基于博弈點(diǎn)觀念的我國(guó)城市控?zé)熈⒎ìF(xiàn)狀探析

付海婧

摘?要：本文在對(duì)我國(guó)當(dāng)前控?zé)熈⒎ㄟM(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，分析控?zé)熈⒎ǖ牟┺挠绊懸蛩?，認(rèn)為吸煙室（區(qū)）條款是城市控?zé)煼ㄒ?guī)的主要立法博弈點(diǎn)，基于博弈點(diǎn)觀念，討論了控?zé)熈⒎ㄅc城市情況的關(guān)系及城市控?zé)熈⒎ㄚ厔?shì)，認(rèn)為控?zé)熈⒎ㄐ枰⒃诶碚撗芯考皩?shí)踐基礎(chǔ)上，在承認(rèn)吸煙者權(quán)益、不損害公共利益、順應(yīng)國(guó)際形勢(shì)發(fā)展變化需要的基礎(chǔ)上審慎開(kāi)展。

關(guān)鍵詞：控?zé)熉募s；立法；博弈點(diǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：D9?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.18.072

2005年，我國(guó)與世界衛(wèi)生組織簽訂《煙草控制框架公約》后，全面推進(jìn)控?zé)熉募s。當(dāng)前，我國(guó)以城市為主體頒布地方性法規(guī)，對(duì)公共場(chǎng)所控?zé)焼?wèn)題加以規(guī)定。

1?我國(guó)控?zé)熈⒎ìF(xiàn)狀

1.1?全國(guó)性法規(guī)

當(dāng)前，我國(guó)尚無(wú)全國(guó)性的控?zé)煼煞ㄒ?guī)，控?zé)煼l散見(jiàn)于《未成年人保護(hù)法》《煙草專(zhuān)賣(mài)法》《廣告法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》等法律中。2014年，衛(wèi)生計(jì)生委起草了《公共場(chǎng)所控制吸煙條例（送審稿）》，并進(jìn)入征求意見(jiàn)階段。然而，截至2023年3月，《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》仍未正式頒布。

1.2?地方性法規(guī)

目前我國(guó)控?zé)熈⒎?，主要以地區(qū)性立法為主。據(jù)統(tǒng)計(jì)，擁有地方立法權(quán)的53個(gè)城市中，截至2021年，48個(gè)城市已對(duì)控制吸煙立法，占90.6%。從法規(guī)名稱(chēng)上來(lái)看，法規(guī)名稱(chēng)有：禁止吸煙、控制吸煙、防止二手煙草煙霧危害等。

1.3?地方政府規(guī)章

除了地區(qū)立法之外，部分城市制定了《防止二手煙草煙霧危害管理辦法》《防止煙草煙霧危害辦法》等形式，對(duì)控?zé)煿ぷ魈岢隽艘?。這些地方規(guī)章的權(quán)威性小于地方法規(guī)，執(zhí)行的難度更大。

2?控?zé)熈⒎ǖ牟┺挠绊懸蛩?/p>

2.1?國(guó)內(nèi)組織的影響

2.1.1?衛(wèi)健委等組織的影響

各級(jí)衛(wèi)健委以及其下屬的疾病預(yù)防控制中心等機(jī)構(gòu)，堅(jiān)決要求不斷加強(qiáng)控?zé)熈⒎üぷ?。衛(wèi)健委等的觀點(diǎn)為以下方面：

一是吸煙的危害已經(jīng)被科學(xué)研究所證實(shí)。

二是二手有害煙霧危害他人健康。

三是公眾場(chǎng)合吸煙易引起青少年模仿。

四是履行《煙草控制框架公約》的要求。

2.1.2?煙草行業(yè)的影響

國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局、中國(guó)煙草總公司按照《煙草專(zhuān)賣(mài)法》，對(duì)全國(guó)煙草行業(yè)實(shí)行統(tǒng)一垂直管理。作為行業(yè)直接管理者，煙草行業(yè)是控?zé)熉募s的主要責(zé)任方之一，但是對(duì)于開(kāi)展公共場(chǎng)所嚴(yán)格的控?zé)熈⒎ǔ直Ａ魬B(tài)度。煙草行業(yè)的主要觀點(diǎn)為有以下幾點(diǎn)：

一是煙草行業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分和國(guó)家財(cái)稅的重要來(lái)源。2022年煙草行業(yè)實(shí)現(xiàn)工商稅利總額14413億元，并圓滿(mǎn)完成了中央關(guān)于特定專(zhuān)營(yíng)機(jī)構(gòu)上繳近年結(jié)存利潤(rùn)任務(wù)，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)大盤(pán)作出了積極貢獻(xiàn)。

二是煙草消費(fèi)為穩(wěn)定社會(huì)就業(yè)做出了一定貢獻(xiàn)。煙草全產(chǎn)業(yè)鏈為社會(huì)提供就業(yè)崗位5279萬(wàn)個(gè)，其中包括煙農(nóng)300萬(wàn)人、卷煙零售1786萬(wàn)人。我國(guó)70%以上的煙葉種植、60%以上的卷煙生產(chǎn)均安排到老少邊窮地區(qū)，煙葉種植帶動(dòng)老少邊窮地區(qū)脫貧致富。卷煙生產(chǎn)助力振興民族工業(yè)。卷煙零售業(yè)門(mén)檻低、方式靈活，又未受到網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售渠道沖擊，為城鄉(xiāng)殘疾人、下崗工人等弱勢(shì)群體提供了穩(wěn)定就業(yè)的渠道。

三是為了保障吸煙者的合法權(quán)益。如果強(qiáng)行推行全面禁煙，雖然保障了非吸煙人群的合法需求，但難以兼顧平衡包括吸煙者在內(nèi)的不同群體的利益需求，增加公共場(chǎng)所發(fā)生矛盾糾紛的可能性，影響社會(huì)和諧。

四是減少執(zhí)法成本和管理成本。煙民吸煙習(xí)慣并非一日形成，也難以在短時(shí)間內(nèi)戒斷。全面禁止的立法模式勢(shì)必影響法規(guī)的實(shí)施效果，地方性法規(guī)的權(quán)威性與嚴(yán)肅性無(wú)法保證。

五是不符合我國(guó)發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際地位。當(dāng)前29.5%的高收入國(guó)家、23.8%的中等收入國(guó)家和44.5%的低收入國(guó)家未采取或僅在少數(shù)公共場(chǎng)所采取禁煙措施，包括美國(guó)、德國(guó)、意大利、丹麥、芬蘭、韓國(guó)等。

2.2?國(guó)外相關(guān)組織的影響

世界衛(wèi)生組織等對(duì)我國(guó)控?zé)熈⒎üぷ鞲叨汝P(guān)注，以寄送感謝信授予各類(lèi)榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)等方式影響控?zé)熈⒎?。?017年深圳出臺(tái)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》后，世界衛(wèi)生組織表示祝賀贊賞。對(duì)積極推進(jìn)控?zé)熈⒎ㄟM(jìn)程中的個(gè)人，授予各類(lèi)“控?zé)熦暙I(xiàn)獎(jiǎng)”。

3?城市控?zé)煼ㄒ?guī)的主要立法博弈點(diǎn)

當(dāng)前，主要城市控?zé)煼ㄒ?guī)情況參看《全國(guó)主要城市控?zé)熈⒎ㄇ闆r匯總表》。

從主要內(nèi)容方面看，內(nèi)容比較相似，如規(guī)定控制吸煙場(chǎng)所、控制吸煙措施、宣傳教育、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、執(zhí)法處罰程序、倡導(dǎo)性條款和執(zhí)法配套措施。當(dāng)前，控?zé)煼ㄒ?guī)的主要博弈點(diǎn)體現(xiàn)在以下方面。

3.1?罰款金額

分罰款對(duì)象來(lái)看，對(duì)個(gè)人吸煙者處以的罰款金額較低，金額在20-500元之間，其中深圳、寧波、武漢都為50-500元，罰款頂格較高。對(duì)履行控?zé)熦?zé)任不力的公共場(chǎng)所的管理經(jīng)營(yíng)者罰款金額較高，金額在1000-30000元，其中深圳、福州、青島、鄭州等城市有“首次警告”的條款。

3.2?吸煙室（區(qū)）條款

即在禁止吸煙的地區(qū)是否設(shè)立吸煙室（區(qū)）。根據(jù)這一點(diǎn)可以將立法分為以下三類(lèi)：

（1）全面無(wú)煙。即法律條文中沒(méi)有任何關(guān)于設(shè)置吸煙室（區(qū)）的條款。

（2）全面無(wú)煙（有緩沖期）。哈爾濱、蘭州、西寧等城市規(guī)定了過(guò)渡緩沖期條款，對(duì)于吸煙需求較大的旅館、餐飲的室內(nèi)場(chǎng)所可以在一定期限內(nèi)劃定吸煙的樓層、包房，期滿(mǎn)后全面禁止吸煙，也有對(duì)于酒吧等娛樂(lè)場(chǎng)所的限制，期滿(mǎn)后全面禁煙。

（3）部分無(wú)煙。即公共場(chǎng)所沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全面無(wú)煙，允許設(shè)立吸煙區(qū)或者吸煙室。如重慶、大連市對(duì)餐飲服務(wù)、住宿休息服務(wù)和公眾娛樂(lè)三類(lèi)公共場(chǎng)所實(shí)施差異化管理，允許設(shè)置吸煙室。

從博弈點(diǎn)而言，罰款金額各個(gè)法條區(qū)別不大，且在實(shí)施過(guò)程中，吸煙罰款在執(zhí)行中存在監(jiān)管難、執(zhí)行難等問(wèn)題，各個(gè)城市往往在開(kāi)出第一張“天價(jià)罰單”后缺乏持續(xù)性監(jiān)管執(zhí)行。從立法角度來(lái)看，最重要的博弈點(diǎn)，仍然是吸煙室（區(qū)）條款。

4?控?zé)熈⒎ㄅc城市情況的關(guān)系

針對(duì)已出臺(tái)控?zé)煼l分析，控?zé)熈Χ群统鞘猩鐣?huì)經(jīng)濟(jì)情況有很大關(guān)聯(lián)，影響控?zé)熈⒎ǖ囊蛩刂饕幸韵路矫妗?/p>

4.1?地方經(jīng)濟(jì)情況

目前對(duì)室內(nèi)吸煙室采取“一刀切”的5個(gè)城市有北京、上海、深圳、武漢、鄭州。其中上海、北京、深圳是一線(xiàn)城市，武漢和鄭州是GDP、人口規(guī)模居前列的超大型城市；而GDP較低的城市普遍采取部分無(wú)煙或者設(shè)置緩沖期，顯示了兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)效益的導(dǎo)向。

4.2?煙草經(jīng)濟(jì)占地方經(jīng)濟(jì)比重

部分省市的煙草經(jīng)濟(jì)占宏觀經(jīng)濟(jì)的比例較高，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有較大支撐作用，比如云南、湖南。這些地區(qū)一般不傾向于出臺(tái)控?zé)煼ㄒ?guī)，即使出臺(tái)，條款規(guī)定也比較寬松。

4.3?城市文明水平

中西部地區(qū)城市煙民比較高，因此控?zé)熈⒎ㄟ^(guò)程中，煙民、卷煙零售戶(hù)的反對(duì)意見(jiàn)較大。因此西部的銀川、南寧、西安等城市，控?zé)熈⒎l款都相對(duì)寬松。

5?立法博弈點(diǎn)視野下城市控?zé)熈⒎ㄚ厔?shì)

2006年《公約》生效以來(lái)，全國(guó)地方性控?zé)熈⒎ǜ鶕?jù)總體形勢(shì)，可以分為三個(gè)階段。

5.1?審慎立法階段（2006-2014年）

這一時(shí)期，開(kāi)展控?zé)熈⒎ǖ挠秀y川、哈爾濱、天津、鞍山、賀州、克拉瑪依、云浮、青島、清遠(yuǎn)、唐山、長(zhǎng)春、南寧、西寧等城市。立法城市以二線(xiàn)及以下城市為主，其中直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列城市合計(jì)只占一半?？?zé)煑l款相對(duì)寬松，全部明文允許設(shè)置吸煙室（區(qū)），允許設(shè)置的比例達(dá)到了100%，且鞍山、賀州、云浮、清遠(yuǎn)、南寧都允許在禁止吸煙場(chǎng)所設(shè)置吸煙室，其他城市則允許在控制吸煙場(chǎng)所設(shè)置吸煙室。

5.2?嚴(yán)格激進(jìn)階段（2014-2020年）

以2014年11月28日《北京市控制吸煙條例》的出臺(tái)為標(biāo)志，全國(guó)地方性控?zé)熈⒎ㄟM(jìn)入了嚴(yán)格激進(jìn)階段。這一時(shí)期開(kāi)展控?zé)熈⒎ǖ某鞘杏斜本⒏Ｖ?、廣州、上海、蘭州、上饒、烏海、杭州、西安、深圳、武漢、鄭州等城市。立法城市以一線(xiàn)城市、新一線(xiàn)城市為主。控?zé)熞髧?yán)苛激進(jìn)，其中5個(gè)城市不允許設(shè)置吸煙室，2個(gè)城市允許設(shè)置但有一定的過(guò)渡期。

5.3?審慎立法階段（2020年至今）

重慶和大連分別在開(kāi)誠(chéng)布公、充分調(diào)研的基礎(chǔ)上出臺(tái)了地方控?zé)煑l例，允許室內(nèi)公共場(chǎng)所設(shè)置吸煙室。銀川、西安在客觀考量后期實(shí)施情況的前提下，暫緩了對(duì)《銀川市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》《西安市控制吸煙條例》修訂的進(jìn)程。

6?結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)公共場(chǎng)所控制吸煙的立法進(jìn)程處于緩慢推進(jìn)狀態(tài)。全面控?zé)?、審慎立法等各派觀點(diǎn)爭(zhēng)訟不休，各利益主體之間的需求難以平衡，地方立法也在經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境利益、公眾利益之中不斷博弈?？?zé)熈⒎ㄐ枰⒃诶碚撗芯考皩?shí)踐基礎(chǔ)上，在承認(rèn)吸煙者權(quán)益、不損害公共利益、順應(yīng)國(guó)際形勢(shì)發(fā)展變化的需要的基礎(chǔ)上審慎開(kāi)展，才能更好地保障個(gè)人健康、國(guó)民權(quán)益、社會(huì)和諧。

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