空間資源保護視角下中小城市地下空間治理模式和策略探索
——以麗江中心城市為例

伍 鵬, 郭 寧, 桂 姣, 胡 環, 謝 琳, 高 境

(1. 云南省設計院集團有限公司, 云南 昆明 650000; 2. 麗江市自然資源和規劃局, 云南 麗江 674100)

0 引言

黨的二十大報告提出“堅持人民城市人民建、人民城市為人民,提高城市規劃、建設、治理水平”。在國土空間“三線”劃定的背景下,地下空間作為城市空間重要組成部分,是提升城市綜合承載力、公共空間品質和增強城市韌性的關鍵。麗江擁有“三遺產”之桂冠,是全國138個國家級歷史文化名城之一,是全國244個國家重點風景名勝區之一,被列為全國水生態文明城市建設試點。因此,應加強麗江地下空間利用和資源環境保護的協調,科學適度利用地下空間。

朱從謀等[1]提出國土空間治理應從系統 “要素-結構-功能-價值”邏輯關系出發,從要素整合、結構優化、功能提升和價值實現等方面構建多維一體綜合治理路徑。石曉冬等[2]探索了超大城市地下空間資源利用與地下生態地質環境保護的協調關系,以及各類地下空間功能耦合發展模式。吳克捷等[3]以北京市為例,研究超大城市國土空間規劃體系下的地下空間規劃體系,規劃編制的重點內容和技術方法。劉超等[4]認為地下空間規劃是國土空間規劃體系中的重要組成部分,在全域全要素管控體系中發揮著與地面規劃同樣重要的作用;同時提出地下空間規劃應重視資源評估和空間預留,在與地面規劃協同方面應注重空間整體、專業統籌、平戰結合、盤活存量。趙怡婷等[5]探索了大城市國土空間規劃體系下的地下空間規劃管控方法。姚文琪[6]結合深圳市寶安區對城市新中心區地下空間規劃的趨勢與原則、內容與重點、實施與管理等問題展開了討論。胡斌等[7]結合北京城市副中心規劃建設,分別從分區總體規劃、分區規劃2個層面解析了地下空間的布局、功能、指標、圖則等規劃內容與要求。Maring等[8]探索了地下資產管理(AMS),不僅包括人工資產管理,還考慮了地下(包括地下水)必須提供的自然功能(生態系統服務)。喬永康等[9]探索了面向可持續發展的城市地下空間開發外部性價值評估。

綜上所述,目前關于空間的規劃研究主要包括: 1)國土空間治理路徑;2)探討全市層面地下空間開發利用與生態地質條件的協調;3)探討大城市國土空間規劃體系的地下空間管控方法;4)國土空間背景下地下空間規劃體系研究;5)探討主要城市地區的地下空間集約高效布局;6)探討地下資產管理(AMS)和地下空間開發外部性價值評估。但針對中小城市的地下空間治理模式和策略研究仍較為缺乏,本文結合麗江中心城市地下空間規劃實踐,從地上地下空間資源保護的視角,探討地下空間治理模式和治理策略。

1 城市及地下空間特征分析

1.1 地下水位分布淺、水資源脆弱

麗江壩區呈狹長形盆地,北高南低,分為山間盆地、溶蝕高原和冰川地貌。在狹長的麗江壩子內分布著青龍河、魚米河、東干河、清溪河、三束河、玉河、東山河等支流,各支流自北向南流經古城區后匯入漾弓江。壩區水系分布如圖1所示。壩區的地下水水源補給區和徑流區主要分布于盆地北部區域。地下水監測點含水層深度如圖2所示。地下水總體埋深較小,城區大部地段埋深處于10 m以下,地下空間設施建設對地下水資源和地下水生態環境保護影響較大。

圖1 壩區水系分布圖Fig. 1 Water distribution map of dam area

圖2 監測點含水層深度示意圖Fig. 2 Schematic of aquifer depth at monitoring points

近年來城市發展與生態環境沖突日益突出,地下水位明顯下降,黑龍潭泉眼斷流3年。黑龍潭公園水景和泉眼干枯對比如圖3所示。麗江中心城市人均水資源小于1 000 m3,正從“高原姑蘇”變成重度缺水的城市。

(a)

(b)

(c)

(d)圖3 黑龍潭公園水景和泉眼干枯對比圖Fig. 3 Comparison of water features and dry springs in Heilongtan park

1.2 歷史文化資源獨特、風貌保護壓力大

麗江古城作為國家級歷史文化名城和世界文化遺產地,大研古城(含黑龍潭)核心保護區面積為1.10×106m2,建設控制地帶面積為4.29×106m2。不同于西安、洛陽等古都型歷史文化名城地下大遺址、古墓葬、地下埋藏文物豐富的特點[10],麗江為地域特色型歷史文化名城,中心城區面對城市商業化、旅游開發等大量空間需求,急需引導基礎設施地下化,保護城區整體風貌和環境。

1.3 城市地下設施規模小、利用水平低

1)地下空間設施規模小、功能單一。城市地下空間開發利用起步相對較晚,高質量的地下空間開發較少,地下空間開發主要以1層為主,功能以停車、人防和市政等必須功能為主。地下空間開發現狀示意如圖4所示。

圖4 地下空間開發現狀示意圖Fig. 4 Schematic of underground space development status

2)基礎設施地下化不足,空間利用率低。中心城區大量市政站點和電力、通訊電纜架設于地面,市政管線綜合化、廊道化處于起步階段,對城市空間景觀環境、防災和公共安全極為不利;大型人防設施處于閑置狀態,平戰結合使用不足。

1.4 空間開發強度總體較小、核心區矛盾突出

受麗江整體風貌、新城區和古城相協調、納西族人生活習慣的影響,城市總體規劃對不同特質的城市空間建筑高度提出控制指標,古城周邊地區的城市公共服務設施集中,但建筑高度控制在24 m以內。新團片區為城市新區,其核心區的建筑高度可達24～80 m,中心城區土地利用規劃如圖5所示。中心城區高度控制規劃如圖6所示。

現狀城市公共服務設施集中分布于大研古城周邊區域,疊加了居民和游客的公共服務需求,土地空間供需矛盾突出;遠期城市公共設施功能將按城市組團分散布置,逐步往新團片區和玉龍片區疏解部分城市公共服務功能。

2 地下空間治理模式

2.1 地下空間治理思路

堅持以人民為中心,堅持新發展理念,落實高質量發展要求,堅持問題和目標雙導向,重點推進地下水和歷史文化資源保護,改善城市風貌和人居環境,提高城市安全水平和綜合承載能力,探索內涵式、集約型、綠色化、智慧化的地下空間發展模式,提升城市韌性和可持續發展的競爭力。

2.1.1 由“重開發輕保護”向“地下空間資源保護優先和理性開發”轉變

中小城市應理性對待地下空間開發利用,關注重點片區地下空間開發利用的管控策略,保護城市地下空間資源[11]。

麗江中心城市應科學評估地下水資源、歷史文化資源和地質條件等要素對地下空間利用的影響,確定地下空間開發利用上線,嚴格保護、控制不適宜開發的地下空間,加強必要的地下空間設施建設與地下空間資源保護的協調。

2.1.2 由“重地上輕地下” 向“城市有機生命體建設” 轉變

目前麗江中心城區地下空間開發利用碎片化,地下地上、相鄰項目之間缺乏統籌協調的問題突出。應增強地下空間之間及地下空間與地面建設之間有機聯系、協同互補,優化城市地下空間結構和格局、加強地下基礎設施體系化建設,促進地下空間與城市同步發展。

2.1.3 由“重建設輕管理” 向“地下空間全要素規劃、建設和治理相結合” 轉變

城市地下空間開發已進入“快速發展期”,但依然存在規劃管理粗放、缺乏統一的標準體系、規劃管理機制不完善等問題。應充分融入國土空間規劃體系,推進城市地下空間的“多規合一”,制定地下空間規劃技術管理規定,強化地下空間資源全要素管理,推進地下空間“一張圖”管理,全面提升智慧化治理水平。

2.2 地下空間治理路徑

建立“協調要素-優化結構-保障功能-實現價值-保障機制”的地下空間治理路徑,如圖7所示。

圖7 地下空間治理路徑Fig. 7 Underground space governance path

2.2.1 協調地下空間要素

傳統的地下空間開發以粗放的建設為主,往往阻斷地下水系統,造成地下水資源大量流失,也破壞了城市地上地下自然生態系統的有機聯系。

地下空間治理要立足生態文明建設優先理念,基于全域管控思維,科學研判地下開發邊界,結合地下空間“雙評價”,合理評估資源和預測規模,加強地下空間利用與城市生態保護、歷史文化保護、地質安全的協調,提升地下空間利用水平。

2.2.2 優化地下空間結構

針對城鎮空間無序蔓延、生態空間受擠壓等問題,國土空間規劃提出“三區三線”規劃分區和用途管制的舉措。

地下空間結構治理通過地下空間評估,劃定地下空間管控分區;結合地下空間開發底線和空間需求,劃定地下空間總體空間結構,指引地下空間利用;完善地下空間用途管制和政策制度保障體系,優化地下空間結構。

2.2.3 保障地下空間功能

地下空間是國土空間的重要組成部分,是城市重要的戰略資源。應優化空間資源功能配置,優化地下交通設施、地下市政設施、地下安全設施和地下公共服務設施合理布局,加強地上地下設施銜接協同,提升城市綜合承載力和公共空間品質。

2.2.4 實現地下空間價值

傳統利用方式表現為“重經濟輕社會、生態和文化價值”,新時期地下空間利用價值應包括經濟、社會、生態和文化等綜合價值,通過完善地下空間價值多目標權衡管理,建立健全生態價值、歷史文化價值和社會效益實現機制,實現地下空間高質量發展。

2.2.5 保障空間治理機制

地下空間建設和管理主體眾多,且還存在地下空間與地上建筑的建設管理主體不一致情況,同時各主體間相對獨立和自治,導致協調困難[12]。

不斷完善城市地下空間管理法規和技術管理標準,明確地下空間全要素規劃、建設及實施管理要求;打破地塊界限及部門利益,構建城市地下空間“一張圖”和信息管理平臺;促進水文水資源、自然資源、生態環境、文物、住房和城鄉建設、人民防空等政府部門之間的數據共享,強化政府與技術單位、企業、土地所有權人、社會團體和公眾之間的信息交互,推進地下空間治理的現代化和智慧化。

3 地下空間治理策略

3.1 地下水資源保護優先,打造綠色生態的城市空間

基于壩區水生態特征,地下空間利用必須符合生態底線和生態保護的要求。利用DRASTIC地下水脆弱性評估方法,考慮地下水埋深、地形條件、含水層巖性和土壤介質類等要素,從自然和人類影響2方面對地下水脆弱性進行評價[13]。麗江壩區地下水脆弱性分析如圖8所示。

科學評估地下空間開發邊界和開發規模,嚴格控制地質和水文條件較為復雜的區域,重要生態綠地、水系河道等生態敏感區的地下空間開發。避免大密度地下空間開發破壞地下整體透水性和地下水系的完整性,引起地下水位下降,地下工程設施遭到破壞等;合理控制地下空間開發深度,避免地下工程建設穿透承壓水隔水層,造成地下水資源污染[13]。減少地下空間利用對地下水資源保護和水生態修復的影響。

《云南省地下水禁采區限采區劃定報告》在中心城市內劃定了漾弓江古城區黑龍潭巖溶水禁采區、古城區機床廠禁采區、玉龍縣南口禁采區和漾弓江古城區限采區;地下水禁采區內不得利用取水工程或者設施開采地下水,除配建必要地下人防、市政、道路設施及配建地下停車庫外,禁止地下空間利用。地下水禁采區分布示意如圖9所示。

圖9 地下水禁采區分布示意圖Fig. 9 Distribution diagram of groundwater prohibited mining areas

重點推進地下市政設施廊道布局與地下水資源的空間協調,綜合管廊等大型地下線性工程應加強對地面不均勻沉降、熔巖塌陷、砂土液化等地質風險的監測與防治,盡量避開地下水徑流,減少對地下水流向的阻隔,控制與地下水徑流的交織,或采用相應緩解措施[13]。綜合管廊與地下水空間協調示意如圖10所示。

圖10 綜合管廊與地下水空間協調示意圖Fig. 10 Integrated pipe gallery and groundwater space coordination diagram

與海綿城市建設相結合,采取生態型開發模式,合理控制地下建筑密度,留足雨水自然滲透、凈化所需的生態空間,保證城市合理的透水率,防止地下設施密度過高而切斷含水層,并采取工程措施,避免地下空間建設造成地下水污染。生態型地下空間開發模式示意如圖11所示。

圖11 生態型地下空間開發模式示意圖Fig. 11 Schematic of ecological underground space development model

3.2 歷史文化保護優先,打造人文特色的城市空間

歷史城區地下空間利用必須以歷史文化資源保護為前提,科學確定地下空間容量、開發利用模式,以小規模建設為主,保障必要的基礎設施和安全疏散空間,維護地面歷史環境。麗江城區可從整體保護城市風貌和環境質量出發,將部分地面城市功能轉移至地下,重點引導中心城區市政基礎設施地下化,在地面上增加開放空間,有助于改善歷史文化名城的整體環境質量。

隨著旅游業快速發展,自駕車游客量不斷增加,將對古城周邊地區的城市功能正常運行造成很大沖擊,應統籌安排停車設施等地下設施,疏解古城交通組織壓力,置換出綠地供市民及游客利用。古城交通疏解示意如圖12所示。同時在古城周邊的民主路、祥和路和長水路沿線建設地下人行通道系統,打造符合古城的文脈、延續和傳承地方文化符號的空間環境,體現麗江歷史城區特色。

圖12 古城交通疏解示意圖Fig. 12 Ancient city traffic relief diagram

3.3 優化城市地下空間結構,推進空間集約高效發展

區別于東部發達城市、大城市,麗江市中心城市氣候條件相對優越,地下空間開發意愿不強烈,地下空間功能以人防、交通、市政等設施為主。充分考慮未來游客和當地居民的地下空間開發利用需求,采用需求強度預測法測算不同功能用地的地下空間需求規模,同時結合生態保護和歷史文化保護等底線約束、空間評估結果進行校核,預計遠期城市地下空間需求量為215萬m2。

結合城市組團式發展結構,采用點軸模式為主的地下空間利用模式,形成“一心四軸多點”地下空間利用格局?！耙恍摹睘橹鞒菂^開發利用核心;“四軸”為香格里大道、祥和路、福慧路、青龍路—玉澤路地下空間利用軸線;“多點”為新團組團、玉龍組團、麗江火車站地下空間利用節點。地下空間利用空間結構如圖13所示。逐步構建契合實際、生態可持續、開發規模適宜、布局結構合理、重點亮點突出、管理科學有效的現代地下空間設施。

圖13 地下空間利用空間結構圖Fig. 13 Spatial structure diagram of underground space utilization

地下空間以淺層開發(0～-10 m)為主,局部綜合管廊可達到次淺層(-10～-15 m)。次淺層地下空間開發集中于高強度開發和中強度開發區域,集中分布在中心城區發展核心和各片區中心,以地下停車、綜合管廊、地下人防設施和公共服務設施等功能為主,開發深度控制在-15 m以內。地下空間開發強度指引如圖14所示。

圖14 地下空間開發強度指引圖Fig. 14 Intensity distribution map of underground space development

3.4 保障城市重要功能設施空間,增強城市安全和韌性

以解決城市問題為導向,把地下空間納入城市空間資源進行統籌考慮,協調地上地下空間功能,補充完善地面服務設施缺口,改善城市人居環境。

合理有序、有重點地推進城市地下空間開發利用,以地下市政、地下交通、地下人防和應急防災設施為重點,適當兼顧平戰結合的地下公共服務設施,提高城市地下空間開發利用的科學性,支撐“城市有機生命體”建設。地下市政設施規劃如圖15所示。地下交通設施規劃如16所示。

圖15 地下市政設施規劃圖Fig. 15 Plan of underground municipal facilities

3.5 完善保障機制,提升城市地下空間治理智慧化水平

1)推進地下空間資源全要素規劃管理。在地下水保護基礎上,綜合考慮歷史文化資源、不良地質條件、地面生態敏感區、土地利用布局等因素,利用GIS空間疊加技術和層次分析法,科學評估地下空間資源,劃定地下空間管制分區。地下空間管控分區如圖17所示。統籌考慮地下空間生態價值、歷史文化價值、社會效益和經濟效益,落實地下空間資源保護、歷史文化名城保護、海綿城市和韌性城市建設等要求,制定地下空間規劃管理技術規定。并明確了地下交通設施、市政設施、安全設施、公共服務設施和附屬設施規劃建設要求,提出了地下建筑深度、地下建筑密度、地下建筑退讓距離等指標管控要求。地下空間分區管理規定如表1所示。

圖16 地下交通設施規劃圖Fig. 16 Planning diagram of underground transportation facilities

圖17 地下空間管控分區Fig. 17 Underground space control zoning

表1 地下空間分區管理規定Table 1 Regulations on subdivision administration of underground space

2)落實地下空間用途管制。根據地下空間規劃管理技術規定,規劃管理部門將地下空間利用和地下水保護要求納入地塊用地規劃許可證條件中,作為地塊開發建設和地下基礎設施建設的必要條件,進一步統籌協調地下空間開發利用和地下水資源、環境保護。

推進城市地下空間 “一張圖”和信息管理平臺建設。目前,麗江中心城市地下空間數據不清、數據不全、數據不共享,地下空間與其他專項規劃缺乏對接等問題突出,應運用系統思維,以地下水文地質條件為基礎,有效統籌協調地下交通、市政、防災和公共服務等各類設施布局,構建地下空間設施現狀和規劃 “一張圖”和信息管理平臺,納入國土空間規劃“一張圖”實施監督信息,以支撐國土空間用途管制,提高地下空間資源利用效率,提升城市地下空間綜合治理水平。

4 結論與建議

合理開發利用地下空間,是優化城市空間結構和格局,促進地下空間與城市同步發展、緩解城市土地資源緊張、土地集約利用的必要措施,因其特殊性,在利用過程中要注意避免盲目性。按照中小城市地下空間高質量發展的要求,形成 “協調要素-優化結構-保障功能-實現價值-保障機制”地下空間治理路徑,并結合麗江中心城市地下空間利用特點,提出了協調地下水和歷史文化等資源的保護、優化地下空間結構、保障地下基礎設施和安全設施、推進地下空間治理智慧化等地下空間治理對策。

本文以空間資源保護和地下空間高質量發展的視角,開展中小城市地下空間治理模式和對策的探索研究,研究內容尚有待于在不同類型中小城市實踐的檢驗,并在具體實踐中不斷完善,以期為中小城市地下空間規劃建設和治理工作提供有益參考。