文物保護工程管理制度探析

郭開鳳（中國文化遺產研究院 北京 100029）

何正萱（中國文化遺產研究院 北京 100029）

文物的既有性決定了文物保護工程項目的特殊性、唯一性，需要針對性地對保護對象開展研究。因此文物保護工程是一種研究性質較強的科研和文化活動，它涵蓋了文物價值評估、文物本體及賦存環境勘察、傳統工藝調查、測試分析、前期試驗、文物信息留存等諸多內容，具有一般性建設工程不具備的特性。同時由于文物保護工程設計受文物結構、勘察條件和勘察技術等方面限制，增加了施工過程中的不確定因素和不可預見性。

我國的文物保護工程管理制度建設從1950年代起步，伴隨著同時期一批探索性的保護工程實踐。1963年文化部頒布的《革命紀念建筑、歷史紀念建筑、古建筑、石窟寺修繕暫行管理辦法》，為該時期指導文物保護工程管理的重要法規文件，標志著我國文物保護管理體系的初步建立。自此之后經過不斷探索，至21世紀初逐步形成文物保護工程項目管理從立項、勘察設計、施工及監理到驗收的全過程實施流程，這種程序化管理模式的建立為文物保護工程管理的有序發展奠定了良好基礎，同時也加強了文物保護隊伍和能力建設，對于文物保護工程的管理和指導起到了積極作用。但是隨著保護工程項目數量、規模、參與人員等的變化，文物保護工程在實施中出現維修不到位、失去真實歷史信息、改變原狀、明顯越制等問題[1]。業內許多專家逐步認識到，提升文物保護工程質量，關鍵是要改變用現代建設工程模式管理文物保護工程的現狀[2]，因而亟需調整管理思路和模式，增強工程管理的有效性。

本文在梳理文物保護工程管理制度沿革基礎上，結合文物保護現有基本工作體系和形勢，分析了目前管理制度方面存在的問題，嘗試進行文物保護工程管理問題探討。

一、文物保護工程管理制度與各階段特點

自1935年舊都文物整理委員會成立至新中國成立之初，雖有不少優秀的文物保護實踐和調查研究工作，但尚未形成具有全國性指導意義的文物維修工程管理制度。1949年新中國成立以來，分別在1963、1986和2003年發布過三次與文物保護工程管理有關的文件、辦法，在不同的歷史時期對文物保護工程的管理和指導發揮了積極作用。

按照文物保護工程相關管理辦法頒布時間，可以分為四個階段。初創階段（1950—1960年代）；探索階段（1970—1980年代）；發展階段（1990年代至21世紀初）；挑戰階段（21世紀初至今）。

（一）初創階段：1950—1960年代

1.文物保護工程管理制度與特點

這段時期有《文物保護管理暫行條例》（1961年）、《革命紀念建筑、歷史紀念建筑、古建筑、石窟寺修繕暫行管理辦法》（1963年）頒布實施，尤其是《革命紀念建筑、歷史紀念建筑、古建筑、石窟寺修繕暫行管理辦法》（以下簡稱“1963年《辦法》”）是新中國成立以后第一個有關文物保護工程管理的規章制度，在當時特定的歷史條件下對古建筑修繕等工作起到了指導作用。主要表現在：

1）首次提出文物保護工程的保護對象。提出文物修繕工程對象包括革命紀念建筑、歷史紀念建筑、古建筑、石窟寺。明確表明修繕工程的對象是不可移動文物。

2）首次提出文物保護工程分類。規定修繕工程分為經常性的保養維護工程、搶救性的加固工程和重點進行的修理修復工程三類。這一分類至今還影響著文物保護工程管理機制的建設。

3）首次提出文物保護工程分類審批管理規定，為后來兩部規章的制定奠定了基礎。

4）首次提出文物保護工程技術要求，規范了文物保護工程實踐工作。

5）首次提出“不得改變原狀”原則。這是文物部門規章制度中第一次提出“不改變原狀”的表述。雖然其內涵與現今的“不改變原狀”原則理念有所差別，但這一原則提出以后，即成為中國文物保護和工程實踐的核心原則，自此以后不斷被延續寫入行業法規、部門規章和行業技術導則及規范中，并成為長期指導文物保護工程實踐的理論依據。

總體而言，1963年《辦法》更偏重于技術層面的管理，規定了大量技術要求，更像一部技術規程。鑒于當時全國文物行業從事文物保護工程設計和施工的專業機構僅有寥寥幾家，所以在當時特定的歷史條件下，1963年《辦法》在明確各類工程審批程序的同時，主要是規范了保護工程實踐行為。同時由于新中國成立后全國文物保護的管理體系正處在初創時期，各省逐步組建文物管理委員會，所以該辦法的出臺也為各地成立不久的文物主管部門管理文物維修工程起到了指導作用，更為后來工程管理制度日臻完善奠定了基礎。

2.初創階段文物保護工程實踐與特點

這一階段隨著文物事業的發展，各級文物保護機構初步形成體系，古建筑修繕保護也伴隨大規模古建筑調查工作的開展向全國擴展。文物保護工程的對象除古建筑外，石窟寺等其他類型的工作也逐步開展起來，保護對象類別也在1963年《辦法》中予以明確，同時提出保存現狀或者恢復原狀的原則，此即現在“不改變原狀”原則的雛形。

此階段代表性的文物保護實踐案例有敦煌莫高窟維修加固工程、河北趙縣安濟橋（趙州橋）加固維修工程、河北正定隆興寺轉輪藏殿修繕工程等。其中河北正定隆興寺轉輪藏殿修繕工程（1953年測量勘察，1954年動工，1955年竣工），修繕前是兩層柱子三層檐，中間層檐為后人修繕中增加的“腰檐”（圖1），修繕中經討論，決定按梁思成先生意見撤除后世維修所加腰檐（圖2），恢復宋代建筑原狀，即局部復原，這種“復原修繕”是古建筑修復工程的首次實踐[3]。

圖1 修繕前的隆興寺轉輪藏殿[4]

圖2 修繕后的隆興寺轉輪藏殿[5]

依托正定隆興寺轉輪藏殿修繕工程等多項保護實踐，文物保護理念和管理制度逐漸形成并達成初步共識，經凝練總結初步建立起國家的法規體系與管理制度，規范著保護工程開展，同時多學科也開始引入文物保護領域，參與文物保護的工程實踐。

（二）探索階段：1970—1980年代

1.文物保護工程管理制度與特點

進入20世紀七八十年代，在文物保護工程管理制度的規范下，文物保護實踐進入探索期。《文物保護法》（1982年）、《紀念建筑、古建筑、石窟寺等修繕工程管理辦法》（1986年）等有關法律法規陸續頒布實施。

《文物保護法》在肯定1961年國務院頒布的《文物保護管理暫行條例》基本制度的前提下，總結了新中國成立30多年文物保護工作的經驗。根據《文物保護法》第十四條規定，1986年《紀念建筑、古建筑、石窟寺等修繕工程管理辦法》（以下簡稱“1986年《辦法》”）得以頒布，該辦法是在肯定1963年《辦法》的基本框架下，針對改革開放面對的新情況制定的，反映了當時歷史時期文物保護的特點，也提出了新形勢下的新對策。主要反映在：

1）進一步擴充了文物保護工程的保護對象。由1963年《辦法》提出的革命紀念建筑、歷史紀念建筑、古建筑、石窟寺擴充到紀念建筑、古建筑（含近代典型建筑）、石窟寺、壁畫、造像、古碑石刻等。

2）反映了當時文物保護理念和工程實踐的指導原則。

3）進一步補充了文物保護工程分類。由原1963年《辦法》擴充到經常性保養維護、搶險加固工程、重點修繕、局部復原、保護性建筑物與構筑物。除本體修繕以外，與本體保護相關工程也開始納入修繕工程范疇。

4）首次提出文物保護工程分級審批管理規定。這是與我國文物保護單位分級管理相適應的配套制度，體現了符合國情的工程管理特點。

5）首次提出設計與施工單位資格管理規定。國家對文物保護經費、文物保護工程的需求逐步增多，促成了各地文物保護專業隊伍迅速成長，補充了文物保護技術力量的不足，必然促使文物保護工程由行業內部的管理向面向市場管理的轉變。而設置行業資格的管理規定正是在這一背景下提出的。但遺憾的是由于配套管理制度缺失，當時該項規定并沒有真正落實。

6）首次提出設計文件審核及工程驗收管理規定，并進一步完善了設計文件的編制要求，為后來技術管理、勘查設計等文件的編制奠定了基礎并提供依據。

7）首次提出施工中變更設計、補充設計的技術管理要求，對規范施工中的技術行為起到指導作用。

8）首次對修繕工程實施中的經費管理提出要求。其中“專款專用，專材專用，不得移作它用”的原則，一直成為文物保護工程經費使用管理的剛性要求。

2.探索階段文物保護工程實踐與特點

1982年《文物保護法》明確提出“不改變文物原狀的原則”，取代“保存現狀或恢復原狀的原則”；1986年《辦法》對“不改變原狀”進行了詳細說明，依照解釋，此處“不改變原狀”實質上還是“保存現狀或恢復原狀”的理念。1986年《辦法》頒布后按照“保存現狀或恢復原狀”理念實施的一個案例為河北正定開元寺鐘樓維修工程。開元寺內鐘樓始建于晚唐，經歷代修葺，下層墻體、大木梁架等都保持原建時代的手法和風格。1988—1990年采用“下層基本不動，按照下層制作方法、用材尺寸恢復上層的落架復原性”的修繕方案開展鐘樓維修[6]（圖3、4）。

圖3 正定開元寺鐘樓上層梁架預安裝[7]

這一時期內經過不斷探索，文物修繕的指導思想及對“不改變文物原狀”的認識也不斷深入，不可移動文物的保護范疇、工程類型在擴大，開始由單一的本體修繕向綜合性保護發展。同時文物保護工程逐步體現出科研與工程實踐有機結合的趨勢，并取得了許多具工程推廣意義的科研成果。

（三）發展階段：1990年代至21世紀初

1.文物保護工程管理制度與特點

圖4 維修后的正定開元寺鐘樓[8]

隨著《威尼斯憲章》等國際文化遺產保護文件及理念引入國內，此階段文物保護管理和工程實踐理念逐步與國際文化遺產保護領域接軌。結合文物保護工程實踐，2000年《中國文物古跡保護準則》（以下簡稱《準則》）發布，規范了不可移動文物保護工作。隨后2002年《文物保護法》進行了一次大的修訂。2003年，結合《文物保護法》《準則》以及中國實踐，文化部頒布實施了《文物保護工程管理辦法》（以下簡稱“2003年《辦法》”），2003年《辦法》在當時為文物保護工程的管理起到了積極作用，主要反映在：

1）進一步完善了文物保護工程的保護對象，與《文物保護法》所涉及的類型及界定達到一致。

2）進一步完善了文物保護工程分類。將1986年《辦法》中的重點修繕和局部復原合并為修繕工程，增加了遷移工程，使文物工程分類更趨完善。

3）首次提出文物保護規劃在文物保護工程管理中的作用。對文物保護規劃在工程實踐的定位進行了明確，使文物保護工程實踐更具計劃性。

4）首次提出文物保護工程實施中各相關主體的責任和權利。明確了在工程管理中各相關主體的定位、權利和工作要求。

5）進一步完善了資質管理制度。繼1986年《辦法》后再次對保護工程承擔單位提出資格方面的要求。隨后國家文物局于2004年先后發布了施工資質、勘察設計資質、監理資質三個有關資質的規范性文件，使該項規定真正得到了執行。

6）首次提出了程序化的管理模式。借鑒建設項目管理流程首次提出了文物保護工程項目從立項、勘察設計、施工及監理到驗收的五個實施流程，明確了各流程的主要任務和要求。

7）首次提出工程招投標要求、將獎勵與處罰列入條款、將非國有不可移動文物保護問題列入條款。

2003年《辦法》頒布實施后，圍繞文物管理工作的各類規章制度也在不斷完善，包括項目審批、資金管理、資質管理、施工組織設計、檢查管理及竣工驗收等文物保護項目管理有關的內容，覆蓋文物保護項目主要技術環節，加強了文物保護隊伍和能力建設，為面向社會管理起到了積極作用。

2.發展階段文物保護工程實踐與特點

此階段隨著國際保護理念的引入，文物保護工程實踐也受到深刻影響，其中兩個典型案例為天津薊縣獨樂寺觀音閣修繕工程和天安門城樓、城臺保護維修工程。

天津薊縣獨樂寺觀音閣為遼代建筑，清朝乾隆時期維修時增砌了照壁，增設觀音閣重檐上下各四根擎檐柱[9]。1990年在制定維修方案時，主要有木構件修配、屋面翻修等內容，其中8根擎柱在修繕后失去了作為支撐的作用，在結構力學角度屬于可拆除部分，但是為了保護建筑原真性以及歷史信息，最終確定將其保留下來①獨樂寺觀音閣維修工程于1998年竣工，期間1994年UNESCO、ICCROM和ICOMOS等在日本召開的“奈良真實性會議”上，基于《威尼斯憲章》精神，形成了針對東方文物語境的《奈良真實性文件》，強調了“文化與遺產的多樣性”，重新定義了“遺產的真實性”。（圖5）。這是文物保護理念在國際影響下的一次重要實踐，是對“不改變文物原狀”原則進一步深化的重要體現。

圖5 修繕后的獨樂寺觀音閣[10]

1969—1970年天安門城樓翻建時龍紋瓦當被改成了向日葵瓦當。在1998年天安門城樓、城臺保護維修方案編制中，“向日葵瓦當”的去留成為其中的一個焦點話題。天安門在明清時期為封建皇權的象征，新中國成立后又被賦予新的歷史內涵，1969年翻建時添加向日葵瓦當體現的是時代特色，是新中國成立后歷史的縮影和體現[11]，因此向日葵瓦當作為天安門“原狀”的一部分，在修繕方案編制過程中得以保留（圖6）。

圖6 天安門城樓向日葵瓦當（攝影：張之平）

2003年《辦法》第三條規定“文物保護工程必須遵守不改變文物原狀的原則，全面地保存、延續文物的真實歷史信息和價值；按照國際、國內公認的準則，保護文物本體及與之相關的歷史、人文和自然環境”，是對“不改變文物原狀”保護理念明確、具體的制度管理要求。同時，具有中國特色的文物保護工程實踐、理念不斷發展并開始走向世界，中國陸續開始承擔國際文物保護修復項目。

（四）挑戰階段：21世紀初至今

1.新時期文物保護工作形勢

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對文化遺產保護工作作出了一系列重要指示批示和部署，強調將文物事業改革發展整體納入全面深化改革戰略部署，建立健全不可移動文物保護機制，這對于做好文物保護工作具有重要指導意義。

文物規模方面，經過“三普”，我國不可移動文物登記數量急劇增長，文物規模和涵蓋信息不斷增加②第三次全國文物普查共登記不可移動文物766,722處（不包括港澳臺地區），截至目前已公布的八批國保單位總數為5058處。，經費需求大幅增長。僅2015—2019年，國家文物局批復的國保單位保護工程項目數量約4000項，開工項目約3500項，竣工項目約2800項[12]。

文物保護理念方面，自2005年《西安宣言》提出對文化遺產及周邊環境的保護，到2007年《北京宣言》提出文化建設與創新，保護理念經歷了由文物保護向文化遺產保護的變化，保護范圍不再局限于文物本體，而擴展至其所處環境的保護，而文物保護的目的也不僅局限于物質形態的保護，更擴展到了展示利用，甚至已將其視為城鄉文化建設的重要途徑和抓手。

2.新時期文物保護工程管理存在問題

隨著保護工程項目數量、規模、參與人員等的變化，文物保護工程在實施中出現不少問題，一些保護工程的施工質量和效果引起了社會公眾和媒體的廣泛關注。

1）文物保護工程類型、管理標準規范方面。隨著由文物保護向文化遺產保護理念的轉變，保護的內涵和外延都發生了巨大變化。從原有的“文物本體保護”的傳統保護觀念拓展至“環境保護、展示相結合的綜合性保護理念”。如2013年財政部和國家文物局聯合印發的《國家重點文物保護專項補助資金管理辦法》中就包括了文物本體保護、環境整治、展示、安全防護等工程類型。而環境整治、展示、安全防護等類型是目前工程管理制度中未體現的。同時文物保護工程管理的主要依據為2003年《辦法》，但文物保護工程實踐是一項復雜的系統工程，2003年《辦法》中的條款對工程實踐的指導性或參考性依然有所欠缺，無法解決目前文物保護項目實施中管理、技術等所有問題。

2）人員資格管理方面。文物保護項目的質量很大程度取決于參與項目實施的人員水平，包括研究人員、工程設計人員、施工技術人員等。我國自2004年起對文物保護專業技術人員實行執證上崗管理，增設文物保護工程責任設計師和責任工程師資格，為提高工程質量發揮了一定作用，單位資質、個人資格成為文物保護工程行業管理的有力抓手[13]。但是目前2003年《辦法》中關于資質的要求并未針對項目負責人設個人資格要求，同時多數技術工人沒有經過培訓和考核等[14]，保護工程項目從勘察設計到施工各個環節都存在文物價值受到負面影響的風險，部分工程遭大幅干預、改變歷史信息、破壞歷史格局和完整性現象時有發生，文物保護基本原則、理念遵守執行情況也不甚理想。

3）文物保護工程招投標機制方面。文物的既有性等特點決定了文物保護工程不同于一般建設項目標準化施工，尤其本體保護工程無法套用技術標準，因此文物保護工程中研究工作是貫穿始終的，在修復過程中需要不斷探討、研究與分析。2003年《辦法》提到文物保護工程中的修繕工程、保護性設施建設工程和遷移工程需實行招投標，但并未明確具體招投標方式。目前多以（現代）建設工程的招投標方式和管理模式來監督文物保護項目的招標工作，其所規定的適用條件不完全適合文物保護項目實際情況，經常出現流標現象，影響項目進程。同時文物保護工程資質分為勘察設計、施工、監理三種類型，保護工程多采用設計—招標—施工管理模式，致使設計和施工分離，也造成“研究的脫節”，各方溝通協調欠缺，影響項目質量。文物的差異性和復雜性決定了文物保護項目必然是跨自然科學、社會科學及工程學多領域的，如果設計、施工分開，不僅人為增加合作過程中的成本，也會影響多學科研究成果在施工中的應用。如壁畫保護，各單位關于壁畫保護的材料、技術、方法等具有各自獨特的方案，如設計與施工分離，施工單靠設計方案和交底等形式，難以掌握理解保護方案，易導致壁畫保護設計方案與工程實踐間產生巨大差距，從而影響工程質量和壁畫價值的保存。

二、國內外相關領域現狀及可借鑒性分析

（一）國外文化遺產教育培訓及人員資格管理

法國從事文化遺產保護的從業人員分為文物保管師（古跡修復師）和文物修復師（古跡建筑師）兩個體系[15]，建成遺產保護專業人員為遺產建筑師、文物建筑主任建筑師、國家建筑師三類[16]，同時建立了國家級培訓中心及私人或公私合辦的培訓機構[17]。其中遺產建筑師是通過專業教育等擁有建筑師資格（建筑師文憑）且有工作實踐的人員；國家建筑師是遺產建筑師通過考試錄取、培訓、考核等程序才可獲得的從業資格；文物建筑主任建筑師則需在取得遺產建筑師資格后經工程實踐、通過資格考試等獲得，可承擔大型國家級文物古跡保護工程[18-20]。除專業人員教育培訓，還建立了針對工匠和社會公眾的教學和培訓課程（圖7）。總之法國的遺產保護管理體系已形成了相對完善嚴格的從業人員資格分級管理和晉升機制以及教育培訓體系。

圖7 法國遺產教育培訓及人員資格管理體系示意（作者自繪）

日本在管理古跡修繕工程資質方面實施的是設計監造者主任制度，分主任助理、2開間古跡現場主任、3開間以上古跡現場主任及國寶級古跡主任四個等級，并在工作年限、工程質量、培訓等方面建立了等級晉升考核機制。

另外，意大利高級文物保護修復研究院培養修復師的高級培訓學校模式已成為其他國家的重要參考標準，目前意大利正在組織構建大學高級修復課程[21]；澳大利亞則建有較為完善的遺產教育體系，為不同人員提供教育培訓機會，培養了各類遺產保護專業人員[22]。

（二）國內相關行業招投標及管理模式

我國建設系統項目管理模式除傳統的DBB（設計—招標—建造）模式外，目前常見的為DB（設計—建造）、EPC（設計—采購—建造）兩種工程總承包模式，可有效控制項目實施中設計與施工脫節、設計變更頻繁、責任推諉等問題。經過多年的實踐和推廣，工程總承包模式由建筑業開始向公路、水利等行業擴展。原住建部、科技部、水利部等部委分別根據《招標投標法》《政府采購法》，結合行業特點，制定了《建筑工程設計招標投標管理辦法》《科技項目招標投標管理暫行辦法》《水利工程建設項目招標投標管理規定》，這些部門規章和辦法中均提出了有針對性的工程總承包管理模式，可供借鑒。

三、對策與建議

參考前述國外文物古跡修復管理經驗和國內其他行業的管理模式，文物保護工程管理體系可在以下幾方面開展嘗試：

1.結合當前文物保護形勢，在現有文物保護工程管理體系下，修訂文物保護工程類型，細化現有的文物保護項目專業類型，突出專業性和針對性。同時結合工程類型，進一步完善現有管理制度體系，制定不同工程類別針對性的管理對策、技術要求等，加強制度與管理標準規范等的結合與銜接，逐步建立和完善配套制度和管理標準體系，真正實現對全國文物保護項目的有效管理。如《古建筑保護工程施工監理規范》的制定對項目管理中各階段的工作程序提出了具體要求，既為技術工作依據，也是管理工作的參考依據。

2.借鑒國際文物保護經驗，強化人員資格管理。鑒于文物保護項目管理的關鍵是對人的管理，因此建議完善相關人員資格認證與管理，以及項目負責人和技術人員（包括修復人員）資格的分類、分級、培訓及晉升機制等管理要求，加強教育培訓體系與專業人員資格管理的有機結合。

為了促進了文物保護工程行業健康發展和推進人才隊伍建設，國家層面也一直在相關方面努力。2015年起，由國家文物局部署，中國古跡遺址保護協會開始組織針對文物保護工程從業人員的年度考核，至2019年升格為人力資源和社會保障部認可的“文物保護工程專業人員資格考試”，考試設責任設計師、責任工程師、責任監理師3個專業類別，實行全國統一大綱、統一命題、統一組織。目前經過四年實踐，在行業人才培育和職業資格建設方面已探索出一條有效的路徑。

3.結合文物保護工程特點，探索制定文物保護行業招投標管理辦法，同時探索實施設計施工一體化工程管理模式[23]。因此文物保護領域可參照其他行業做法，根據《招標投標法》《政府采購法》，結合文物行業特點，制定文物保護行業招投標管理辦法，從根本解決招投標環節問題。同時開展設計施工一體化的模式探索，探索建立總承包資質，授權該類資質單位負責文物保護項目的全程管理職責，實行設計施工一體化，增加設計和施工交融度，充分發揮設計的主導作用。這是保證文物保護項目實施研究貫穿始終的有效途徑，也有利于文物保護項目實施中多學科的介入與合作，對最大限度保存文物價值具有深遠意義。