利益平衡視角下行政訴訟確認違法判決研究

馬趙興

摘?要：行政訴訟確認違法判決承載著權利救濟和監督行政機關依法行政的使命，從訴訟程序末端影響訴訟制度的運作。隨著司法實踐不斷發展，行政訴訟確認違法判決制度無論是在立法上還是司法上，均存在一些不能使判決達到一種利益平衡狀態的問題。我們必須在將國家利益與社會公共利益的含義明確的同時，將個人利益納入行政確認違法判決的利益衡量之中，真正達到解決行政行為違法引起的利益沖突問題。

關鍵詞：行政訴訟；確認違法判決；利益平衡

中圖分類號：D9?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.18.069

0?引言

行政訴訟確認違法判決是法官在多種利益沖突之下，運用利益衡量之解釋方法所獲得的一種解決行政爭議的判決，該種爭議解決方式是結合實際后衡量各項利益下的具有可行性的解決方式。但是，由于法律本身具有滯后性，且行政爭議具有復雜性，我國司法實踐中適用行政訴訟確認違法判決時暴露了諸多問題。因此，在當今社會利益多元化的格局下，將利益衡量作為司法判決行政行為違法的重要依據，可以解決多方利益沖突問題。

1?問題的提出

1989年我國《行政訴訟法》沒有確認判決的規定。在這部法實施后不久，法院便“參照民事訴訟法有關規定”，根據現實需要在實踐中發展出了確認違法判決。2014年，我國將確認違法判決規定于《行政訴訟法》第74條是理論界重大發展。確認違法判決不但可以解決行政爭議，而且兼顧了法律效果與社會效果，為既存權利提供了特有的保障。在其他訴訟不能為行政相對人提供救濟時，確認違法判決通過對行政行為是否違法予以確認，為行政相對人申請國家賠償提供依據，保護其合法權益。

但是，司法實踐不斷發展以及法律自身的滯后性，使行政訴訟確認違法判決制度也存在一些問題。第一，確認違法判決中“社會公共利益”與“國家利益”的含義不夠明確，極有可能導致個人利益過度讓步，從而受到損害。第二，對“不具有可撤銷內容”的認定，需要明確其能否適用于“撤銷會給公共利益造成重大損害”等條款。第三，司法實踐中，對我國行政訴訟法第76條規定的關于“補救措施”的條款的適用，多為籠統表述，并不明晰具體的補救措施，這使得行政機關在一定程度上將行政相對人利益置于行政機關的自由裁量之下，不利于達到利益平衡，維護“個人利益”。因此，為了完善我國行政訴訟確認違法判決制度，既需要對規范本身含義進行明晰，又需要有相應的制度適應司法實踐。

2?行政訴訟確認違法判決問題的成因分析

2.1?立法目的與法律適用

首先，法律作為上層建筑，體現統治階級的意志，而立法目的則可以表現出一種價值趨向，從行政行為與行政訴訟確認違法判決自身性質上看，國家利益與社會公共利益仍然是行政機關達到行政管理目標的首要目的。這會使法官在具體案件中，更側重于對社會公益的保護，間接地讓個人利益成為犧牲品。這不利于維持人們對法律的尊重，也不利于保持公眾對司法權威的信任，而且，與民事訴訟不同，行政訴訟所要解決的問題是被訴行政行為的合法性，而不是行政相對人與行政機關之間存在或者不存在某種行政法律關系。其次，該項規定所保護的是國家以及社會的公共利益，對于是否能因為私人利益而確認某一項判決違法沒有規定。再次，對國家、社會公共利益規定的武斷性，間接體現出對個人利益遭受重大損失的可能性的忽視。比如，公共利益與國家利益本身的概念就不確定，這就使司法實踐中自由裁量空間有所擴大，在二者面前，個人利益就極易成為犧牲品。例如，在黃繼文案中，法院認為行政機關的征收補償決定書并未明確告知黃繼文享有產權調換的權利，侵害了黃繼文的補償選擇權，但因涉案征收項目為舊城改造區改造項目符合公共利益的需要，判決撤銷涉案補償決定，必將影響涉案征收項目的拆遷進度，增加國家的建設成本和資金占用成本，損害社會公共利益，且在訴訟過程中，行政機關進行了自我糾錯，彌補了補償決定書的瑕疵，因此確認判決違法但不撤銷。但是舊城區改建征收個人住宅，行政相對人是希望獲得合理、公正補償的，對行政相對人的補償選擇權之侵害應是對其權利產生了實際影響，而法院認為判決撤銷會導致整個項目受到影響，有損公共利益，顯然是社會公共利益的擴大解釋。如果訴訟過程中行政機關采取了彌補行為以后，法院僅判決確認違法，對行政機關的督促力度顯然不足，一定程度上弱化了對行政相對人利益的保護，忽視了個人利益。最后，法院在適用“補救措施”條款時，存在僅引用76條的情況，使得該判決在沒有其他的法律依據下作出，缺乏說服力，且并不判決明確的補救方案，也不限定補救期限，不利于對處于弱勢的行政相對人的保護，甚至間接地維護了行政機關的違法行政行為，不利于達到一種多元化的利益平衡的局面。一般來講，在價值觀層面上個人利益與國家利益、社會利益之間是趨同的，不存在相悖的情況。若過分強調公共利益，忽視個人利益，則不利于我國行政訴訟制度的運行。因此，解決以上問題，是完善確認違法判決制度的當務之急。

2.2?司法權在行政權下的弱勢呈現

法院如何行使司法審判權，在行政訴訟中是一個重要的問題，因為，在現代行政訴訟本質上是國家機關間的權力制約機制，因此法院發揮其司法審判權之能動性時，必須充分顧及行政相對人的訴求。審判獨立必須得到尊重與保障。但是，在現有社會環境下，司法權的行使很難完全排除行政機關的影響，這不利于司法機關維持自身的中立與審判獨立。然而，司法機關與行政機關并不是領導與被領導的關系，而是分別在各自領域獨立行使職權，在我國歷史長期發展中，國家主義、公權力之上的主流思想，使社會公共利益優先于個人利益，行政權的強大，就是其突出表現之一。相比而言，司法權則處于相對弱勢的地位，確認違法判決的兜底適用，也使得其對行政機關之行政行為的懲罰性較弱。

3?完善我國行政訴訟確認違法判決制度的建議及設想

行政訴訟確認違法判決制度是法官在衡量多種利益下根據比例原則所做出的一種解決行政爭議的方式，在審判過程中，要嚴格遵循比例原則，將受損方合法利益的損害降到最小，也就是說要在保護優位利益的前提下，盡量減少對讓位利益的損害。只有這樣，才能獲得一個比較合理的利益衡量決策。因此，完善確認違法判決制度，必須立足于達到一種利益平衡狀態，據此，筆者提出如下建議與設想。

3.1?明確“國家利益”與“社會公共利益”的界限

我國立法中多次出現維護國家利益、社會公共利益等話術，為了不造成法律適用的模糊性，要對何為國家利益和社會公共利益作明確的規定。只有明確行政訴訟法中“國家利益”和“社會公共利益”的含義，才能限制司法審判中的自由裁量權。筆者認為，國家利益應是立足于全國性的利益，其具有整體性。公共利益應當指不特定多數公眾名義所代表的地方的、局部的利益。此外，“個人利益”也是客觀存在的，必須是他人基于個人合法需要而提出的利益主張。通過對國家利益和社會公共利益進行準確界定，有力地保護了個人權益，避免了法院不合理地擴大其使用范圍，造成濫用自由裁量權的現象，降低司法公信力。在明確了個人利益、社會公共利益和國家利益的界限之后，三者之間的利益沖突順序問題仍然是學術界需要廣泛討論的問題。

3.2?明晰“不具有可撤銷內容”的含義

只有當行政相對人的合理權益確實遭到了行政機關的侵害，才能通過訴訟的手段保護自己的權益。當行政機關所做的具體行政行為是合法的，然而卻損害了相對人的利益時，法院可以做出撤銷該行政行為的判決；當行政機關所做的具體行政行為是違法的且損害相對人的合法權益，然而該違法行為已經不具有可撤銷的內容時，此時法院判決撤銷該行政行為已經沒有意義，因此法院會做出確認違法判決。在明確適用前提的同時，也要從法律與事實兩個層面劃分“不具有可撤銷內容”，從客觀角度分析，不存在可撤銷內容可以理解為“不能撤銷”，即在違法行政行為沒有實際撤銷的可能性。典型的情況為行政機關的被訴行政行為確實給行政相對人的合法權益造成了無法挽回的損害，如果行政行為對相對人造成的損害不能恢復正常，則客觀上沒有必要取消其法律效力。此時即為撤銷不能，同樣，如果違法行為已經消滅，同樣屬于撤銷不能的情形，比如被訴行政機關改變原行政行為。

3.3?將個人利益納入確認違法判決的利益衡量之中

我國現行行政訴訟法中關于確認違法判決的法律條款并未將個人利益納入法官裁判案件的考量因素之中，在筆者看來這是不合理的，如果法院撤銷某具體行政行為后會對個人利益造成嚴重損害時，國家應對該損失進行一定的補償，當補償金額過于龐大時，可以將其認定為損害了國家利益，要實現權益的平衡，就要兼顧個人利益。在保護個人利益時，雖然可能與國家主權和社會集體利益發生沖突，但也極有可能在一定程度上促進國家利益和社會公共利益的發展，這與國家保護公民的合法權益的立法原意相符。

3.4?增加確認違法判決的事前預防措施

行政訴訟是行政相對人的合法權益受到行政機關的確實侵害后所提起的，是一種事后救濟的方式。給付判決、履行判決以及撤銷判決等，對原告提供了直接救濟方式，但是主要承擔補充功能的行政確認違法判決卻在司法實踐中被廣泛應用，這就導致對權利救濟不足。而增加確認違法判決事前救濟則可以有效彌補不足。在行政主體作出行政行為前，行政利益相關人員可以提起預防性停止作為訴訟，請求法院判決禁止行政機關作出該行為，即預防性判決。主要表現為停止作為判決，即要求行政機關不得作出某行政行為，這會有效預防行政爭議的產生，有效化解糾紛，充分發揮司法權的能動性，提升司法權的地位，且具有前瞻性與遇見性。但該種判決是司法權對行政活動的提前介入，因此必須嚴格適用條件。綜上，增加確認違法判決的事前救濟，既可以更好地監督行政主體依法行政，又可以更好地維護行政相對人的合法權益，拓寬了個人利益救濟途徑。

4?結語

我國將行政確認違法判決規定到行政訴訟法中，是進步之處，但是同時我們也要認識到法律的滯后性與司法實踐活動的復雜性使得行政訴訟確認違法判決制度存在這亟須解決的諸多問題。本文以利益平衡為視角，對確認違法判決制度存在的問題進行探析，并提出一些合理化建議與設想，力求達到國家利益、社會公共利益與個人利益在現代法治下共同和諧發展。

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