新市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下港口行政管理部門權(quán)責(zé)清單建設(shè)

劉俊波，張茹，李瑞

（天津東方泰瑞科技有限公司，天津 300000）

簡(jiǎn)政不可減責(zé)，放權(quán)不是放任。“簡(jiǎn)政放權(quán)”與“放管結(jié)合”的同步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了“嚴(yán)進(jìn)寬管”向“寬進(jìn)嚴(yán)管”的轉(zhuǎn)變，在劃邊界、厘職責(zé)的基礎(chǔ)之上，更要定事項(xiàng)、重監(jiān)管，明確自身的工作任務(wù)和目標(biāo)，所以在權(quán)責(zé)清單的編制基礎(chǔ)之上，要同步完成監(jiān)管清單、公共服務(wù)清單編制，夯實(shí)現(xiàn)代政府管理體系；“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)管模式，彰顯了執(zhí)法透明度，監(jiān)管理念、監(jiān)管制度和監(jiān)管方式要不斷創(chuàng)新，與事前、事中、事后的監(jiān)管環(huán)節(jié)相銜接，不斷提高監(jiān)管精準(zhǔn)度，為構(gòu)建全鏈條監(jiān)管體系提供保障。

權(quán)責(zé)清單的編制要以邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、依法保障為目標(biāo)，明確每項(xiàng)權(quán)利的行使主體、設(shè)定依據(jù)及對(duì)應(yīng)的流程圖等，精準(zhǔn)界定部門職權(quán)，有利于解決職能交叉、職責(zé)重疊、權(quán)責(zé)不清等問題，使部門機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)更加高效。

1 港口行政管理部門權(quán)責(zé)清單建設(shè)的現(xiàn)狀

《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》[1]指出：全面徹底梳理行政職權(quán)，應(yīng)做到分門別類、有據(jù)可依，對(duì)設(shè)定依據(jù)應(yīng)逐項(xiàng)列明，并落實(shí)到人，匯總形成部門行政職權(quán)目錄。對(duì)于行政職權(quán)分類可參照政府各部門的實(shí)際工作，匯總梳理可大致分為：行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他類別的分類方式。

港口各級(jí)行政管理部門按照《指導(dǎo)意見》的要求編制各自行政職權(quán)的權(quán)責(zé)清單，并以清單形式將每項(xiàng)職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督方式等，及時(shí)在政府網(wǎng)站予以公布。由于改革的發(fā)展，一個(gè)項(xiàng)目的審批，需要多個(gè)部門的配合，最終由主權(quán)管理部門予以批準(zhǔn)，這將導(dǎo)致各級(jí)管理部門在繪制運(yùn)行流程圖時(shí)只涉及自己的職權(quán)，并沒有涉及每個(gè)環(huán)節(jié)的承辦機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致行政職權(quán)運(yùn)行不連續(xù)、職責(zé)邊界不清晰、辦理要求不明確、辦理時(shí)限不統(tǒng)一、辦理流程繁瑣等問題的產(chǎn)生。

2 權(quán)責(zé)清單建設(shè)的原則

權(quán)責(zé)清單的編制是為了公開透明政府職責(zé)、便民實(shí)用、夯實(shí)主體責(zé)任、接受公眾的監(jiān)督，所以把權(quán)責(zé)清單制度規(guī)范和完善，是積極推進(jìn)清單標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的首要任務(wù)，清單的編制應(yīng)遵循上級(jí)主管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)和對(duì)下指導(dǎo)監(jiān)督的原則，按照行業(yè)各級(jí)管理職責(zé)以及工作的有效便捷銜接，將權(quán)利逐一下放，確保各級(jí)各部門把該負(fù)的責(zé)任負(fù)起來，把該管的事情管住管好，加快形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的政府職能體系，形成本行業(yè)權(quán)責(zé)清單通用目錄。

一是簡(jiǎn)明扼要。按照權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)對(duì)等原則，認(rèn)真梳理新增、取消、合并的權(quán)力名稱和權(quán)力類型，在明確每項(xiàng)行政權(quán)力的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)相關(guān)責(zé)任事項(xiàng)，逐一明確權(quán)力對(duì)應(yīng)的直接實(shí)施責(zé)任、追責(zé)情形及依據(jù)等，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配、簡(jiǎn)明實(shí)用的清單模式。

二是科學(xué)系統(tǒng)。以行政職權(quán)分類為基礎(chǔ)，對(duì)照部門“三定”文件、規(guī)范性文件，厘清部門職責(zé)邊界，按照職責(zé)分工事項(xiàng)和工作實(shí)際需要細(xì)化和明確職責(zé)分工事項(xiàng)，明確主辦與協(xié)辦，牽頭與配合的關(guān)系，切實(shí)承擔(dān)主體責(zé)任，行使權(quán)利的同時(shí)要做到事前定標(biāo)準(zhǔn)、事中強(qiáng)監(jiān)管、事后重問責(zé)的管理責(zé)任，使政府管理部門權(quán)責(zé)更加系統(tǒng)、完善。

三是動(dòng)態(tài)管理。權(quán)責(zé)清單編制完成后應(yīng)建立動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變革、政策的完善以及政府部門職責(zé)的調(diào)整，清單要定期、實(shí)時(shí)更新，確保清單的完整性、合法性和時(shí)效性。通過多維度、全方位對(duì)權(quán)責(zé)清單應(yīng)用執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估考核，保證清單更加全面、合理、科學(xué)。

四是公眾監(jiān)督。清單的建立是為了方便社會(huì)公眾了解情況、參與監(jiān)督，對(duì)政府管理部門行政職權(quán)及實(shí)施情況提出意見和建議，以便于不斷完善權(quán)責(zé)清單，加強(qiáng)管理，切實(shí)保障公眾的利益和權(quán)益，依法維護(hù)和落實(shí)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，所以權(quán)責(zé)清單編制完成后應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的要求及時(shí)予以公開發(fā)布。

總體上看，依托權(quán)責(zé)清單，壓實(shí)規(guī)范政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的工作清單，重點(diǎn)對(duì)行政許可、行政給付、行政裁決、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、其他行政權(quán)力和公共服務(wù)等依申請(qǐng)的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范，保證材料精簡(jiǎn)、環(huán)節(jié)簡(jiǎn)明、流程完善、時(shí)限保障，確保政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的高效、可靠運(yùn)轉(zhuǎn)。

3 權(quán)責(zé)清單建設(shè)的主要內(nèi)容

3.1 權(quán)利清單

權(quán)利清單是以清單的形式將港口行政管理部門按照職級(jí)以及行使的各項(xiàng)行政職權(quán)明確列示出來，其應(yīng)包括依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程等內(nèi)容。按照《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》的要求，權(quán)利清單應(yīng)包括：行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他類別。

（1）行政許可。行政許可是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為，是關(guān)乎人民群眾的重要事項(xiàng)。行政許可清單應(yīng)明確許可事項(xiàng)名稱、法律依據(jù)、行使主體、材料清單，同時(shí)要繪制辦理流程圖，從申請(qǐng)、受理、審查、許可、送達(dá)，明確責(zé)任部門、辦理時(shí)限、審批標(biāo)準(zhǔn)、辦理結(jié)果及結(jié)果說明。

（2）行政處罰、強(qiáng)制。行政處罰、行政強(qiáng)制是依據(jù)法定職權(quán)和程序，為維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，對(duì)違反行政法律法規(guī)的行為而采取的措施。行政處罰、行政強(qiáng)制在處罰尺度上有所不同，行政處罰更多的是注重警告、罰款，而行政強(qiáng)制更多的是注重查封、扣押。在編制行政處罰、強(qiáng)制清單時(shí)應(yīng)明確處罰事項(xiàng)名稱、處罰尺度、實(shí)施主體以及設(shè)定依據(jù)。

（3）行政征收。行政征收主要由稅和費(fèi)組成，稅是稅收機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制取得財(cái)政收入的一種手段。費(fèi)即各種行政收費(fèi)，是行政主體為行政相對(duì)人提供一定的公益服務(wù)。港口行政管理部門在編制行政征收清單時(shí)，應(yīng)將收費(fèi)事項(xiàng)、收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)金額及監(jiān)督電話予以公示明確，保證各種收費(fèi)有理有據(jù)。

（4）行政給付。對(duì)于港口行政管理部門來說，行政給付主要體現(xiàn)在自然災(zāi)害救濟(jì)金及救濟(jì)物資、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)等。《中華人民共和國(guó)港口法》第二十條：縣級(jí)以上有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)保證必要的資金投入，用于港口公用的航道、防波堤、錨地等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。該法中提到了行政給付的內(nèi)容，港口行政管理部門應(yīng)制定完善給付制度，同時(shí)將涉及相關(guān)的給付事項(xiàng)列成清單，明確給付范圍、給付事項(xiàng)、行政實(shí)施主體以及實(shí)施依據(jù)等。

（5）行政檢查。港口行政管理部門按照法定職權(quán)及要求，按照法律、法規(guī)、規(guī)章，行政命令、決定等文件的要求，對(duì)行政管理相對(duì)人是否按照政策要求履行主體責(zé)任，通過行使檢查、監(jiān)督的行政行為，及時(shí)掌握行業(yè)安全狀態(tài)。行政檢查與行政強(qiáng)制、行政處罰、行政確認(rèn)等行政行為密不可分。行政檢查清單是“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，與監(jiān)管清單相輔相成，完整的行政檢查清單應(yīng)以港口行業(yè)的營(yíng)運(yùn)主體（港口客運(yùn)、港口普通貨物營(yíng)運(yùn)、港口危險(xiǎn)貨物營(yíng)運(yùn)、港口理貨等）為分類依據(jù)，摸清管轄區(qū)域內(nèi)營(yíng)運(yùn)主體的數(shù)量，明確監(jiān)管方式、檢查形式、監(jiān)管主體，為“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管系統(tǒng)的開發(fā)提供可靠的數(shù)據(jù)支撐。

（6）行政確認(rèn)。行政確認(rèn)是港口行政管理部門通過對(duì)有關(guān)能力、資格等進(jìn)行甄別或通過第三方確定、自我證明等方式，依照法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行確認(rèn)的一種行政行為。常見的行政確認(rèn)有司法鑒定、事故調(diào)查、職業(yè)病診斷、工傷認(rèn)定以及條件設(shè)施等級(jí)評(píng)定等。行政確認(rèn)清單的編制應(yīng)在職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，明確事項(xiàng)名稱、設(shè)定（實(shí)施）依據(jù)、證明材料以及責(zé)任部門。

（7）行政獎(jiǎng)勵(lì)。行政獎(jiǎng)勵(lì)是對(duì)為國(guó)家、人民和社會(huì)作出突出貢獻(xiàn)的人，港口行政管理部門依照法定條件和程序，給予物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)的具體行政行為。《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》中第十九條：國(guó)家對(duì)在改善安全生產(chǎn)條件、防止生產(chǎn)安全事故、參加搶險(xiǎn)救護(hù)等方面取得顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，給予獎(jiǎng)勵(lì)；第七十六條：縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門對(duì)報(bào)告重大事故隱患或者舉報(bào)安全生產(chǎn)違法行為的有功人員，給予獎(jiǎng)勵(lì)；均提到了行政獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容，港口行政管理部門按照要求制定相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，同時(shí)將涉及相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)事項(xiàng)列成清單，明確獎(jiǎng)勵(lì)事項(xiàng)、行政主體、實(shí)施依據(jù)等。

（8）行政裁決。與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛事項(xiàng)可以通過行政裁決進(jìn)行裁處，行政裁決是解決矛盾糾紛的一種高效率、專業(yè)性強(qiáng)的手段，簡(jiǎn)便的程序是行政裁決的特點(diǎn)之一，不僅縮短了訴訟的時(shí)間，同時(shí)也有效降低訴訟成本。行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為。行政裁決具有效率高、成本低、專業(yè)性強(qiáng)、程序簡(jiǎn)便的特點(diǎn)，有利于促成矛盾糾紛的快速解決。港口作為水路運(yùn)輸?shù)臉屑~，與陸地運(yùn)輸、海上運(yùn)輸都存在交集，會(huì)出現(xiàn)各種矛盾點(diǎn)，如何高效、及時(shí)地化解矛盾糾紛，港口行政管理部門需結(jié)合當(dāng)前港口發(fā)展的模式，探索行政裁決清單及工作制度，建立快速處理糾紛解決服務(wù)平臺(tái)。

（9）其他類別。對(duì)于難以準(zhǔn)確界定為上述8 種類型的具體行政行為可列入其他類，如備案、認(rèn)定、考核、評(píng)定、資質(zhì)核驗(yàn)、組織評(píng)審、驗(yàn)收等。《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國(guó)港口設(shè)施保安規(guī)則》《港口經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》等法律法規(guī)均涉及其他類別的內(nèi)容，港口行政管理部門按照要求制定備案、認(rèn)定、考核、評(píng)定、資質(zhì)核驗(yàn)、組織評(píng)審、驗(yàn)收等事項(xiàng)的管理要求，同時(shí)將涉及的相關(guān)事項(xiàng)列成清單，明確事項(xiàng)名稱、行政主體、實(shí)施依據(jù)等。

3.2 責(zé)任清單

責(zé)任清單是港口行政管理部門在行使行政權(quán)力的同時(shí)，按照權(quán)責(zé)一致的原則，應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任以及對(duì)應(yīng)的追責(zé)情形，所以責(zé)任清單屬于港口行政管理部門在行使各環(huán)節(jié)權(quán)力時(shí)的追責(zé)事項(xiàng)，如行政許可，涉及申請(qǐng)、受理、審查、許可、送達(dá)等環(huán)節(jié)，服務(wù)大廳辦事員在申請(qǐng)、受理階段應(yīng)履行哪些責(zé)任事項(xiàng)，例如按照材料清單對(duì)申請(qǐng)材料是否齊全、格式是否正確等進(jìn)行核查，如材料齊全同意受理，并將材料轉(zhuǎn)到相關(guān)管理部門組織審查；如材料不全，一次性告知補(bǔ)正材料，并不予受理申請(qǐng)；如因申請(qǐng)、受理階段存在不履行或不正確履行行政職責(zé)時(shí)應(yīng)按照相關(guān)的法律、法規(guī)中的法律責(zé)任對(duì)其追責(zé)。

所以責(zé)任清單的編制應(yīng)與權(quán)利清單的權(quán)利事項(xiàng)相對(duì)應(yīng)，按照辦理流程圖中所涉及的各環(huán)節(jié)逐一明確相應(yīng)的責(zé)任部室、人員、責(zé)任事項(xiàng)及追責(zé)情況，做到橫向到邊，縱向到底，確保清單全面準(zhǔn)確[2]，形成一套完整的“一崗一責(zé)一清單”。

4 監(jiān)管清單、公共服務(wù)清單工作要點(diǎn)

4.1 監(jiān)管清單

監(jiān)管清單是行政檢查清單的具體手段，以港口行業(yè)的營(yíng)運(yùn)主體不同，從人、機(jī)、料、法、環(huán)5 個(gè)方面分類設(shè)置監(jiān)管內(nèi)容，做到全面系統(tǒng)，又要突出重點(diǎn)，抓住關(guān)鍵，監(jiān)管內(nèi)容應(yīng)做到有理有據(jù)，所以監(jiān)管清單的設(shè)置要以行業(yè)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為依據(jù)，企業(yè)的規(guī)章制度、操作規(guī)程、作業(yè)指導(dǎo)書為要求合理、全面地編制監(jiān)管清單。

港口安全生產(chǎn)的檢查形式主要以資料查閱、現(xiàn)場(chǎng)檢查為主，在現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)缺少檢驗(yàn)檢測(cè)的手段，其實(shí)檢驗(yàn)檢測(cè)是對(duì)企業(yè)的安全條件、儲(chǔ)存介質(zhì)等方面最直接和最可靠的手段，所以港口行政管理部門應(yīng)著重開展監(jiān)管新工具、新標(biāo)準(zhǔn)、新方法的研究和應(yīng)用，聯(lián)手打造科學(xué)研究基地，對(duì)不合格的安全條件、超量?jī)?chǔ)存、違規(guī)混存等行為的監(jiān)管，可以使用檢測(cè)數(shù)據(jù)作為判定標(biāo)準(zhǔn)，已達(dá)到監(jiān)管鏈完整、監(jiān)管可靠的目的。同時(shí)科學(xué)研究基地的建設(shè)也可為港口行業(yè)在行政確認(rèn)時(shí)提供行業(yè)最可靠的技術(shù)支撐。

4.2 公共服務(wù)清單

公共服務(wù)事項(xiàng)是港口行政管理部門必須有效履行的義務(wù)，是通過對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章制度或者行業(yè)的規(guī)范性文件的梳理，提煉出行業(yè)的公共服務(wù)事項(xiàng)內(nèi)容，其根本是不同于國(guó)家賦予的權(quán)利和職責(zé)，更偏向于服務(wù)社會(huì)的義務(wù)，公共服務(wù)清單的建立應(yīng)涵蓋培訓(xùn)教育、宣傳、預(yù)警、應(yīng)急救援、投訴處理等非營(yíng)利性服務(wù)。

公共服務(wù)清單的編制要按照便民、利民的原則，以事項(xiàng)名稱為出發(fā)點(diǎn)、明確要求服務(wù)內(nèi)容、響應(yīng)的實(shí)施機(jī)構(gòu)、服務(wù)對(duì)象以及聯(lián)系方式，并將服務(wù)清單面向社會(huì)公開，方便公眾監(jiān)督。

5 結(jié)論

建立權(quán)責(zé)清單的目的是讓港口行政管理部門在行使行政權(quán)力時(shí)，做到“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，避免行政機(jī)關(guān)“不作為、亂作為”。雖然權(quán)責(zé)清單的建設(shè)還存在著主權(quán)界線不清晰、責(zé)任事項(xiàng)不具體、行政職權(quán)劃分不清等問題，加快推行政府權(quán)力清單制度的建設(shè)、優(yōu)化港口行政管理部門的權(quán)責(zé)事項(xiàng)是當(dāng)前改革形式下的首要任務(wù)，對(duì)法治政府建設(shè)以及國(guó)家、地方治理能力提升具有現(xiàn)實(shí)意義[3]，有效完善“放管服”改革環(huán)境下的事前、事中、事后監(jiān)管。