完善國有資本經營預算編制的對策分析

黃穎

［摘 要］國有資本經營預算編制是我國監督管理國有資本的重要方式，該項工作的有效開展不僅有助于提高國有經濟布局的合理性，同時對國有資產的增值還具有很好的促進作用。但是從實際情況來看，國有資本經營預算編制中依然存在著一些問題影響著該項工作的效果。筆者針對國有資本經營預算編制存在的問題以及需要遵循的基本原則進行探究，并提出應對策略，希望有助于我國經濟發展戰略目標的實現。

［關鍵詞］國有資本；預算編制；完善對策

［中圖分類號］F20文獻標志碼：A

實施國有資本經營預算編制的主要目標為從整體的角度對國有資本進行規劃與調控，最大限度地提高國有資本的利用效率。然而，在具體落實該項工作時，部分事業單位不僅缺乏健全的預算編制組織，同時預算編制的內容也不夠完善，并且沒有制定明確的預算指標，因而很難保證預算編制的質量，再加上預算編制的方法比較單一，導致預算編制工作的開展效果并不是很好。為此，事業單位一定要積極地采取有效的對策不斷完善預算編制工作。

1 國有資本經營預算編制存在的問題

1.1 缺乏健全的預算編制組織

國有資本經營預算編制工作不僅專業性較強，而且還具有較高的技術含量。如果缺乏專業的組織機構和相關工作人員負責該項工作，勢必會導致預算編制工作難以順利有效地實施，并且很難保證預算編制的合理性。然而，從現階段部分財政部門的工作崗位實際設置情況來看，其并未設置健全的預算編制機構組織，即使設置了，通常工作人員的數量也不夠充足，并且平時還需要完成一些其他工作。

1.2 缺乏完善的預算編制內容

根據《中央國有資本經營預算編報辦法》中的相關規定，在進行國有資本經營預算編制時，需要保證編制的內容和上報的材料足夠完善。然而部分省級國有企業在進行國有資本經營預算編制時，并未嚴格地根據上一年度的生產經營情況、盈利情況、利潤分配情況等編制下一年度的國有資本經營預算收入，預算編制的內容不夠完善。僅從預算收支角度看，各省級國有企業需要在收支平衡的指引下，增加收入預算的設置。并且省直部門需要針對企業編制的收入預算進行匯總和審核。部分國有資本出資方并未要求國有企業進行收入預算編制，導致國有資本的經營處于不被有效控制的狀態。針對國有資本的收繳，也未制定明確的標準。

1.3 缺乏預算指標

現階段，部分預算編制人員在進行國有資本經營預算編制時，通常存在著預算編制較為松弛的情況。這是因為在全民所有制的前提下，通過委托代理的方式進行預算編制通常需要支出較高的成本。預算編制松弛指的是在進行國有資本經營預算編制時，預算執行人員為了實現預算目標，通常會想方設法和預算管理人員展開博弈，力爭促使與自身相關的預算標準的設置更為寬松。一方面，力爭獲得更多資源，促使資源的實際數量遠遠超過自身預算目標實現所需；另一方面，力爭降低自身相關預算標準，促使其遠遠低于利用現階段自身已有的資源可以輕松實現的目標。然而，對于我國部分國有企業來說，利益主體多樣化導致負責國有資本經營預算編制的人員非常善于博弈，越善于博弈的，往往越能夠獲得更多的資源用來實現預算目標，越能夠獲得較低的預算標準。預算松弛的問題之所以普遍存在，其主要原因在于當善于博弈的預算執行者獲得了更多利益后，其他預算執行者便會覺得缺乏公平性，因而也會跟風參與博弈，這就會導致善于博弈的預算執行者形成一個利益集團，而當利益集團進行博弈時，不僅需要支出較高的成本，還會導致國有資本出資方在預算編制中處于不利地位。

而這些問題的根本原因就在于缺乏完善的預算指標體系，即便制定預算指標，其對應的預算標準往往也缺乏合理性與科學性。并且，該問題都是在各地經濟不斷發展中逐漸累積造成的，自然預算編制結果也有失準確性。

1.4 難以保障預算編制的質量

國有資本經營預算編制中存在的一個主要問題就是難以保障預算編制的質量，主要反映在編制的預算缺乏時效性，很難實現對分解預算指標的統一。而且一些財政部門很難將預算編制和預算執行的差異控制在最小，經常出現差異較大的情況，預算編制的質量有待提高。

然而從預算草案的編制到國有資本預算支出計劃的上報，其間通常需要經歷一定的時間，在此期間需要對預算指標進行分解再進行下達，各部門再將預算指標進行進一步分解，層層落實到具體的工作人員。而利益主體的多樣性，很容易導致國有資本經營預算的編制成為數字游戲，難以實現對預算指標的有效分解。

1.5 預算編制方法單一

我國國有資本預算編制采用的是自上到下的預算編制方式和增量預算編制法。也就是根據上年度預算實際執行的情況，同時結合預期業務的增加或者減少情況，進行下一年度預算的編制。例如在編制期間費用預算時，采用的往往是一律降低的預算標準。而國有企業在執行預算的過程中，當外部環境發生變化，部分財政部門在調整發展戰略、再造預算編制與執行流程等時，均未做好分析和預測工作，導致制定的預算目標不科學。增量預算編制法的應用較為簡便，但其需要在承認前期階段各項數據均合理的基礎上使用。并且在該預算編制法下，一旦生成預算，便具有較強剛性，特別是在即將進入期末階段時，該預算編制法很容易導致預算執行者消耗掉所有的預算額度，其目的是避免下期預算編制中的可消費量被削減，或者在實現預算產出目標后，便停止產出，避免下期進行預算編制時預算任務量增加。顯然這種單一的預算編制方法，一方面會造成資源浪費，另一方面可能會影響產出效率［1］。

2 國有資本經營預算編制的基本原則

在進行國有資本經營預算編制時，需要圍繞收支平衡和保值增值的目標，堅持量入為出、分級進行預算編制。在編制國有資本預算時需要遵循的基本原則包括以下幾點。

第一，積極穩健。在編制國有資本經營收入預算時，需要做到實事求是，確保各項預算編制穩妥和可靠；在進行國有資本支出預算編制時，則需要統籌全局，將效益放在首位，從整體上實現收支平衡或者實現一定的經營盈余。

第二，全面落實國有資本收益權。國有資本經營預算編制的實施就是將國有資本的收益權進一步落實，加強對收益分布制度與流程的完善，針對國有資本經營預算實施專門的財政管理，促使國有資本經營預算編制更加可靠。

第三，效益性。在進行國有資本經營預算編制時，需要將市場作為編制導向，將績效水平的提高作為核心，力爭利用較少的投入獲得較大的效益，以此實現國有資本價值的保持或者增加。

第四，短期和長期目標有機結合。在進行國有資本經營預算編制時，需要做到“有進有退”，不僅需要以實際為切入點，設置短期目標，還需要將目光放得更加長遠，加快產業升級，合理調整經濟結構，以此促使國有經濟更具競爭實力，并設置長期目標。

第五，堅持“量入為出，量力而行”。根據國有資本的實際收繳、收益情況，綜合分析年度各項資本的支出需求［2］。尤其是對于投資項目，需要根據統籌財力的實際能力，先投入緊迫項目，再投入可以暫緩的項目；先投資重點項目，再投資一般項目。國有資本經營預算編制工作的實施，需要做到“收支平衡，不打赤字”。

3 完善國有資本經營預算編制的有效對策

3.1 全面認識預算編制的重要性

國有資本經營預算的編制，除了能夠實現對國有資本的有效監督與管理，還有助于國有資本效益的提高，有助于國有資本的保值增值，避免發生流失。為此，各地財政部門一定要全面認識國有資本經營預算編制的重要性，對該項工作的開展給予足夠的重視。嚴格根據《中華人民共和國企業國有資產法》以及《中華人民共和國公司法》等的相關規定，認真落實國有資本經營預算編制工作［3］。

在實際進行國有資本經營預算編制時，需根據資本的收支范圍，對其進行合理劃分，并將各項收支納入預算編制。國有資本經營預算編制需要確保其獨立性，也就是說國有資本的投資獲利、收益分配、投資收益的再投資均需要構建獨立的預算體系。

3.2 完善預算編制的內容

若想保障國有資本經營預算編制的合理性與科學性，就需要注重加強對預算編制內容的完善。一方面，各地財政部門在編制國有資本經營預算時，需要加強對收入預算編制內容的完善。為此，各地財政部門應該嚴格按照上級部門下發的文件規定，并利用專門的預算編制系統，完善收入編制預算內容。另一方面，完善財務預算編制的內容［4］。第一，完善投資預算，其包括對新成立企業的投資、對已有企業的增加投資、新認購的股份和股權等。第二，完善經營預算。需根據業務流程進行生產預算、采購預算、銷售預算、期間費用預算以及現金預算等的編制。將經營預算納入國有資本預算編制，其目的是擺脫以往預算編制局限于收入和支出預算編制的思維束縛。第三，完善財務預算。財務預算可以充分體現企業在預算執行期間的經營效果、現金流、所有者權益變化情況及財務情況。

3.3 構建健全預算指標

在完善國有資本經營預算編制的過程中，需要構建健全的預算指標體系，以此為國有資本出資方對企業國有資本預算執行情況的監督與考核提供重要依據。企業構建的預算指標體系主要包括兩大類，一類為體現國有資本預算執行情況的指標體系，另一類為可以體現國有資本經營績效的指標體系。其中可以體現國有資本預算執行情況的指標體系又包括兩種：一是可以體現企業收入預算執行情況的指標，指標內容包括實際收入利潤的實現比率、股息和股利收入的實現比率、清算收入的實現比率及轉讓產權收入的實現比率［5］；二是可以體現企業支出預算執行情況的指標，包括資本類和費用類支出指標。而可以體現企業經營績效的指標包括財務效益指標、資產運營指標、償債能力指標、發展能力指標和市場效率指標。這些指標可以為企業國有資本經營績效的評價提供重要參考。

3.4 加強對國有資本經營預算編制程序的完善

各地財政部門一定要根據《中央國有資本經營預算編報試行辦法》中的相關規定，嚴格按照預算編制程序進行編制經營預算。第一，各地財政部門需要申報國有資本經營預算，并將編制好的國有資本經營支出預算計劃上報并抄報給相應的上級部門。第二，各地財政部門在進行國有資本經營預算草案建議編制時，需要報送給上級部門。第三，上級部門需要根據各地財政部門上報的國有資本經營預算草案建議，完成預算草案的編制，并上報給政府進行審批。第四，政府經過審批后，還需向同層級人大進行上報審批。第五，人大經過審批后，將預算草案批復給各地財政部門［6］。為了保證預算編制的質量，提高預算編制的科學性與合理性，需要加強對預算編制各個程序的監督，做到應保盡保，最大限度地避免出現利用“虛假交易”等虛增收益的情況，保證預算收入和實際經營情況一致。

3.5 豐富預算編制方法

為了保證國有資本經營預算編制的科學性與合理性，避免出現資源浪費和經營效率低下的情況，就要采用多樣的方法實施預算編制。第一，可以利用零基預算法，特別是在編制管理與銷售費用預算時，可以將零作為起點，采用該預算法的優勢是無論前期預算的執行是否足夠合理，都可以結合新生產項目以及業務進行預算編制，可以實現預算目標和企業發展目標的有機結合［7］。第二，對于預算編制僵化的財政部門，要積極樹立起風險管理理念，采用彈性預算編制法，把風險管理理念和彈性預算編制有機結合在一起，以此促使預算編制更為科學合理，在預算編制中充分體現未來的不確定性因素，保證預算編制的準確性，增強自身的應變能力。第三，采用滾動式預算編制法，以此實現國有資本經營預算目標和當地發展戰略的統一。在具體編制的過程中，既需要編制定期預算，又需要在執行預算的過程中，逐期向后延伸和滾動預算，并根據實際情況合理調整預算。

4 結語

為了保證國有資本運行的有效性，最大限度地提高國有資本的利用率，避免出現資源浪費的情況，同時促進各地經濟的發展，就需要全面認識到完善國有資本經營預算編制的重要性，高度重視該項工作的開展，并通過深刻的反思，發現其中存在的問題，并積極采取有效對策加以應對，加強對國有資本經營預算內容的完善，構建完善的指標體系，以此為資本經營預算執行情況的考核與評價提供重要的參考依據，同時注重采用豐富的預算編制方法開展該項工作，從而保證預算編制的合理性與科學性。除此之外，各地財政部門還需要注重加強對國有資本經營預算編制程序的完善，促使該項工作的開展更加規范和高效。

參考文獻

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［2］李一花，李林巍. 國有資本經營預算制度促進了國有企業創新投入嗎？［J］. 公共財政研究，2021（5）：4-25.

［3］牛群. 資本預算約束對監管績效的影響研究［D］. 西安：西安理工大學，2021.

［4］史云瑞. 強化人大國有資本經營預算監督權的路徑研究［J］. 財會研究，2021（6）：10-16.

［5］楊水利，牛群，田野. 資本預算約束對監管績效的影響研究——預算目標特征的調節作用［J］. 生產力研究，2021（5）：141-145，161.

［6］馬吉慶. 國有資本經營預算理論研究與應用實踐［J］. 廣西質量監督導報，2021（3）：228-229.

［7］張英婕，王洪強. 國有資本經營預算及其審計的回顧與拓展［J］. 經濟體制改革，2021（2）：131-138.