此輪行業(yè)改革重點是什么？

文 ‖ 本刊記者 于 洋

中央深改委第二次會議，再次明確油氣體制改革和能源轉(zhuǎn)型重要問題。

7月11日下午召開的中央深改委第二次會議，審議通過了多份改革文件。其中，與能源相關(guān)的有《關(guān)于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》《關(guān)于進一步深化石油天然氣市場體系改革提升國家油氣安全保障能力的實施意見》等。

繼續(xù)深化改革 保障能源安全

針對油氣改革，中央深改委第二次會議強調(diào)，要圍繞提升國家油氣安全保障能力的目標，針對油氣體制存在的突出問題，積極穩(wěn)妥推進油氣行業(yè)上、中、下游體制機制改革，確保穩(wěn)定可靠供應。會議指出，要進一步深化石油天然氣市場體系改革，加強產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)。要加大市場監(jiān)管力度，強化分領(lǐng)域監(jiān)管和跨領(lǐng)域協(xié)同監(jiān)管，規(guī)范油氣市場秩序，促進公平競爭。要深化油氣儲備體制改革，發(fā)揮好儲備的應急和調(diào)節(jié)能力。

點評：截至目前，我國的油氣改革進行了四個階段。一是以放權(quán)讓利為核心的改革開啟階段（1978年至1988年）。二是建立市場經(jīng)濟管理體系為核心的改革階段（1989年至1998年）。三是探索建立現(xiàn)代企業(yè)制度和市場化改革階段（1999年至2012年）。四是全面深化改革階段（2013年至今）。

2017年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》中指出，深化石油天然氣體制改革要堅持問題導向和市場化方向，體現(xiàn)能源商品屬性，保障國家能源安全，確保產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)安全以及油氣供應穩(wěn)定可靠等。針對石油天然氣體制存在的深層次矛盾和問題，要深化油氣勘探開采、進出口管理、管網(wǎng)運營等多個環(huán)節(jié)的改革，釋放競爭性環(huán)節(jié)市場活力和骨干油氣企業(yè)的活力等。

2022年俄烏沖突以來，全球油氣市場面臨新的動蕩，供需格局出現(xiàn)變化。從油氣體制加強監(jiān)管出手，保證能源安全，是根本出發(fā)點。深化油氣儲備體制改革，目的是為了加強進口油氣資源的儲備，尤其是在國際政治局勢多變且復雜的當下，保證充足的油氣儲備對于國家能源安全保障至關(guān)重要。

目前，中國油氣下游市場的各個環(huán)節(jié)早已經(jīng)逐步放開，加工、銷售等環(huán)節(jié)存在各類市場主體的有序競爭。

中間環(huán)節(jié)一張網(wǎng)的建設(shè)，也取得了關(guān)鍵成果。2019年12月，國家石油天然氣管網(wǎng)集團有限公司正式成立，加速構(gòu)建“全國一張網(wǎng)”，形成“X+1+X”格局，標志著我國深化油氣體制改革邁出關(guān)鍵一步。

2023年4月，國家能源局印發(fā)《2023年能源工作指導意見》的通知，明確要研究修訂天然氣利用政策。之后不久，全國多地就管道天然氣銷售價格有關(guān)事項向社會公開征求意見。其中一個重要內(nèi)容，就是發(fā)改委不再核定天然氣省級門站價格。這意味著天然氣改革進入了一個新的領(lǐng)域。

在油氣產(chǎn)業(yè)上游，相關(guān)的政策限制也在逐漸放開。2019年，國家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》，將“石油、天然氣（含煤層氣，油頁巖、油砂、頁巖氣等除外）的勘探、開發(fā)限于合資、合作”這一規(guī)定取消，為外資進入油氣勘探開發(fā)降低了門檻、放寬了限制。

2020年，自然資源部發(fā)布《關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》，要求有序放開油氣勘查開發(fā)市場，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經(jīng)濟成分共同參與的勘查開采體系。

在監(jiān)管方面，油氣作為特殊的資源行業(yè)，同時接受多個不同主管部門的監(jiān)管。如項目開發(fā)在發(fā)改委、能源局，礦權(quán)在自然資源部，流通和進出口在商務(wù)部，而與居民用氣密切相關(guān)的城市燃氣在住建部。

轉(zhuǎn)向碳排放雙控 加快能源轉(zhuǎn)型

中央深改委第二次會議提出，從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控，要堅持先立后破，完善能耗雙控制度，優(yōu)化完善調(diào)控方式，加強碳排放雙控基礎(chǔ)能力建設(shè)，健全碳排放雙控各項配套制度，為建立和實施碳排放雙控制度積極創(chuàng)造條件。要一以貫之堅持節(jié)約優(yōu)先方針，更高水平、更高質(zhì)量地做好節(jié)能工作，用最小成本實現(xiàn)最大收益。要把穩(wěn)工作節(jié)奏，統(tǒng)籌好發(fā)展和減排關(guān)系，實事求是、量力而行，科學調(diào)整優(yōu)化政策舉措。會議指出，要立足中國生態(tài)文明建設(shè)已進入以降碳為重點戰(zhàn)略方向的關(guān)鍵時期，完善能源消耗總量和強度調(diào)控，逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強度雙控制度。

點評：從能耗雙控到碳排放雙控、從“能耗管控”到“碳排放管控”，是我國能源發(fā)展戰(zhàn)略從“能源約束”轉(zhuǎn)向“碳排放約束”所致。這一轉(zhuǎn)向抓住了“碳排放”這個牛鼻子，可以解決“氣候治理”和“能源短缺”兩個問題。

2021年12月的中央經(jīng)濟工作會議首次提出，要求創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗雙控向碳排放總量和強度雙控轉(zhuǎn)變，并首次提出原料用能不納入能源消費總量控制。

國務(wù)院2021年底發(fā)布的《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》，明確提出各地區(qū)“十四五”時期新增可再生能源電力消費量不納入地方能源消費總量考核，原料用能不納入全國及地方能耗雙控考核。

這一轉(zhuǎn)變的背后，是中國能源轉(zhuǎn)型的逐步深入。在過去以傳統(tǒng)能源為主的時代，能源消耗和碳排放有高度的相關(guān)性。控制能耗總量和強度，也就控制了碳排放的總量和強度。但隨著可再生能源的比例越來越高，新增的可再生能源用能并不一定帶來碳排放的增加。既然能耗與碳排放存在脫鉤趨勢，過去的考核體系就需要完善。

對于這一轉(zhuǎn)變，國家能源局發(fā)展規(guī)劃司司長李福龍公開表示，從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控，主要意義在于更加鮮明地突出控制化石能源消費的政策導向，有利于鼓勵和推動可再生能源更進一步地加快發(fā)展，有利于加快能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

●保障國家能源安全，關(guān)系國計民生。 供圖/中國石化