鄉村振興背景下揚州市江都區富民強村策略研究

管文琦

揚州市江都區農業農村局，江蘇 揚州 225200

0 引言

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，為農業農村改革發展指明了航向。黨的二十大報告提出要“全面推進鄉村振興”。這是對黨的十九大報告中“實施鄉村振興戰略”的進一步發展，也是一個大國大黨對新征程的深遠謀劃。

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，江蘇省委、省政府決定，“十四五”時期要緊緊圍繞“強富美高”新江蘇建設，在重點地區開展富民強村幫促行動，著力構建農村低收入人口增收和經濟薄弱村發展長效機制，以鞏固拓展脫貧致富奔小康成果，加快鄉村產業、人才、文化、生態、組織等全面振興，進一步推動城鄉區域協調發展，實現共同富裕。在該背景下，揚州市江都區結合工作實際，出臺《關于開展富民強村幫促行動助推鄉村全面振興的實施意見》，全面開啟“十四五”富民強村幫促行動。

1 鄉村振興背景下富民強村的內涵

1.1 富民強村策略的理論機理

鄉村振興背景下的“強村富民”，是通過推動一二三產業融合發展，建設現代化的鄉村產業體系，在發展壯大村級集體經濟的基礎上，帶動農村居民通過多樣化參與村級集體經濟建設來獲取持續穩定的工資性收入、經營性收入、財產性收入等［1］，從而構建起低收入農戶增收和經濟薄弱村發展長效機制，實現村級經濟實力強勁、村民生活富足幸福的發展目標。

富民和強村是一個有機整體，兩者相輔相成。富民是強村的動力和目標，強村是富民的根基和保障，強村的最終目標是讓廣大農民共享發展成果、實現共同富裕。

1.2 富民強村策略的特點

1.2.1 承繼性。經濟政策的制定和實施是一個連續的、開放式的、具有動態調整特點的循環活動。富民強村幫促政策體現了對“十三五”時期脫貧攻堅政策的延續和優化調整。對象上，富民強村仍聚焦農村低收入人口和經濟薄弱村；內容上，均有加強產業、政策、結對幫扶，優化完善動態監測、分類幫促、就業幫促、社會保障機制等內容；主體上，都需要構建起政府、群眾、社會各方力量共同參與的工作格局；目標上，都是縮小貧富差距，實現共同富裕。

1.2.2 系統性。隨著鄉村振興戰略的提出，富民強村在構思與實施方面，更注重鞏固拓展脫貧攻堅成果、緩解相對貧困和對鄉村發展的全面布局。在幫促思路上，堅持五級書記一起抓，堅持推進城鄉區域協調發展，堅持深化改革創新，堅持群眾主體、激發內生動力；在內容上，從“五位一體”、相互關聯的角度，全面深化重點地區農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設，并加強黨的建設；在富民強村幫促行動上，要設立5 年過渡期，過渡期內嚴格落實“四個不摘”要求（摘帽不摘責任，防止松勁懈怠；摘帽不摘政策，防止急剎車；摘帽不摘幫扶，防止一撤了之；摘帽不摘監管，防止貧困反彈），保持現有幫扶政策、資金支持、幫扶力量總體穩定。

1.2.3 差異性。經濟學家范恒山曾說，區域政策的精髓是分類指導。在農村低收入人口幫扶方面，各地應落實分類幫促機制，按照分層分類的原則實施社會救助。同時，常態化開展監測評估，圍繞低保對象、特困人員、低保邊緣家庭和支出型困難家庭等4 類人群，采取更加精準有力的幫促措施［2］。對農村低保對象和特困供養人員，給予兜底保障；對低保邊緣戶和支出型困難家庭，給予相應的專項社會救助或臨時救助、慈善救助等。在扶持經濟薄弱村發展產業項目方面，擴面扶持一批、鞏固提升一批、示范引領一批。

1.3 富民強村的重要意義

1.3.1 富民強村是全面推進鄉村振興的歸宿和落腳點。鄉村振興的目標是民富村強。《管子·治國》中提出：“凡治國之道，必先富民。”村強，則民長富；民富，則國久安。縮小城鄉差距是實現全社會共同富裕的關鍵。若沒有鄉村振興和農民富裕，全體人民共同富裕就難以實現，只有實現了村強、民富，共同富裕才是全面的、完整的。

1.3.2 富民強村是高質量實施鄉村振興戰略的堅實基礎和核心要義。強村與富民良性互動帶來的良好的鄉村經濟體系和富足的鄉村生活，可以為實現高質量發展提供堅實的物質基礎和支撐，有助于鄉村基礎設施和公共服務的優化，有助于吸引和集聚生產要素，有助于鄉村文化的繁榮發展，有助于自治、法治和德治相結合的現代鄉村社會治理體系的建立。

1.3.3 富民強村是推動農業農村現代化的突破口和必由之路。富民強村可以將居民生活富裕與鄉村產業振興有機結合。發展農業產業項目能加快一二三產業融合，促進農業產業集群的形成，為農業農村現代化建設提供重要支撐，同時推動農業產業組織形式變革及經營模式、分配機制的完善，讓農民在獲得農業收入的基礎上，通過勞動力轉移獲得工資收入和分享加工、銷售、服務等環節的部分利潤，從而實現增收。

2 江都區富民強村工作成效與存在問題

2.1 江都區富民強村工作成效

江都區始終把縮小城鄉差距、促進農民增收放在突出位置，走出了一條“富民”“強村”同頻共振的路子。

2.1.1 統籌推進，富民強村幫促工作基礎全面夯實。一是強化組織保障。江都區委辦公室、區政府辦公室出臺《關于開展富民強村幫促行動助推鄉村全面振興的實施意見》，強化各鎮、各部門推進富民強村、鄉村振興工作責任，促進黨政一把手負總責、一級抓一級、層層抓落實的工作責任制有效落實。江都區領導分別掛鉤到22 個市級薄弱村，帶頭肩負結對幫扶的工作責任。二是強化部門聯動。江都區整合各部門力量，協同推進重點舉措落實，開展專項檢查，確保政策落實到邊到底，區紀委及時督促政策執行不留死角。同時，引進第三方機構進行項目驗收，促進項目資金規范管理和效益提升。三是強化考核激勵。江都區將開展富民強村幫促行動納入黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興實績考核范圍，將低收入人口收入和經濟薄弱村經營性收入增幅納入高質量考核減分項，將區機關部門結對掛鉤成效納入年度部門績效考核內容。

2.1.2 鞏固拓展，相對貧困群體兜底保障全面織牢。一是政策銜接有效。江都區繼續緊扣“三保五助”重點舉措，強化跟蹤督查，確保相關政策保持相對穩定。例如，當地繼續執行“先診療后付費”和基本醫保、大病保險、醫療救助保障“一站式”即時結算；在落實國家資助政策的基礎上，從學前到大學，每學年分學段對低收入家庭子女給予1 200～4 000 元不等的補助，并免除保育費、書本費、住宿費、伙食費、校服款和校車費；對于新增符合危房改造條件的對象，危房改造資金由區鎮統籌解決。二是跟蹤監測有力。江都區以民政部“金民工程”社會救助信息系統和揚州智慧云平臺系統為支撐，探索建立低收入人口動態監測機制，暢通群眾自主申報渠道，實現即時監測。從2022 年起，當地低收入人口認定工作轉入常態化動態管理軌道。三是就業引導有方。江都區著力“管長遠”，加大對低收入農村勞動力就業引導與扶持力度。例如，聯合區人社局，召開低收入人口勞動力專場招聘會；聯合區人社局、職教集團，對在校低收入家庭子女開展就業創業培訓；積極開發農村道路維護、河塘河道保潔、疫情防控等公益性崗位，優先安排原建檔立卡低收入農村勞動力。

2.1.3 分類施策，村級集體經濟發展質態全面提升。一是科學編訂幫促規劃。江都區立足各鎮村產業特點和資源稟賦，緊扣揚州市頒布的《經濟薄弱村涉農產業發展項目服務指南》，發展示范引領類項目，培育特色產業，形成可復制、可推廣的典型經驗；發展鞏固提升類項目，進一步鞏固脫貧成果、提高脫貧質量；發展擴面扶持類項目，及時將需要扶持的村納入新一輪幫促范圍。二是加快實施幫促項目。2021 年，江都區6 個富民強村幫促項目已建成并通過第三方驗收，市級財政銜接推進鄉村振興專項資金、區財政配套資金已下達；2022 年，7 個市級富民強村幫促項目已建成6個，真武鎮省級幫促項目已完成，省、市預撥資金已下達；2023—2025 年，富民強村幫促項目庫已初步建成。三是嚴防薄弱村規模性返貧。江都區緊盯已經“摘帽”的22 個市級薄弱村、26 個區級薄弱村，壓實鎮村主體責任，做實村級集體經營性收入，避免出現返貧現象。

2.2 江都區富民強村工作的短板與不足

2.2.1 農業產業引導力度不大。“十三五”時期，市級、區級財政資金扶持22 個經濟薄弱村發展增收項目，其中13個村主要建設三產或標準化廠房，6個村主要發展光伏項目，3 個村主要發展農業項目，總投資5 626 萬元，年收益430 萬元，投資收益率僅為7.6%，尤其是標準化廠房和三產用房項目收益偏低。以上項目對當地農業產業發展引導力度不大。

2.2.2 薄弱村發展動力不足。受規劃限制、“263”專項整治影響，江都區可利用的非農建設用地減少，村級集體經濟發展制約因素增加。個別村“等要靠”思想嚴重；個別村干部工作壓力大，存在因擔心出現違規建設、投資不理想等問題，而在工作中畏首畏尾［3］。此外，少數村級集體經濟帶頭人缺乏經營意識和創新能力，農村集體經濟發展缺乏人力資源支撐。

2.2.3 少數低收入農戶增收基礎不穩。收入仍是衡量農戶穩定脫貧的主要依據。江都區一部分低收入農戶脫貧后，基本生活有了保障，但其農村最低社會保障和特困供養救助等政策性轉移支付收入比重大，發展基礎比較薄弱。農村低收入人口受身體素質、職業技能、家庭情況、發展環境等因素制約，自主獲得發展機會、資源要素的能力較差，其增收難度較大。

3 江都區實現富民強村的策略

3.1 發展特色產業項目，夯實富民強村產業基礎

3.1.1 立足當地資源稟賦。江都區應從各村經濟基礎、地理位置、資源條件等實際出發，緊扣資源稟賦和特色產業發展的比較優勢，科學進行產業發展規劃，統籌推進項目建設，一村一品、連片打造，宜林則林、宜農則農、宜游則游、宜商則商。江都區應充分激活農村各類生產要素的潛能，形成具有地方特色的現代化、標準化產業集群，推進富民強村各項工作。

3.1.2 提升農業產業質態。第一，江都區應優化產業結構，嚴格落實“米袋子”“菜籃子”糧食安全生產責任制，穩定糧食生產面積，推動糧油、蔬菜、畜禽、水產等主導產業轉型升級。第二，江都區應強化品牌創建，選準品牌定位，抓好產品質量和標準化生產，重視商標注冊工作，借助農博會、農產品展銷會等活動，以及網絡直播等途徑，提升當地農產品的市場認知度和競爭力。第三，江都區應建立健全綠色農產品市場準入標準，建立綠色生態生產基地，加強化肥、農藥、獸藥、飼料等安全管理，發展資源節約型、循環利用型的農業產業。

3.1.3 促進產業融合發展。第一，江都區應以現代農業為依托大力發展農產品深加工業，以市場需求為導向發展倉儲物流等配套服務業，接“二”連“三”延伸產業鏈，實現全產業鏈打造、全產業鏈貫通、全產業鏈提升。第二，江都區應因地制宜發展鄉村旅游、鄉村康養等業態，做好“鄉村+”文章，促進農文旅深度融合。

3.2 完善涉農政策體系，突破富民強村要素瓶頸

3.2.1 強“財力”。江都區可通過設立補助資金、專項資金等方式，加大對富民強村幫促項目的財政投入，為接續推進鄉村全面振興提供財政資金保障；鼓勵社會資本投入農業生產、農業園區建設［4］，并通過稅收優惠、金融支持、信用擔保等“三農”金融服務，降低農業產業項目的投資風險推進農村經濟主體信用信息綜合管理系統建設，引導金融機構加大對有社會信用、有創業能力、有貸款需求的示范農戶的信貸支持力度［5］。

3.2.2 借“智力”。第一，江都區應完善項目管理、專業技術和財務審計專家組結構，強化對產業政策的咨詢與服務、對涉農項目關鍵生長期的管理、對項目規范化建設運營的指導，強化對項目資金的績效管理，確保項目效益實現最大化。第二，江都區應做好基層農技人員和高素質農民培訓工作，組織科技人員、科技成果下鄉，促進良種良法推廣。第三，江都區應加快實施農業關鍵核心技術攻關工程，加快研發關鍵核心技術及產品，鼓勵企業建立創新平臺，提高技術裝備水平和科技成果轉化應用水平，依托創新驅動實現經濟結構的優化升級和經濟效益的穩步提升。

3.2.3 聚“人力”。針對農業經營主體帶頭人、農業社會化服務骨干、農業職業經理人、返鄉下鄉雙創人員、種養大戶、返鄉農民工和退伍軍人等，江都區應給予充分的支持和保障首先，應加強教育培訓，提升其職業技能和科技創新能力；其次，在財政支持、金融信貸、生活待遇、子女入學等方面給予政策支持，吸引他們扎根農村，投身富民強村實踐；最后，在用人方面，采用雇用兼職、招錄專職等靈活方式，滿足人才對崗位的多樣化需求，達到人盡其才的效果。

3.3 壯大村級集體經濟，強化富民強村組織力量

3.3.1 建好黨組織堡壘。第一，江都區應強化村黨組織建設，努力建設一支政治過硬、本領過硬、作風過硬和懂農業、愛農村、愛農民的黨員干部隊伍。第二，江都區應把支部建在產業鏈上，把黨員中的致富能人聚在產業鏈上，引導先富起來的黨員帶動群眾共同致富。第三，江都區應營造愛團結、思發展的良好風氣，將個別干部從“等靠要”的思想轉變到立志在鄉村振興中建功立業的自覺行動上來，團結帶領農民群眾走出富民強村的路子。

3.3.2 走好聯合發展道路。第一，江都區應用好“飛地抱團”“共富體”等特色強村載體，打破村域界限，采取產業合作發展、集約化經營等方式，開展抱團聯建、市場化運行，實現資源流動、跨域牽手，使村級資產翻倍升值。第二，江都區應采取村企合作共建的方式，吸引工商資本發展壯大集體經濟，同時對農村土地、勞動力和技術等要素進行整合，促使農戶通過土地入股、基地勞作等方式增加經濟收入。江都區應探索推廣“龍頭企業+合作社+農戶+服務”生產模式，持續推進“經營主體名錄化、政府服務菜單化、社會服務訂單化”，積極培育農業產業化聯合體，建立健全經營主體與村集體、農戶的利益聯結機制，增強村級集體經濟的“造血”功能，讓更多發展成果惠及廣大農民群眾。

3.3.3 用好農村資產資源。第一，江都區應大力推進“三資”（資金、資產、資源）清理工作，挖掘存量資產，全面清查村級土地、房屋資產、宅基地、農用地，積極推動閑置資源變資產、農民變股東、資金變股金。第二，江都區應根據城鄉建設用地增減掛鉤政策，在鎮工業集中區、農業園區及符合規劃的區域內，鼓勵村級集體開辦各類項目實體，拓展資源運用空間，打破地域限制。第三，江都區應積極探索村集體以土地補償款等閑置資金或符合規劃、依法取得的非農建設用地參股企業，使農民按股取得分紅收益。

3.4 扶持農民創新創業，激發富民強村內生動力

3.4.1 兼顧“授之以魚”和“授之以漁”。第一，江都區應立足當地產業特色，調研農民就業需求和企業用工要求，舉辦農民專場招聘會，為農民和用人單位搭建對接平臺；開發道路養護、垃圾污水處理、高標準農田管護等村級公益崗位，優先安排符合條件的低收入農民就業。第二，江都區應圍繞“互聯網+農業”等，落實財政、金融、擔保等幫扶措施，鼓勵返鄉農民工、農村能人大戶、村組干部等自主創業。同時，當地應完善創業培訓體系，通過建設服務窗口、提供一站式服務、建設農村創新創業園區和農村創新創業孵化實訓基地等方式，為創業人員提供優質服務、搭建創業平臺。第三，江都區應推進農民職業技能培訓，培育高素質、技能型農民。

3.4.2 兼顧動態管理和穩步增收。第一，江都區應針對低收入農戶就業情況，逐村逐戶建立跟蹤監測臺賬，逐人逐崗確認就業單位，進一步摸清脫貧勞動力就業底子，實行動態管理、定期統計、實時監測，適時提供就業創業服務，確保勞動力長期穩定就業。第二，江都區應根據就業、創業等幫扶政策施行效果及資源融合情況，探索構建針對低收入農戶增收的監測機制，為推動農民增收提供保障。第三，江都區應重視農民創業創新中存在的融資難、優惠政策落實不到位、培訓內容形式單一、公益性農技服務組織和農業經營性服務組織發育遲緩等問題，做好組織領導、服務保障、政策兜底等工作。