淺談地方國有城投公司在市場化轉型中面臨的財務管理難題

劉沅彬 彭 巧 周 艷 .望城經開區投資建設集團有限公司 .長沙軟件園有限公司 .長沙城發能源有限公司

前言

伴隨著經濟發展以及城鎮化進程的加快，為了能夠更好地借助市場化手段推動地方基礎設施建設，很多地方政府都成立了相應的投融資平臺企業，城投公司就是其中的典型代表。而在新的發展環境下，推進地方國有城投公司的市場化轉型，能夠顯著提升資源利用效率，加快地方國有經濟結構調整和優化布局，推動地方國有資產做實做強做優。對于地方國有城投公司而言，在市場化轉型中，應該切實做好財務管理工作，推動投融資模式的優化升級，實現國有資本結構的調整和優化，這樣才能將其在推動經濟發展中的作用充分發揮出來。

一、城投公司概述

城投公司是對城市建設投資公司的簡稱，可以將其看做是地方政府主導的投融資平臺，本身市場化盈利能力略有不足，屬事業單位和國有獨資公司的性質，主要通過政府補貼的方式進行盈利。城投公司是政府實施城市建設的重要推手，在拓展城市建設資金籌集渠道、優化城市建設資金安排等方面發揮著非常重要的作用，是其他企業無法替代的。然而，城投公司的服務面對的是城市基礎設施，與其他經營性資產在運營方面存在不同，想要將其在城市建設和發展中的作用充分發揮出來，需要探索出一套能夠契合區域經濟發展的運營體系。城投公司具備項目建設、投融資等功能，具備一定的財產權，也有著市場主體所需的各種條件，需要依照市場經濟的基本原則進行投融資，對國有資產進行經營管理，確保資產的有效利用。城市中的基礎設施有著各自不同的投入產出關系，想要確保其穩定可靠運行，不單單需要關注基本的運營盈利能力，也必須在并不違背市場規則的前提下，突出社會效益和社會責任。另外，城市基礎設施建設是地方政府政績的重要組成部分，也是城市化進程中非常重要的支撐，關系著城市居民的生產與生活，必須得到政府部門的高度重視，通過適加大財政支持的方式，提供有效的解決方案。城投公司具備政府委托其投資，以及履行部分政府職能的特征，需要清晰地界定好投融資與項目建設開發職能[1]。

二、地方國有城投公司市場化轉型的制約因素

部分城投公司在制定經營決策時更關注政府政策，部分決策在市場環境下容易帶來財務風險，當前市場加速變化，需要不斷提升城投公司的整體風險防控能力。雖然城投公司具備一定的風險控制意識，但在財務管理上仍有較大的提升空間，如何優化財務管理，織密財務風控機制“防護墻”，加大風險節點監督檢查力度，提升應對各類財務風險的防范能力，是當下多數城投公司重點關注的工作之一。地方國有城投公司在推動我國地方城鎮化建設以及城市經濟增長方面，發揮出了非常積極的作用，但是伴隨著地方國有城投公司經營性債務及政府類債務的快速增長，地方政府部門認識到了對地方國有城投公司進行監管的重要性，改變了地方國有城投公司的定位，將其認定為地方政府基礎設施建設的運營主體，將其政府融資功能逐步剝離，這種情況下，地方國有城投公司與地方政府間有著明晰的責任邊界，融資和經營壓力的增長，要求其進行市場化轉型。

城投公司市場化轉型大致可以分為四個階段，第一階段，城投公司不再具備相應政府職能，必須采取有效的措施來對自身面臨的債務問題進行解決；第二階段，城投公司開始與地方政府建立起全新的市場契約關系；第三階段，城投公司逐步成長為得到各類市場主體認可，能夠獨立承擔責任同時自負盈虧的法人主體；第四階段，城投公司轉型成為地方國有企業，受市場的約束。一般認為，在第三階段實現后，就可以認為城投公司實現了成功的市場化轉型，第四階段屬于最終的轉型目標。

在實現市場化轉型的過程中，存在一定的制約因素：一是先天不足。地方國有城投公司設置的初衷是承接城市建設項目，為地方政府項目籌集資金，與現代企業和常規國有企業存在很大區別，個別城投公司甚至主要負責融資，其他職能在政府管理體制的約束下無法充分發揮出來。另外，地方政府對于地方國有城投公司市場化運營管理重視不足，缺乏細致的規劃和有效的頂層設計，導致其無法融入市場化經營理念[2]，經營能力難以匹配快速變化的市場發展需求。二是債務較重。地方國有城投公司在經營中，因為政府主導的基礎設施建設及項目投資、管理體制機制等因素，會積累大量的政府隱性債務，這些債務通常是由地方政府納入到相應的預算中進行償還。但是實際上，部分地方政府財力有限，負債規模高，加上債務管理和監督機制欠缺完善性，很多時候都是依靠土地出讓等方式來對債務進行化解。地方國有城投公司的債務往往都是采用的“借新還舊”的方式，缺乏足夠的財力以及操作空間去解決市場化轉型中遇到的各種問題。三是人資缺乏。地方國有城投公司屬于地方國有企業，在最初人員任命和聘用環節，一般都是由政府直接任命，相比其他國有企業，在薪酬待遇方面較好，而且工作環境良好，工作人員在工作中經常沿用其在政府部門的思想及管理方式。這種情況下，地方國有城投公司的人力資源在層次結構和管理水平方面遠遠無法達到城投公司市場化轉型的要求。

三、地方國有城投公司在市場化轉型中優化財務管理的舉措

地方國有城投公司市場化轉型發展中，與地方政府的關系不斷改善，想要確保市場化轉型的效果，尋找新的贏利點，地方國有城投公司必須切實做好財務管理工作，對財務管理中存在的問題進行分析，找出其中的薄弱環節，提出有效的改進建議。良好的財務管理可以幫助城投公司優化決策，明確投資方向，促進其投資收益的提高[3]。

(一)完善財務管理制度

財務管理制度應該做到健全完善，與城投公司人事制度、內控制度以及業務制度等建立起密切關聯，這樣才能為財務管理工作的順利實施提供良好支撐。在對財務管理制度進行建設前，需要充分了解行業規范和市場發展情況，準確把握內部和外部環境。地方國有城投公司市場化轉型中，必須在保障國有資產安全的前提下，實現資產的保值增值，另外，也需要積極投資地方基礎設施建設項目，帶動地方經濟的穩定健康發展，從這個角度分析，城投公司財務管理有著不同于其他類型企業的要求。應該摒棄以往單純關注經營業績考核的錯誤導向，從公司實際情況出發，確定好短期和中長期財務管理目標，依照不同階段的目標來對財務資源進行優化配置，提高財務管理的水平和質量。

(二)優化財務管理手段

地方國有城投公司市場化轉型中，想要對財務管理進行有效應用，發揮出其應有的作用和價值，應該對財務管理的手段進行優化，具體來講，可以從幾個方面著手：

一是建立起資金管理小組，由各部門負責人擔任小組成員，針對項目的可行性、投入產出比以及資金使用需求等進行全面深入分析，規避可能存在的投資風險和違約風險。二是完善風險防范機制，對可能出現的風險和問題進行預測，確定好企業發展目標，推動投融資計劃與企業財務管理工作的相互結合，將財務管理工作落到實處[4]。借鑒其他市場化企業財務管理的理念和方法，總結經驗教訓，減少經營不善引發的財務問題。將管理的重點放在投融資行為上，提高資金利用率，減少財務風險發生的概率。三是建立起相應的考核追責制度，對公司中存在的資金使用隨意、監督管理不力的情況做出相應考核及處罰。四是推動信息化建設，打造信息化財務管理平臺，提高財務管理工作的有效性。例如，可以從城投公司的發展需求出發，做好財務管理軟件和辦公系統的開發和優化，對資金的支出情況進行記錄，保障財務管理流程的公開性和透明性，促進工作效率和工作質量的提高。同時考慮信息安全問題，定期做好硬件設施和軟件系統的檢查工作，切實保障公司的財務信息安全。五是做好財務人員隊伍建設，加強財務人員的業務培訓工作，通過定期或者不定期培訓的方式提高財務人員的專業素質，鼓勵財務人員積極考取會計相關專業資格證書，組織財務人員互相交流學習，做到揚長避短，不斷提高財務人員的財務管理能力，樹立起良好的職業道德意識，激發財務人員的責任心和事業心，再配合激勵機制和淘汰機制，督促財務人員自主學習提升，以此來實現財務管理水平的提高。

(三)加強融資管理

一是應該設置專門的融資與財務管理部門，通過兩個部門之間的配合后才能投資融資決策，同時也必須保障其各自的獨立性。融資方案需要與投資規模配套，對方案進行公開，由相關人員集體做出決策。在融資方案實施的過程中，需要結合其運營情況，開展定期總結評價。二是財務管理部門應該加強與投融資部門的溝通交流，確保融資能夠依照資金需求計劃進行落實，由財務管理部門負責資金使用情況的跟進，及時對相關數據信息進行統計，分析資金的使用成本和效率。三是城投公司應該盡量降低融資所需的成本，提高資金的周轉速度。財務管理部門在落實好內控管理工作的同時，也必須及時對財務信息進行披露，確保投資方能夠充分了解公司的經營及財務情況，增強其投資信心，確保資本市場能夠以更低的成本進行融資。四是財務部應該及時了解國內外宏觀經濟環境及相關政策的變化情況，把握好金融市場動態，在提高公司信用等級的基礎上，對融資渠道進行拓展，做好不同梯次融資項目的額度儲備，應對潛在的不確定因素所帶來的風險和影響。

(四)發揮財政資金作用

地方國有城投公司市場化轉型過程中，應該充分發揮中央及地方財政資金的作用，加強資金管理工作，落實好促進經濟社會穩定發展的相關舉措，推動總體發展戰略的貫徹實施，對存在的歷史遺留問題進行解決。具體來講，一是應該將上級各類資金的支持作用充分發揮出來，積極爭取各類財政資金資源，提高資金執行進度，加速財政政策效益的發揮。二是應該做好財政類資金、資產、資源的清理、盤點和激活，依照“盡力而為、量力而行”的基本原則，將財政資金投入到關鍵領域。三是應該結合財務數據信息，做好提前謀劃，更大力度地爭取財政資金，加大財政資金的杠桿作用。例如，可以借助縣改區的體制改革、2023 年22 期 （8 月上旬）新區(自貿區、高新區、經開區)成立或升格、區劃調整等行政變化關鍵節點，提供詳實的財務資料及全面科學的可行性方案，解決歷史遺留問題，為地方區域經濟社會的穩定發展提供強勁助力。

(五)加強資金使用監管

地方國有城投公司應該做好資金使用監管，對資金流向及相應的會計核算方式進行核查，對于違規使用資金的情況，應該予以制止和糾正，保障資金運行的高效性和安全性。同時加強資金動態管理，嚴格管控收支的所有環節，完善預算管理及考核機制，合理分配資金及資源，并明確各類資金的使用途徑。通過資金和預算的有效配合，加強對地方國有城投公司各項資金使用的管理，以此促進地方國有城投公司財務管理職能的優化，通過預算管理對城投公司各項資金、資產、資源進行有效配置并不斷完善優化，為資金的合理使用提供有力保障。

四、結語

總而言之，市場化轉型背景下，地方國有城投公司面臨著新的發展環境，對于財務管理工作的要求也在不斷提高，有效的財務管理可以為公司管理層決策的制定提供參考依據，也可以降低經營風險和財務風險。現階段，地方國有城投公司在財務管理中存在有不少問題，需要其做好深入研究，提高對于財務管理工作的重視程度，建立起完善的財務管理制度體系，切實提高財務管理人員的業務水平，以信息技術手段為依托，促進財務管理水平的提高，將地方國有城投公司在推動城市可持續健康發展中的作用發揮出來。■