出的結(jié)構(gòu)性脆弱性，現(xiàn)有監(jiān)管框架覆蓋面有待拓展。在貨幣市場和開放式基金中，許多非銀行機(jī)構(gòu)通過發(fā)行短期債券獲得融資，同時(shí)投資于風(fēng)險(xiǎn)更高和期限更長的資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)性和期限的置換，在極端壓力時(shí)期，其風(fēng)險(xiǎn)溢出效應(yīng)可能對(duì)金融體系造成嚴(yán)重負(fù)面影響。在對(duì)沖基金方面，2021年美國對(duì)沖基金總資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到近10萬億美元，相較2016年增加了超過50%，實(shí)現(xiàn)了短時(shí)間內(nèi)資產(chǎn)規(guī)模迅速擴(kuò)張。對(duì)沖基金使用杠桿效應(yīng)可以支持經(jīng)濟(jì)增長，但過度杠桿化可能會(huì)引發(fā)追加保證金通知和螺旋清算風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而引發(fā)拋售，將壓力傳遞給對(duì)沖基金交易對(duì)手和其他市場參與者——包括大型系統(tǒng)性銀行。此外，數(shù)字資產(chǎn)生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生巨大變化，尤其是加密資產(chǎn)，經(jīng)歷了過山車式的爆發(fā)增長與嚴(yán)重縮水，其投機(jī)屬性和加密屬性增加了對(duì)金融系統(tǒng)的不穩(wěn)定因素。以穩(wěn)定幣為例，在沒有保障機(jī)制的情況下，對(duì)一只穩(wěn)定幣的拋售可能導(dǎo)致對(duì)其他穩(wěn)定幣的恐慌性拋售。目前，對(duì)于非銀行金融機(jī)構(gòu)，美國尚沒有建立一個(gè)全面的審慎監(jiān)管框架，針對(duì)加密資產(chǎn)、金融杠桿和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管有待完善。

值得一提的是，美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)在2023年銀行業(yè)危機(jī)的處置中的表現(xiàn)可圈可點(diǎn)，在很大程度上阻斷了危機(jī)傳染和維護(hù)了金融市場信心。一是危機(jī)應(yīng)對(duì)迅速。美聯(lián)儲(chǔ)、FDIC等相關(guān)機(jī)構(gòu)迅速做出對(duì)破產(chǎn)銀行的處置方案，第一時(shí)間穩(wěn)定市場信心，阻止恐慌情緒蔓延，避免其他中小銀行發(fā)生同樣的惡性擠兌事件。二是全額保護(hù)所有儲(chǔ)戶的存款。動(dòng)用存款保險(xiǎn)基金，或通過第三方機(jī)構(gòu)收購的方式，承諾保障存款人的全部利益。三是為銀行注入流動(dòng)性。通過銀行定期融資計(jì)劃或央行直接注資的方式緩解金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性困境。四是尋找第三方機(jī)構(gòu)收購破產(chǎn)銀行的資產(chǎn)和負(fù)債，做好破產(chǎn)銀行的后續(xù)處置工作。五是做好善后工作。美聯(lián)儲(chǔ)及時(shí)開展硅谷銀行危機(jī)調(diào)查，召開系列聽證會(huì)向相關(guān)方問責(zé)，向大眾公布硅谷銀行危機(jī)的具體原因，說明監(jiān)管制度改進(jìn)方向，消除信息不對(duì)稱引起的市場恐慌。

未來美國的金融監(jiān)管改革與修正取向

2023年美國銀行業(yè)危機(jī)表明美國金融監(jiān)管框架和政策體系存在一些漏洞，迫使美國金融監(jiān)管部門重新審視現(xiàn)有監(jiān)管框架，切實(shí)采取新的改革與修正措施，彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞，補(bǔ)齊監(jiān)管短板。具體而言，未來的金融監(jiān)管改革將可能有以下方向。

收緊金融監(jiān)管規(guī)則，建立更強(qiáng)有力的監(jiān)管框架。基于美國金融規(guī)模的龐大和金融體系的復(fù)雜性，要改變當(dāng)前多頭、傘型、分業(yè)的復(fù)雜監(jiān)管模式并非易事。美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)力已經(jīng)得到空前強(qiáng)化，對(duì)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范、宏觀審慎監(jiān)管的職能將會(huì)通過這次危機(jī)進(jìn)一步夯實(shí)。其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)將會(huì)進(jìn)一步增加與美聯(lián)儲(chǔ)的溝通和協(xié)調(diào)，針對(duì)監(jiān)管空白完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系，將整個(gè)金融體系置于更為強(qiáng)有力的監(jiān)管框架之下。同時(shí)，預(yù)計(jì)美國金融監(jiān)管部門將會(huì)吸取危機(jī)教訓(xùn)，進(jìn)一步收緊監(jiān)管規(guī)則，防范風(fēng)險(xiǎn)的積累。

對(duì)于銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管改進(jìn)，預(yù)計(jì)可能涉及以下方面：一是強(qiáng)化銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)資產(chǎn)規(guī)模在1000億美元以上的銀行實(shí)施更嚴(yán)格的資本和流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于中小銀行重新審視壓力測試的覆蓋面和及時(shí)性，定期開展壓力測試。二是加強(qiáng)銀行業(yè)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理。目前美國銀行業(yè)流動(dòng)性監(jiān)管模型不能準(zhǔn)確反映未受保存款帶來的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)將此類存款的穩(wěn)定性納入監(jiān)管模型中，發(fā)現(xiàn)可能發(fā)生的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)強(qiáng)制銀行快速糾正。三是提高銀行資產(chǎn)負(fù)債管理意識(shí)。增強(qiáng)對(duì)于對(duì)銀行可供出售證券的未實(shí)現(xiàn)損益的監(jiān)管，確保銀行資本實(shí)力足以抵補(bǔ)財(cái)務(wù)狀況和風(fēng)險(xiǎn)。四是加強(qiáng)金融從業(yè)人員的道德風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，完善激勵(lì)機(jī)制。嚴(yán)懲銀行業(yè)高管內(nèi)幕交易或其他違反刑法的行為，并“追回”他們的薪酬和獎(jiǎng)金，從而激勵(lì)高管層有效管理銀行利率風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與監(jiān)管，預(yù)計(jì)將從以下方面改進(jìn)：一是秉持實(shí)質(zhì)重于形式的原則。監(jiān)管政策制定時(shí)將會(huì)考慮造成相似金融穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)受到相同的監(jiān)管審查。非銀行金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性和期限轉(zhuǎn)換的操作給金融系統(tǒng)造成一定的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門將會(huì)根據(jù)其風(fēng)險(xiǎn)特征制定嚴(yán)格的監(jiān)管審查要求，以防止風(fēng)險(xiǎn)在金融體系內(nèi)轉(zhuǎn)移。通過廣泛地審查資產(chǎn)類別、機(jī)構(gòu)和活動(dòng)，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)金融穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的能力。二是修改非銀行機(jī)構(gòu)被指定為系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的程序步驟。發(fā)布更加清晰明確、合理科學(xué)的系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)評(píng)估指導(dǎo)意見，加強(qiáng)對(duì)大型非銀行機(jī)構(gòu)的審查力度。三是針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較為突出的機(jī)構(gòu)，成立專門的監(jiān)管工作小組。例如，成立對(duì)沖基金工作小組，基于美國證券交易委員會(huì)在次貸危機(jī)后啟動(dòng)的機(jī)制，制定對(duì)沖基金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管框架，全面評(píng)估對(duì)沖基金構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)。四是夯實(shí)監(jiān)管數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。例如，財(cái)政部門將繼續(xù)加強(qiáng)不使用中央交易對(duì)手的雙邊回購交易的數(shù)據(jù)收集，填補(bǔ)美國國債市場數(shù)據(jù)的缺口，為精細(xì)化監(jiān)管提供扎實(shí)的數(shù)據(jù)支持。

與時(shí)俱進(jìn)強(qiáng)化投入，建立更靈敏有效的監(jiān)管工具體系。根據(jù)金融市場的發(fā)展和創(chuàng)新，加大對(duì)監(jiān)管科技的投入，提升監(jiān)管反應(yīng)速度、執(zhí)行力度和精細(xì)化程度。一是增加監(jiān)管類別之間的連續(xù)性。隨著銀行規(guī)模的擴(kuò)張，監(jiān)管規(guī)則適時(shí)跟上，避免出現(xiàn)漫長的過渡期內(nèi)銀行以更高規(guī)模遵守較低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。二是高度關(guān)注規(guī)模快速增長、商業(yè)模式集中或有其他特殊性的銀行的特定風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能僅根據(jù)資產(chǎn)規(guī)模訂制化地適應(yīng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于非傳統(tǒng)商業(yè)模式，尤其是金融科技、加密行業(yè)等新型金融活動(dòng)，預(yù)計(jì)會(huì)成立專門的新型業(yè)務(wù)監(jiān)管小組，實(shí)時(shí)監(jiān)測高增長、高集中度等需要額外關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)因素。三是發(fā)現(xiàn)問題盡早采取強(qiáng)制整改行動(dòng)。預(yù)計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將會(huì)嚴(yán)格評(píng)估各類風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于風(fēng)控不足的銀行實(shí)施更嚴(yán)格的資本和流動(dòng)性要求，并督促銀行管理層盡快整改，謹(jǐn)防小概率長尾事件引起的系統(tǒng)性危機(jī)。

吸取危機(jī)爆發(fā)教訓(xùn)和危機(jī)處置經(jīng)驗(yàn)，完善存款保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)制度對(duì)維護(hù)儲(chǔ)戶信心較為關(guān)鍵，這次危機(jī)表明現(xiàn)行制度仍有改進(jìn)空間。目前，美國FDIC已發(fā)布《存款保險(xiǎn)改革的可選方案》。該方案包括三種選擇：限額保障、全額保障和有針對(duì)性保障。限額保障延續(xù)現(xiàn)存存款保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，對(duì)所有存款人和賬戶類型均采取有限存款保險(xiǎn)保障額度。全額保障即為所有存款提供全面保障，有效消除擠兌風(fēng)險(xiǎn)，但可能大幅增加保費(fèi)征收水平，引起銀行過度冒險(xiǎn)，存在道德風(fēng)險(xiǎn)。有針對(duì)性保障是指對(duì)不同類型賬戶提供差異化存款保險(xiǎn)保障水平，例如，針對(duì)主要承擔(dān)支付功能的企業(yè)支付賬戶，提供高水平保障機(jī)制，而主要承擔(dān)投資功能的賬戶不享受此類保障。預(yù)計(jì)美國監(jiān)管部門將探索更適應(yīng)于當(dāng)前金融發(fā)展實(shí)情的存款保險(xiǎn)制度，強(qiáng)化對(duì)存款人利益的保護(hù)，穩(wěn)定市場預(yù)期，防范銀行擠兌，維護(hù)金融穩(wěn)定，減少處置破產(chǎn)銀行的后續(xù)影響。

對(duì)中國完善金融監(jiān)管的啟示

當(dāng)前，我國以銀行為主導(dǎo)的金融體系總體運(yùn)行穩(wěn)健，大中型銀行在全球保持較強(qiáng)競爭力和發(fā)展穩(wěn)健性，中小銀行的評(píng)級(jí)大都處于安全邊界內(nèi)。對(duì)2023年美國銀行業(yè)危機(jī)暴露的金融監(jiān)管問題，要及時(shí)總結(jié)反思，結(jié)合中國實(shí)際完善監(jiān)管架構(gòu)和監(jiān)管工具，持續(xù)強(qiáng)化金融監(jiān)管體制機(jī)制建設(shè)，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

加快推進(jìn)金融監(jiān)管架構(gòu)改革，提升監(jiān)管有效性

在我國新一輪的黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案中，金融監(jiān)管架構(gòu)改革成為重頭戲。在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面進(jìn)一步提升層級(jí)，強(qiáng)化黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)一步集中化，新成立的國家金融監(jiān)督管理總局將集中負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的全部金融業(yè)監(jiān)管，并統(tǒng)一負(fù)責(zé)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)；在中央和地方的監(jiān)管事權(quán)方面進(jìn)一步強(qiáng)化中央部門的職能和地方監(jiān)管的專責(zé)。未來，需要適應(yīng)金融開放擴(kuò)大、數(shù)字化轉(zhuǎn)型加快、金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新深化、金融風(fēng)險(xiǎn)多樣頻發(fā)的新形勢，健全監(jiān)管部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)組織，建設(shè)嚴(yán)格而完備的金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，真正做到監(jiān)管全覆蓋，功能監(jiān)管、機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、穿透監(jiān)管的一體推進(jìn)，提升金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、預(yù)警防范與風(fēng)險(xiǎn)處置的有效性。

推進(jìn)金融穩(wěn)定法規(guī)建設(shè)，健全金融監(jiān)管體制

隨著內(nèi)外部環(huán)境變化不斷調(diào)整法律法規(guī)是金融監(jiān)管的重要組成部分，也是保障金融監(jiān)管效率、避免監(jiān)管滯后的重要舉措。一方面，加強(qiáng)金融穩(wěn)定法律體系建設(shè)，著力推動(dòng)《金融穩(wěn)定法》出臺(tái)，壓實(shí)各方防范和處置金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，建立健全常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制。另一方面，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)和風(fēng)險(xiǎn)處置相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，明確金融風(fēng)險(xiǎn)處置措施強(qiáng)制執(zhí)行的受理標(biāo)準(zhǔn)，探索構(gòu)建金融風(fēng)險(xiǎn)處置民事訴訟集中管轄常態(tài)化實(shí)施機(jī)制。

加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與預(yù)警，重視早期風(fēng)險(xiǎn)治理

金融風(fēng)險(xiǎn)早期識(shí)別、預(yù)警、發(fā)現(xiàn)與處置是規(guī)避系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。我國相關(guān)金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，從不同維度評(píng)估我國金融體系穩(wěn)健狀況，提高金融穩(wěn)定報(bào)告發(fā)布的頻度（例如做到半年一次），引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)審慎、穩(wěn)健經(jīng)營；開展風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警制度，對(duì)于可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處置，加強(qiáng)對(duì)銀行異常指標(biāo)的監(jiān)管，敦促其盡早回歸到行業(yè)正常水平，避免潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步向?qū)嵸|(zhì)風(fēng)險(xiǎn)演化；搭建科學(xué)、有效、前瞻的壓力測試框架，形成全面覆蓋、層次清晰、內(nèi)容豐富的壓力測試體系和常態(tài)化工作機(jī)制；充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)制度的早期糾正作用，不斷完善風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率機(jī)制，充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)市場化、法治化風(fēng)險(xiǎn)處置平臺(tái)作用，探索重點(diǎn)區(qū)域和行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制。

充實(shí)金融風(fēng)險(xiǎn)處置資源，豐富金融風(fēng)險(xiǎn)處置工具箱

完善金融穩(wěn)定保障基金機(jī)制，使其與存款保險(xiǎn)基金和行業(yè)保障基金協(xié)同配合，形成雙層運(yùn)行體系，共筑金融安全網(wǎng)絡(luò)；建立金融風(fēng)險(xiǎn)市場化、法治化、常態(tài)化處置機(jī)制，明確處置資金的來源和用途，豐富處置措施工具包，保護(hù)市場主體合法權(quán)益；探索建立“商業(yè)銀行流動(dòng)性救助計(jì)劃”機(jī)制，可考慮由大型銀行募集資金，集中用于中小銀行臨時(shí)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)救助。

（王家強(qiáng)為中國銀行研究院資深研究員，馬天嬌為中國銀行研究院博士后。本文編輯/孫世選）