“救急難”互助社的結構、機制與成效研究—以安徽省舒城縣為例

文｜王松磊 安徽大學社會與政治學院副教授

周 娓 安徽大學社會與政治學院2020 級碩士研究生

一、引言

長期以來，臨時救助一直面臨“相關的看不到，看到的管不到”困境。一方面，縣級民政部門有救助資源和審批權限，卻存在發現不及時、手續繁瑣、程序復雜等問題，難以將救助資金及時發放到位；另一方面，鄉村基層救助力量能及時發現群眾的急難情況，卻因缺少救助資源而無能為力，導致鄉村干部上門救助的積極性不高、主動性不強，甚至有意回避，進而影響到村民群眾對鄉村干部的信任，無助于鄉村治理水平的提升。黨和國家非常重視鄉村社會的臨時救助工作，2014年2月國務院印發了《社會救助暫行辦法》，規范了以臨時救助為主要內容的八項社會救助制度，形成政府主導、民政統籌、部門合作、社會參與的臨時救助體制。黨的十九大報告也提出要積極推進臨時救助等兜底保障政策的落實。

在此背景下，安徽省舒城縣民政局大膽創新、積極實踐，不再囿于政府單一力量的救助方式，借助社會組織優勢，引導社會力量共同參與，成立“救急難”互助社與政府形成治理合力。2017年11月，河棚鎮黃河村率先試點開展“縣、鄉、村”三級救助工作，政社合作共同完善農村托底保障建設。在民政部的支持下，2018年舒城縣全面推廣“救急難”互助社。截至2022年3月，縣鄉村三級“救急難”組織全部成立，村級互助社公404個，覆蓋全縣22個鄉鎮。

二、“救急難”互助社的結構

舒城縣成立的“救急難”互助社是以所在村村民為服務對象的公益性社會組織，具有一般社會組織的非政府性、非營利性、自治性和志愿性的特征。雖然“救急難”互助社是在政府的引導和支持下促成的，卻并非“官方”社會組織，它不同于鄉村社會政治性較強的工青婦組織，亦與老年人協會等農村草根性社會組織相區別，還不同于農民經濟合作性組織，是一種新型的基層公益性社會組織。

“救急難”互助社理事會由會長、副會長、理事、監事及30名以上會員組成，有協會章程、財務制度等規章管理制度；有完整的對公賬號，可接受社會捐贈；有獨立的法人代表和活動章程，在業務主管單位（鄉鎮人民政府）的指導下正常開展活動，且定期接受主管單位的審計和民政部門社團年檢。互助社成員是以第一批自愿捐款的人員為主，成員皆為本村村民或投資創業在本村者。而這些村民大多是村干部，會員大會選舉產生的會長、副會長等都由村干部擔任，村黨支部書記是互助社負責人，文書兼任互助社會計。

“救急難”互助社有五大運作平臺：一是社會力量捐助平臺。在政府每年1萬元支持資金以外，通過政府資金撬動愛心力量進入救助平臺。互助社廣泛發動社會力量捐助，全縣互助社的社會籌資總額達到了1120多萬元，互助社實現了自我造血，得到了持續有效的發展。二是縣鄉村三級救助平臺。縣成立“救急難”工作領導組，搭建縣級“救急難”平臺；在鄉鎮依托鄉鎮為民服務大廳，搭建鄉級“救急難”平臺；指導村成立“救急難”互助社，搭建村級“救急難”平臺，給予1000元救助自由裁量權。“救急難”實現三級聯動，使得救助分層次、有保障。三是信息互通平臺。縣民政局聯合晶奇公司共同創新研發了“救急難”救助系統。“救急難”系統由PC端模塊、App端模塊、微信公眾號模塊三部分組成。“救急難”系統運行后，全縣將形成橫向到邊縱向到底的“主動發現、部門協同、社會參與、綜合施策”的綜合性立體式社會救助新模式。這提高了“救急難”時效性，破解急救難不及時，救助資金審批慢等瓶頸問題。四是情感溝通平臺。探索“物質+服務”，重點對特困供養、低保戶中60周歲以上老人、貧困戶中重度殘疾人、孤兒、烈屬、老年烈士子女等6類人群開展上門服務。著力解決“有政策無感情”、困難群眾邊緣化問題。五是干群服務平臺。全縣22個鄉鎮、開發區對原8062個村民小組進行整合，并選舉產生5520名中心村民組長（同時兼任該組社會救助信息員），及時處置并報告急難情況，“兩委”干部和互助社成員第一時間深入農戶，中心組長隊伍架起的干群溝通的“連心橋”。

三、“救急難”互助社的運作機制

“救急難”互助社發展在生成層面表現為政府支持與村民自發，在實踐層面表現制度化渠道建立。在村級互助社成員中，有一半以上為村干部，其中選舉出村書記擔任互助社會長，文書擔任互助社會計，村干部負責互助社的日常工作，其他人員僅提供資金支持。以互助社會長為頭，帶領社員開展互助社的救助實踐。在互助社的發展過程中，村干部通過組織和關系“嵌入”進社會組織，成為鄉村社會信任重建的關鍵。

（一）互助社的成立：政府支持與村民自發

舒城縣的“救急難”互助社是在縣民政局的倡導下成立的，又通過縣政府常務工作會議在全縣進行推廣。而村民的積極參與也成為互助社成立的必要前提。舒平村“救急難”互助社一經成立就接收到來自村民63 900元的資助和捐助，遠遠超過最初3萬元的設定要求。之后，互助社在民政局登記備案，取得了合法身份，并使臨時救助制度化。政府支持和村民自發帶來互助社自上而下和自下而上的雙重認同。以“救急難”互助社命名也承載了政府和村民對于互助社作為社會組織的專業性，即發揮臨時社會救助的功能。互助社成立有制度與現實的條件，加上村干部的“嵌入”，互助社不僅僅局限在救助、整合、協調、動員等顯現的治理作用上。

（二）互助社的實踐：及時性與制度化

村級“救急難”互助社成立以后，如何更有助于組織成員提高救助的時效性被提上日程。對于互助社來說，救“急”是工作中心，為了提高救助效率和優化工作流程，互助社有充分的自主權。在村民小組長主動發現或困難群眾反映需要救助的情況后，村級互助社立即啟動救急程序，村級即可基于1000元救助，救急資金兩天內到位；數額較大時，及時通過手機App進行網上申請審批，鄉鎮、縣可分別給予2000元臨時救助，救急資金分別3天、5天之內到 位。

舒城縣黨委、政府高度重視，制定了《舒城縣社會救助綜合改革試點總體方案》《舒城縣“救急難”工作實施細則》等6個細化方案，形成了“主動發現、社會參與、綜合施策”的制度化救助合力。

四、“救急難”互助社的作用與成效

村級“救急難”互助社雖然是一個群眾自發的社會組織，但卻把社會救助工作扎根到了基層一線，真正走進了困難群眾生活，托住了底線。到2022年3月，全縣共救助群眾12 477人，救助金額高達1800多萬元。互助社的治理作用表現在多個方面，結合調研數據與個案，互助社的治理作用主要有以下幾點：

（一）針對弱勢群體提供臨時救助保障服務

“救急難”互助社積極參與臨時救助工作，救助類別多集中在重大疾病，這表明“老齡化”“空心化”帶來鄉村社會弱勢群體集中，這類人群在遭遇病災后互助社的臨時救助會發揮重要的保障作用。舒城縣百神廟鎮舒平村共17個村民組，總人口2889人，外出務工人數1260人，其中15歲以下青少年兒童和60歲以上老齡人口共949人，占村莊現有人數的一半以上。這也意味著一旦出現大病大災，這些村民的承受風險能力較弱，對臨時救助的需求迫切。因此，“救急難”互助社可以通過“物資+服務”，為村中弱勢群體在臨難后提供物資保障和服務關懷，以維持其基本生活。救助有門使互助社得到來自村民的信任和認可。

（二）整合組織資源化解鄉村社會矛盾

資源的有效整合，可以實現鄉村社會治理的最優化。“救急難”互助社整合組織間系統資源（見表1），有效化解鄉村社會矛盾，有助于構建穩定和諧的鄉村社會環境。過去，以政府為主的社會救助方式單一、時效性差，村民對此深感不滿。舒平村互助社通過政府與社會組織系統、資金互通，設立自下而上、逐級救助機制，由互助社深入農戶了解困難情況，根據困難大小，互助社首先給予1千元及時救助后，再由互助社代為申請鄉鎮、縣級救助，鄉級、縣級“救急難”在各自救助限額內，分別給予2千元和3千元的相應救助，救助資金由村級互助社先行墊付。村級互助社成為解決矛盾的第一現場，救助變得及時有效，有力地回應政府和村民對互助社的期望，將矛盾化解在基層。

（三）協調保障社會利益

“救急難”互助社通過對助困、助醫、助學、助殘（見表2）等類別進行臨時救助，在社會保障體系中起到了拾遺補闕、兜底的重要作用。舒平村互助社還通過結合中心組長改革，搭建起政府與村民、村民與社會組織互相了解的平臺，表現出紐帶作用，協調社會利益關系。依托中心組長對村民情況的了解，互助社實施救助網絡化，不僅能夠及時發現或上報問題，也能指導村民申請救助。“有困難就找互助社”已經成為廣大村民的共識。

（四）助力鄉村社會信任提升

村干部“嵌入”基層公益性社會組織，帶來了鄉村社會信任關系的增強。首先是村民與村干部的信任關系，在制度化渠道的加持下，解決干群之間的距離問題，村干部面對村民有了底氣，掙足“面子”，改變以往村民對村干部“拿錢不做事”的消極看法，為村干部贏得村民信任增添新途徑。其次是村民與黨和政府的信任關系，“救急難”互助社的救助對象與黨和政府的慰問對象多數重合在一起，都是鄉村社會的弱勢群體。村書記（主任）擔任互助社負責人，能讓村民對互助社和村干部的信任上升到對黨和政府信任。再次是社會組織與政府的信任關系，“救急難”互助社是由政府倡導與支持、村民自發參與、村干部“嵌入”的鄉村公益性，為突破以往社會組織與政府之間的信任困境提供了可行而有效的途徑。