EPC 模式下政府投資項目管理要點分析和控制策略

譚麗婷

（江門市交通投資有限公司，廣東 江門 529000）

0 引言

近年來，政府加大了對民生工程以及社會基礎設施工程的投資力度，為了減少審批流程，提高工程項目建設效率，EPC 總承包模式得到了發展和應用，然而，實際應用中也存在各種問題，需要引起高度重視。

1 EPC 總承包模式的內涵與特征

1.1 EPC 總承包模式的內涵

EPC 總承包模式具體是指建設工程總承包單位參照和工程建設主要單位雙方簽訂的協議，對整個工程項目從工程設計、原材料采購、勘察、施工等整個環節實施的整體發包，以此來實現對工程項目的質量、安全、工期、成本、費用等實施全方位的高效管理的工程建設管理模式[1]。

1.2 EPC 總承包模式特征

1.2.1 縮短工期，控制成本

EPC 模式下，總承包商的建設項目不會對設計、建筑、勘測等單位實施公開招標，從而節省了一部分費用，也縮短了工程項目招投標的時間，有利于控制工程建設周期，收獲了工程建設的時間成本，而且從工程勘察、設計到施工、竣工等各個階段都由一個單位來負責，從而達到了各個環節的技術融合，這樣就最大程度地控制工程建設資金投入，確保了工程項目建設經濟效益[2]。

1.2.2 有利于業主風險流轉

基于EPC 總承包模式下的工程項目，因為總承包人從一開始就參與到工程項目籌劃建設中，而且其職責貫穿于工程設計、勘察、施工等的整個過程，這樣就能使得業主單位自然規避工程設計、施工等過程中的風險，減少自身在工程項目建設中的損失[3]。這是因為工程從設計到施工到造價控制都是總承包商負責，以此來就讓業主方從中抽出身來，業主單位則能有更多的精力來監督工程建設施工整個過程中的風險和問題，從而控制風險概率。

1.2.3 便于工程項目動態管理

EPC 總承包模式下，投資建設的工程項目的整個過程都由總承包商一人負責，從工程項目勘察、設計到施工再到竣工等每個環節都由承包商一方獨自管理承擔，這其中承包商能全程參與其中，從而能達到對整個工程的質量、成本、安全等方面的統一管控，承包商可以在任何時間與各個參建方針對問題進行溝通，這就方便了工程項目的動態管理，最大化縮短工期，節省工程建設成本[4]。

2 EPC 模式下政府投資項目管理中的問題

2.1 投資階段的造價認定不科學

現階段，很多建設工程項目都存在投資膨脹的問題，如果工期持續延長，對應的工程造價也勢必會越來越高，這是因為政府未能在前期打好工程造價的控制基礎，更多的是通過專家、決策人等的想法，或者參照已建成的工程項目的造價情況來大致預測，這種造價預測方式可能偏離所投資工程項目的實際，而且各自復雜不定因素的交叉影響，都可能導致嚴重的三超現象，即概算超估算、預算超概算、結算超預算。

2.2 設計階段的造價管控有待加強

EPC 模式下的工程項目，通常在招標之前僅僅設計了工程方案圖紙，卻沒有形成精細、翔實的建筑設計施工圖，這樣業主單位就難以對工程的主體背景、范疇、期望總體目標、主體功能要求與技術經濟指標、材料設備質量、型號等給出全面、精準的界定與說明，然而，若承包方未能充分地掌握業主的現實需要，雖然招投標中能提供合理的價格，但是，隨著工程建設難免發生合同的變化，外加其他不定因素的影響，都可能導致工程投資的失控。同時，因為EPC 模式下的工程承包人需要對工程設計、建設、施工的整個過程加以負責，這就要求工程承包人應以完善的工程設計來控制生產成本，獲得最大化的收益。而且經常出現的問題是：EPC承包人多為經濟性承包人，也就是更加關注工程利潤，從而弱化了對工程設計的優化，出現了低技術標準施工現象，甚至以壓低工程項目質量標準來獲得更高的經濟效益[5]。

2.3 工程建設階段的事前監督有待強化

工程項目建設階段，尤其是項目建設前期的各項文件起草工作，沒有特別針對工程項目實施精細地勘察與研究，僅僅基于大環境條件展開相對泛泛的研究，忽視了對外協調工作，從而無法統一編制出廣泛適用、科學完善的合同條款，也不能形成技術鑒定文件。由于工程建設前期的各項籌備工作不到位最終出現了“三邊工程”，也就是：一邊勘測一邊設計一邊建設施工，緊急無序的工程建設也難以實現多方的有力配合，特別是無法實現同分包商、供應商之間的交叉配合，在各方協調不利、溝通不暢的情況下很容易導致工程費用失控現象，從而造成結算階段結算嚴重超預算的現象，甚至可能導致索賠。

2.4 竣工驗收階段工程造價問題亟待解決

一些建設項目在工程竣工結算時期，出現了所報審工程竣工結算數量不規范、不標準，或者因為資料不健全無法核算的現象，甚至存在竣工圖紙偏離了工程實際，使得圖紙計算結果偏大，數據多算等問題，也存在高套施工定額單價的現象，使得和銀行等貸款機構無法準確對賬釀成矛盾，多方矛盾的復雜交織導致工程項目資金無法及時被結算，資金不能及時到位，必然會推遲工程建設進度，也影響工程項目造價的確定。

3 基于工程項目的實證研究

工程項目為某市級中學擴容增效建設工程，以定量分析的方法分析EPC 模式下的政府投資項目管理要點，基于此工程實況，從4 個方面做出說明。影響投資的環境因素參數如表1 所示。

表1 影響投資的環境因素參數

通過表1 可看出，此項目在推行期間，政府投資項目的管理將受到多種因素的影響，如決策因素、環境因素、管理因素、業主因素、市場因素等。

3.1 決策因素

由于初期立項時資金緊張，所制定的經濟指標偏低，預備費用考慮不足，只有3%，實際的工程項目建設費用超出了這一標準，從而出現了預算超概算現象，這就意味著初期決策非常重要，決策經濟指標定的低則將影響后期工程建設，也影響了政府的投資方案制定。

3.2 環境因素

隨著學校擴容增效工程的建設施工，發現工程所處的地質條件有所變化，需要增加基坑支護費用，客觀環境因素變量E 的變化越多，意味著后期增加的投資量越大，對政府投資決策的影響也就越大。

3.3 管理因素

總承包模式下的工程管理由總承包人負責，整個工程建設施工中若管理不到位則將引發多種問題，例如：安全問題、工期問題等，任何一個環節的疏忽都勢必增加資金需求量，進而對政府投資決策帶來影響。

3.4 業主因素

學校作為此工程的業主方在項目決策前未能清晰地闡明自身需求，或者學校需求的臨時變化，導致后期工程設計變更較多，設計變更的增加意味著施工返工，勢必影響工程建設周期，對工程建設成本構成很大影響。

此外，此工程的施工需要一定的時間，這期間內原材料的市場價格勢必發生浮動變化，這無疑也會對工程建設成本帶來影響，也將波及到政府投資。

4 EPC 模式下的政府投資項目控制措施

4.1 以合同條款管控造價，強化限額設計

最新的政府投資條例指出，不同地方政府對工程項目建設投資融資的總概算原則上不能高于由國務院審批后所核定的投資總額。這就意味著在項目投資前，要嚴格把握合同條款制定環節，實施單價合同，同時又要實施限額結算，保證最終結算價不超概算價，在此合同條款下，任何原因導致的超出合同金額特定比例的投資超概算風險都由工程總承包單位承擔。

同時，在設計環節要實施限額設計，由于EPC 合同簽署階段，設計方案都處于初始階段，報價與工程量多憑經驗估算，只有強化限額、限量設計才能控制成本。而且要求各參建方共同參與，初步設計與施工圖設計要有施工總承包單位共同參與，最終的設計方案也要經由各方共同簽字認可。

4.2 強化項目可行性分析

政府部門必須牢固把握好項目投資建設初始階段，切實分析項目的可行性，而且要對投資項目加以評估，要形成一個投資項目可行性研究調查報告，其中要明確地說出投資項目的意義、特點、標準與規格等。同時，工程標準與建筑規模制定過程中，必須立足于現實的使用要求，不可以毫無根據地規定建設工程的規模與標準，要保證工程規模和數量既能滿足業主需求，又能投資合理、要盡量讓建設工程項目方案切實可行[6]。

政府投建的工程項目在方案制定并實施以后，業主單位有必要委托誠信度高、經驗豐富的咨詢企業來對工程項目進行實地調研，通過調研來詳細掌握所投建工程項目的實況，而且要將調研報告上交至投資主管部門開展項目審核，經第三方機構審核后的評估報告和政府核定的項目資金概算。

4.3 優化項目實施各階段的投資控制

4.3.1 招投標階段的投資控制

EPC 模式下的施工總承包模式發包的工程，設計招投標文件中應包括根據已經獲得批準的資金預估書來確定最大招投標限價及暫估價。此外，文件內也要包括以下內容。

（1）建筑工程項目的招標內容、招標范圍。

（2）一些基礎性信息，例如，為招投標人員提供的全面、精準的與水文、地勘、大氣環境等有關的調研報告，以及和批復相關的材料有關的一切基礎性數據、信息，這些信息數據都能輔助招投標工程項目的風險評估，能達到對風險的精準、深入、全面、針對性的評價。

（3）精準地確定投標人與中標人的具體職責、義務等。

4.3.2

當招投標工作按照規定的程序完成后，則需要施工施工階段的投資控制單位、工程項目總承包方等簽署總承包合同。因為EPC模式下，總承包協議通常采用總價模式的包干協議。所以，施工單位與項目總承包方都必須承擔起對運營風險的控制，而且要公平、合理地分配任務、承擔責任。在工程建設施工時期必須切實掌控好合同協議以外的合約價格的變動。因為客觀的國家政策法規等都在調整變化，再加上原材料價格的上漲，客觀環境條件的變化等，再加上其他各種復雜因素的影響都可能導致投資工程的實際造價超出概算，這就需要業主單位切實結合客觀形勢以及各方提供的數據來對概算做出調整。

例如，工程變更引起的工程概算變化，則要以風險劃分的方式來處理，這一變更屬于總承包單位風險范圍的工程變更，超出初始報價的部分應由總承包單位承擔，低于原報價部分則要按照合同條款處理。

4.3.3 竣工結算階段投資控制

政府投資所建設的工程項目在工程完工后一定要依照法定程序做好工程竣工驗收工作，而且需要項目總承包人在特定的時間范圍內上報竣工數據。工程項目建設單位也要派設專門的咨詢服務企業選定一個日期來開展工程項目的竣工核算，也可以委托經過政府主管所認可的專門咨詢服務企業開展工程項目的結算工作。

竣工結算中，要嚴格按照EPC 項目建設合同，對于任何施工簽證手續不全、質量不達標的工程項目都不開展竣工結算。例如：變更項目時間、地點未能清晰翔實記錄的導致擬定材料價格無法對應實際價格的。同時，也要切實把握好工程設計變更項目的計量簽證，要反復核對，而且對簽證的審核也要立足于項目建設的全過程，統籌項目建設的整體情況。

5 結語

EPC 發包方式已經成為現階段國內外工程建設承包被最為廣泛應用的方式，這一模式實際應用中體現出多方面的優勢，能夠推動項目建設多、快、好、省地進行，現實運行中體現出多重經濟優勢，也具有一定的社會價值，政府投資項目管理中要充分發揮EPC 模式的優點，以此來提高此管理模式帶來的經濟效益和社會效益。