構建雙循環交匯的自貿試驗區聯動發展的機制及路徑

姜啟軍 韋有周

摘?要：在加快構建“雙循環”發展格局的背景下，自貿試驗區聯動發展還缺少系統規劃和協同管理體制，跨區域要素流通不暢，區域經濟周期同步性弱，信息共享通道建設不足。自貿試驗區通過業態創新、管理創新、制度創新，建立跨區域合作機制、要素流動機制、產業協同機制和制度協同機制，創新跨境商事服務，發展跨境電商、離岸貿易等新業態，推進跨境園區建設，構建雙循環交匯的自貿試驗區對外聯結和內外聯動發展的平臺，積極對標RCEP經貿規則，為雙循環交匯和跨區域聯動構建要素協同和產業協同支撐。

關鍵詞：自貿試驗區；“雙循環”發展格局；聯動發展；機制和路徑

中圖分類號：F74?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.18.018

目前，中國自貿試驗區（港）成員已達到21個，成為我國對外開放、對內引領、先行先試的新高地。而限于物理空間，自貿試驗區核心區域只能承載價值鏈的特定環節，因此，必須強化功能關聯，有效銜接內外價值鏈，才能放大自貿試驗區功能。在加快構建“雙循環”發展格局的背景下，如何把自貿試驗區打造成為雙循環的中心節點，充分發揮其對外聯結和內外聯動作用，為雙循環交匯構建強大的要素協同和產業協同支撐，是我們需要回答的問題。

1?“雙循環”下自貿試驗區的作用

1.1?“雙循環”新格局下的樞紐作用

自貿試驗區承擔連接國內國外兩個市場、兩種資源的重大使命，是國際貨物流、資金流、人才流、信息流、技術流等資源要素集中交匯的區域，代表著中國對外開放的前沿和導向。全球產業鏈和供應鏈網絡錯綜復雜、環環相扣，在國際國內雙循環的新發展格局下，需要明確自貿試驗區作為聯結國內循環和國際循環的中心節點功能，發揮其樞紐和增長極作用。早在2013年，上海自貿區對外商投資率先實施“市場準入負面清單制度”，釋放了市場活力，推進了服務業資本流入；海南自貿港版《負面清單》則是自貿試驗區運用改革自主權在更高起點、更高層次、更高目標上推動中國高水平對外開放的里程碑。自貿試驗區的諸多制度創新和政策試驗為中國推動國內國際雙循環發展提供了重要的制度保障，進一步鞏固了自貿區在“雙循環”新格局中的樞紐地位。

1.2?對外聯結和內外聯動作用

最大化自貿試驗區的區域經濟聯動（國內循環）和對外聯結（國際循環）作用，通過國際國內雙向并進，拓寬國際要素流通通道，促進國際要素的自由流動，使自貿試驗區成為鏈接國內國際雙循環的重要載體。在國際循環方面，高標準對標國際經貿規則，通過搭建便利的要素流動通道、投資貿易渠道、科技合作平臺，穩步提升技術、金融等知識型服務貿易領域的對外開放水平，積極探索RCEP、CPTTP等自貿協定規則，助力提升中國國際經貿話語權。在國內循環方面，支持圍繞要素流動、規則標準、新興業態等重點問題開展制度創新，以“新”制度孕育“新”經濟，激活“新”動能，依托技術、資本、人才等要素促進產業結構向更高水平轉型發展，探索建設投融資便利化機制，塑造外向型經濟高質量發展新優勢。

1.3?對周邊區域的輻射帶動作用

自貿試驗區通過制度創新，營造良好的營商環境，形成區域改革紅利，發展高新技術產業，提升企業的自主創新能力，帶動區域創新型經濟的發展。通過高效利用國際國內兩個市場、兩種資源，使自貿區成為區域經濟發展的增長引擎，有力推動了區域一體化進程。

2?自貿試驗區創新表現

2.1?業態創新

基于全球國際貿易的主體多元化、內容差異化、方式數字化、投資一體化、環境復雜化的新特點，積極培育離岸貿易、易貨貿易、跨境電商、文化藝術保稅等貿易新業態和新功能。其中，離岸貿易是自貿區進一步發展的重要方向，其集中體現了一國在國際市場中的地位以及整合全球資源的能力，對促進生產要素的流動，加快構建“雙循環”新發展格局具有重要作用。

2.2?管理創新

各自貿區不斷創新自貿試驗區管理運行模式，支持新模式先行先試，推動“舊”業務“新”發展，例如落實準入前的國民待遇，實施負面清單管理模式，轉變政府職能，由審批制向備案制和信息報告制轉變，簡化外資企業注冊流程，推動有序開放和高效監管的并進，更好實現經濟發展雙推動。例如，浙江自貿區搭建易貨貿易服務平臺，嘗試“大宗商品貿易與小商品貿易”聯動的新型貿易模式，體現了國內國際雙循環下貿易管理體制的新維度。

2.3?制度創新

通過制度創新促進自貿區跨區域聯動發展的政策協同，營造國際一流營商環境。推動創新制度復制、實施，轉變政府職能，落實事中事后監管制度，加快金融創新，推動金融業對外開放，協調區內外市場主體的合作，保障各類要素自由流動。例如山東自貿試驗區煙臺片區構建選聘、管理、服務全鏈條制度體系，促進國際優秀人才集聚，推動山東自貿試驗區煙臺片區和煙臺濱海新區高質量發展。云南自貿試驗區昆明片區管委會與空港經濟區建立雙方工作聯絡制度，構建集“一體審批、商事互辦、數據互換、執法互助”于一體的政務服務系統。

3?“雙循環”下自貿試驗區聯動發展的不足之處

3.1?缺少系統規劃和協同管理體制

各地區自貿區管委會對于如何聯動發展還缺乏全面系統的謀劃，對于應聯動哪些領域、著重聯動哪些要素還沒有明確的定位。這會導致自貿試驗區與區域外的對接無法充分展示主動性，無法形成跨區域分工協作，難以將自貿區建設和區域經濟聯動有機結合。其次是管理體制的協同性不夠，自貿區內各部門之間仍存在著各自為政的問題，無法充分發揮跨部門的合作。自貿試驗區許多改革舉措涉及多個部門，使得部門間橫向對接和縱向溝通存在問題。由于不同部門間缺少及時的問題反饋和匯總，容易導致片區之間制度創新聯動不足。

3.2?跨區域要素流通不暢

自貿試驗區核心區域與腹地的要素流動途徑和渠道不夠豐富多樣，人才要素、信息要素、物流要素、技術要素等資源流通效率較低，導致自貿區資源和區位優勢無法完成向經濟互補優勢的轉變。如中西部自貿區普遍存在對創新主體的培育力度不夠、創新服務平臺支持不足等問題，導致自貿區內高新人才外流，阻礙了技術要素、人才要素向自貿區的流動。自貿試驗區與腹地之間具有互相支持協同發展的內在邏輯聯系，若自貿區核心區域僅依靠“一線放開，二線有效管住”的監管方式和自身僅有的要素資源，那么最終只能承載價值鏈的特定環節。

3.3?區域經濟周期同步性弱

根據空間經濟學理論，同一區域內地理位置相近的兩地將形成更多的資源競爭，因此，同一區域內各省市對應的自貿試驗區將存在更激烈的競爭關系，從而導致區域經濟周期的同步性弱。如長三角區域內上海、江蘇、浙江、安徽四大自貿區就存在較多港口和航運方面的競爭。此外，我國各地區同一發展層級省份的產業分工特征相似，分工替代關系較多，產業合作關系不緊密，而自貿試驗區的建設將促進國內資源和要素的循環流轉，從而加強了同一層級中各省之間的產業分工競爭，進一步降低區域經濟周期的同步性。自貿區所在地區與其他地區發展水平差距較大，產業結構不匹配，導致在短期內自貿試驗區的建設所形成的經濟增長極將消耗大量人力和財力資源，并通過擠占其他省份的資源來獲得該省的優先發展，即產生的“虹吸效應”大于“溢出效應”，同時將在一定程度上歧視政策影響之外的地區，排擠部分產業。

3.4?信息共享通道建設不足

自貿試驗區一些政策落實不到位、無法深度融入區域一體化的問題，在很大程度上是由缺乏信息共享導致的。目前自貿區的信息共享建設存在以下問題：

首先，信息傳播機制建設不足，企業難以獲取自貿區政府發布的優惠或扶持政策信息以及自貿試驗區下發的項目和具體內容，導致企業創新動力受阻。

其次，信息共享監管機制建設不足，目前市場主體經營信息“碎片化”地分散在金融、海關、市場監督管理局等監管部門中，各個監管部門在一定程度上存在各干各的、進度不一致的情況，各部門審批程序分離，對企業的監管存在“灰色地帶”。

再次，信息共享建設的法律支持不足，信息共享體系建設尚未得到法律授權和明確的行政授權，信息共享風險較大，信息共享者的積極性較低。

4?自貿試驗區對外聯結和內外聯動發展的機制

4.1?跨區域合作機制

建立跨區域聯動協作機制，推動自貿試驗區與周邊區域合作聯動，促進跨區域產業一體化分工協作。

首先，政府間的互動機制，通過政府推動建立跨區域、多層次的企業合作機制。

其次，跨區域的對口支援和互助機制，包括資金、技術、項目等各方面的互助合作。

最后，利益聯結機制，區域內外通過分工協作，實現優勢互補，構建互惠互利的區域價值鏈，讓自貿試驗區域外的產業成為自貿試驗區產業的重要支撐，進一步推動跨區域創新合作。

例如，自貿區昆明片區和老撾磨憨—磨丁經濟合作區簽署《聯動創新合作協議》，雙方協同打造云南省面向南亞東南亞輻射中心的前沿窗口和推動中南半島經濟走廊建設的戰略新高地；廣東省在廣州、深圳等13個地市設立廣東自貿試驗區聯動發展區，通過復制經驗、產業聯動、差異化探索，與廣東自貿試驗區形成政策聯動、產業聯動、創新聯動，強化區域合作促進產業協同發展。

4.2?要素流動機制

建立信息、人才、技術和資本等關鍵要素跨區域流動機制，打造要素共享流動，促進投資、貿易自由化和便利化，為跨區域聯動發展注入源頭活水。基于基礎設施硬聯通和體制、機制軟流通來構建跨區域要素自由交流機制，推動各種要素的柔性供給和優化配置，促進自貿試驗區跨區域聯動發展。

一是人才培養與流動機制，完善的人才培養與流動機制是自貿試驗區對外聯結和內外聯動發展的關鍵，建立用人單位、企業、院校、高端智力四方合作機制，通過企業化、市場化的合作模式，實現多方共贏。政府需要建立完善的人才福利機制，在政策和場所上推動境內外人才在自貿試驗區的自由流動。例如上海自貿區打造外國人才試驗區，在引進外國人才方面賦予臨港新片區更大的自由度和便利度。

二是資源與信息共享機制，整合自貿區內外相關企業資源，優化國內要素供給結構，引進國際先進生產要素，清晰跨區域能共享的各類資源；強化信息溝通，實現公共資源、產品與要素市場供求、人力資源、通關報檢、物流、科技成果等信息的共享，縮短自貿試驗區與其他地區的心理距離，整合優勢資源流向產生最大效應的區域，為雙循環構建強大的要素和產業支撐。

三是技術創新與協同機制，技術創新與協同是發揮自貿區經濟效應的重要因素，要提升技術要素利用效率，建立技術創新投入機制，激發創新主體潛力和競爭力，形成關鍵技術的創新突破；還需要完善技術創新協同機制，以自貿試驗區為中心樞紐，推動企業、高校和科研單位的創新優勢相結合，使創新成果在自貿區內形成、轉化、應用，確保技術協同創新的順利實現。

4.3?產業協同機制

推動產業鏈、供應鏈現代化是構建“雙循環”新發展格局的主攻方向。建設跨區域產業聯動機制，從產業鏈延展和產業集群方向促進產業內生發展，提升自貿區內與區外的產業契合度，使自貿試驗區產業聯動周邊區域產業協同發展。

（1）產業遴選機制。

在布局自貿試驗區以及區域產業聯動發展的過程中，進行差異化定位與協同發展，建立重點產業遴選機制，明確自貿試驗片區核心區域產業發展方向，把自貿試驗區作為雙循環的中心節點，以對外聯結和內外聯動發展作為最終目標，為周邊區域提供產業發展方向和動力。例如上海自貿實驗區積極發展以離岸經濟、智能經濟、藍色經濟、總部經濟為特色的開放創新業態，打造賦能驅動的“加速器”。

（2）產業轉移共享機制。

創新產業梯度轉移和共享機制，將自貿試驗區產業優勢轉化為區域整體產業優勢，在政府支持下實現產業有序梯度轉移，將價值鏈的初級生產環節有序轉移到要素成本較低廉的周邊區域，實現自貿區內外產業的有效整合，保稅與非保稅產業深度融合，更大化自貿試驗區的示范、輻射和溢出效應。

（3）產業互動機制。

首先，在產業發展模式上互動，在自貿試驗區內推動總部經濟和貿易外包，“出口抓加工”與“進口抓落地”，實現聯動發展過程中供需雙側協同互促、價值共創；其次，產業鏈互動，即根據自貿試驗區內的重點產業，確定自貿試驗區外周邊地區可以發展的相關產業，通過產業互補實現跨區域產業分工布局。這些產業既為自貿試驗區提供上游產業鏈支撐，也優化了這些地區的產業結構，提升區域產業聯動互動水平。

4.4?制度協同機制

“要圍繞實行高水平對外開放，充分運用國際國內兩個市場、兩種資源，對標高標準國際經貿規則，積極推動制度創新，以更大力度謀劃和推進自由貿易試驗區高質量發展。”自貿區應圍繞重點產業領域、重大創新平臺的需求，出臺特色專項政策，構建自貿試驗區對外聯結和內外聯動發展的開放性制度體系，打破對外聯結和內外聯動的制度性壁壘。地區政府要利用自貿區制度創新的優勢，形成政府、企業、科研院所、高校等主體共同參與的多元化協同創新，加強各片區之間的制度聯合試驗，加大跨部門合作和開放力度，構建制度創新聯動機制和協同保障機制，提高創新成果的承接效率和推廣效率。同時，應對自貿區制度創新進行統一的規劃和協調，加強差異化創新、系統集成式創新和復合型制度創新，構建合理的法治和服務保障體制機制，創造具有可復制推廣的制度創新成果。

5?自貿試驗區對外聯結和內外聯動發展的路徑選擇

通過管理體制創新，促進跨區域和跨境合作，創新跨境商事服務，提升物流能力與效率，發展跨境電商、離岸貿易等新業態，推進跨境園區建設，構建自貿試驗區對外合作、創新聯動發展的平臺。

（1）創新管理體制機制。

通過管理體制機制創新，構建對外連接和內外聯動的發展平臺，發揮自貿試驗區引領支撐作用，例如上海自貿區以負面清單改進外商投資管理制度，以國際貿易單一窗口和證照分離實現監管便利化，發布強化競爭政策實施試點11條措施，打造我國新時代金融開放創新的新高地；天津自貿試驗區將自貿試驗區法定機構管理體制覆蓋街鎮園區，以產業訴求為導向，以自貿區制度創新賦能街鎮經濟發展，“小區塊”帶動“大開放”，在更大棋局上謀求聯動發展。浙江自貿區金義片區利用“多區”并存的優勢，建立“關匯稅”貿易便利化監管體系，開發數字融資、數字保險等應用，推出國內首個運費應收賬款信用險，暢通跨境貿易鏈，帶動全域高質量發展。

（2）優化跨區域跨境物流通道。

浙江自貿區舟山片區搭建“海進江”配送平臺，實現物流數據跨區域互聯互通，建立江海通航船舶的“舟山標準”，打造全程物流綜合物流服務體系，實現江海聯運高質量發展；云南自貿區昆明片區以對外聯結和內外聯動創新合作為契機，圍繞中老鐵路打造“一體通關、倉倉聯動”高效聯動通關新機制，創新運貿一體化業務發展，推進口岸與片區高效聯動機制，加強境內外鐵路運輸業務整合，激活鐵路樞紐優勢，打通內陸經昆明至老撾的西部陸海新通道，有力促進了“雙循環”新發展格局的加快形成。

（3）創新跨境商事服務。

創新邊境貿易、服務貿易和離岸貿易發展，促進自貿試驗區的對外連接，推動跨區域企業和產業鏈上下游企業協作，把擴大開放合作、構建協同創新格局作為自貿試驗區對外連接和內外聯動發展的重要途徑。例如上海自貿區臨港新片區與保稅區管理局合作，協力推動“離岸通”平臺接入臨港新片區一體化信息管理服務平臺，設立“離岸通”臨港中心，促進離岸貿易資金結算進一步規范化、標準化、便捷化；浙江自貿區通過RCEP經貿合作示范區、全國進口貿易促進創新示范區建設，構建以進口商品為主導的“保稅+”產業鏈；通過中非合作示范園建設，對非出口額占全國份額穩定在10%，不斷提升對非貿易競爭力；云南自貿區昆明片區與中老合作區企業推動“一址多照”“一照多址”互通互認等跨境商事服務，實現《營業執照》互通互認，企業只需提交一次申請，就能實現兩地市場準入。

（4）積極對接RCEP規則。

RCEP最顯著的功能就是減免進口關稅，降低各成員國之間的貿易成本，吸引投資，資源配置不斷升級，產生規模效應。我國自貿試驗區要熟練運用RCEP規則，在貨物貿易、服務貿易、外資準入等方面進行改革探索，比如在服務貿易開放、準入后國民待遇、數字經濟貿易等領域開展先試先行，建立對外開放的壓力測試平臺，進一步賦予自貿試驗區更多的改革自主權，推動自貿區成為對接RCEP的先行示范區。其次需要吸引RCEP國際人才到自貿試驗區創新就業，為在自貿區工作的國際高端人才提供更加便利的人才跨境流動服務措施，打造有利于RCEP人才居住、工作的生態環境。最后要利用好RCEP貿易數字化的相關規范，抓住RCEP生效的機遇，建設國際數字自貿區，促進數據的跨境流動。

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