鄉村振興戰略背景下推進農村產權交易路徑研究

周秋琴

摘? ?要：鎮江市作為蘇南地區一個重要的地級市，改革開放以來城鄉統籌和農村發展取得了歷史性成就，但是與蘇南其他市級地方相比，農村發展不平衡不充分的問題仍然十分突出，為建設強富美高新鎮江，就要進一步加快推進農村產權制度改革，使農村資源要素得到優化配置，實現鄉村振興。在分析近年來鎮江市農村產權交易的現狀和主要做法的基礎上，探討鎮江市農村產權交易面臨的現實問題，并結合國內相關地區農村產權交易的經驗對鎮江的啟示，提出進一步完善農村產權交易相關制度，加快推進鎮江市鄉村振興的建議。

關鍵詞：鄉村振興；農村產權交易；鎮江

中圖分類號：S-9? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）13-0014-03

一、鎮江市農村產權交易的現狀和主要做法

（一）鎮江市農村產權交易的現狀

近年來，鎮江市積極引導基層先行先試，有效降低了市場運行的制度成本，同時專門出臺實施意見，確保農村產權交易市場建設工作有力有序落實，鎮江市農村產權交易從試點到全面覆蓋，規范運行，取得了成效。

2015年9月，鎮江市丹陽農村產權交易中心率先掛牌試運行，4個鄉鎮和街道展開業務試點；2016年8月和12月，鎮江市句容、揚中農村產權交易中心先后成立運行；2017年5月，鎮江市委市政府下發了《關于加快建設農村產權流轉交易市場的實施意見》，鎮江市丹徒、鎮江新區農村產權交易中心相繼成立，在市委市政府的協調下，在市紀委、市財政局、市金融辦、市公共資源交易中心的幫助指導下，京口、潤州、高新區農村產權交易中心在鎮江市公共資源交易中心掛牌運行，全市所有轄市區和全部鄉鎮已實現農村產權交易市場全覆蓋，同時也實現了與省平臺信息互聯互通。

截至2021年7月，鎮江市農村產權交易縣、鎮全覆蓋，推行農村集體資產“應進必進”，包括土地經營權、集體資產、涉農項目、水面經營權等14個交易品種，累計進場交易項目42 158個，成交41 174個，鎮江市共交易農村集體資產759萬平方米，土地規模流轉57.26萬畝，成交45.96億元，溢價1.1億元。在抵押融資方面，開展農村承包土地經營權抵押貸款，目前鎮江市已累計完成了19筆，貸款總額達1 091萬元。

（二）鎮江市農村產權交易的主要做法

1.強化農村產權交易管理。完善農村集體產權進場交易的制度和規范，嚴格“農村集體資產資源流轉全部進場交易”的要求，規范農村集體資產資源流轉進場交易，杜絕場外交易和暗箱操作，推行農村產權線上交易，打造“互聯網+產權交易+移動支付”的服務平臺，提高交易效率和透明度，盤活農村閑置資源、資產，發揮農村產權交易市場的資源配置作用，實現集體資產保值增值。

2.壓實農村產權交易關鍵環節。在基層農村產權交易場所建設方面，各鎮（街、區）農村產權交易服務中心對照省級標準全部實現掛牌、制度上墻，安裝了顯示大屏，交易大廳、開標室、候標室、洽談室、檔案室、辦公室、監控室等，農業農村局根據省廳統一部署，積極與市、縣公共資源交易中心、江蘇銀行鎮江分行協調，推進縣級農村產權交易市場線上交易工作，丹陽市、句容市、揚中市、丹徒區和鎮江新區已開通線上交易業務。

3.推廣農村產權交易抵押融資。積極鼓勵“金融企業—產權交易平臺—農業經營主體”的融資模式，為廣大農業經營主體擴大規模、發展高效農業打開新的融資渠道。指導各地充分利用農村土地確權登記頒證成果，開展農村承包土地經營權抵押貸款，穩步推進農村土地經營權抵押貸款業務。鎮江市已累計完成土地抵押貸款19筆，涉及土地經營權5 991.66畝，農戶356戶，貸款金額共計1 091萬元，這種新型的農村抵質押擔保方式，有效盤活了農村有效資產，拓寬了新型農業經營主體融資渠道、促進了“三農”發展和農民增收。

4.規范農村土地流轉交易行為。根據鎮江市委市政府《關于加快建設農村產權流轉交易市場的實施意見》全市鎮以上實現了農村產權交易市場全覆蓋。在制度規范建設方面，市農業農村局制定了《鎮江市農村產權流轉交易監督管理實施細則（試行）》，明確了市場交易監管機構，明確了交易內容、方式和程序，明確了交易規范和監督問責要求。

5.開展農村產權交易工作調研。為進一步完善《鎮江市農村產權流轉交易監督管理實施細則》，農業農村局根據農村基層干部反映的對農村小型工程進場交易流程的意見積極開展工作調研，通過調研了解的情況積極向省廳交易管理部門請示匯報，與省交易平臺軟件開發公司及部分兄弟市溝通交流，對農村基層小型工程進場交易開展調研并收集情況，結合基層實際情況，初步形成了鎮江市《關于簡化農村集體小型工程建設項目進場交易管理指導意見》討論稿，目前正在征求意見中。

二、鎮江市農村產權交易面臨的問題

雖然鎮江市在農村產權交易方面做了許多探索，但由于農村產權交易是一個新領域，時間短、牽涉的部門多等原因，使其交易中存在諸多不足。

（一）農村產權交易的相關法律制度、配套政策缺失

從中央到地方都先后出臺了一系列與農村產權交易有關的政策法規。一系列政策法規的出臺規范了農村產權交易行為，但農村產權交易要得到進一步的發展還要在更高的法律層面得到更加全面的保障。比如在規范交易、二次流轉等方面的法律還存在空白；比如法律之間對于農村產權的交易與流通規定不一致，導致在實際操作中出現適用法律的沖突；農村產權涉及范圍廣，專業性強，但目前僅出臺了針對土地承包經營權和農村集體資產的2項交易規則，缺乏國家層面農村產權交易制度。同時，各省市雖然相繼出臺了一些農村產權交易的相關文件，但由于對這項新事物尚處于探索期，導致相關文件針對性不強，制約了農村產權交易的健康發展。

（二）交易業務責任需強化

鎮江市農村產權交易已全部納入各級公共資源交易中心，但各地的公共資源交易中心在承擔農村產權交易事務時，由于機構職能未明確，在農村集體資產進場交易、農村土地資源抵押貸款等方面還存在問題。一是組織架構不夠完善。目前鎮江各區農委對于農村產權的行業監管職能和交易職能依然沒有分離，不符合管辦分離的原則，在職能方面沒有進行合理的分配和設置。二是運行機制不完善。由于農村產權交易目前還處于探索期，市場交易在供求服務、評估體系、價格機制及收益增長機制等方面還沒有完全建立起來，在實際運作中運行機制不能適應農村產權交易迅猛發展的要求。三是監管主體還未落實。目前符合標準到交易中心交易的項目由各街道（鄉鎮）派工作人員到場監督，不符合管辦分離的原則，應由各區農委統一派駐專人監督和協調農村產權交易工作。所以，需要各級政府明確其職責，并給予人員和經費支持。

（三）土地流轉交易需規范

土地流轉糾紛的成因：一是由于土地調整而產生的。這種糾紛大部分緣于女子出嫁、男子入贅或者夫妻離婚等，少部分是由于有些村委會不承認上屆村委會簽訂的承包合同或者干預農民承包合同的訂立和履行而產生的。二是由于承包合同的履行而產生的。這類糾紛往往是因為承包人拒付承包費，或者承包地被征收后補償款的分配，或者承包人改變土地用途而產生的。三是由于轉包土地而產生的。四是由于土地集中流轉后租金分配而產生的。五是鎮江市部分地區還存在土地流轉書面合同缺失，合同過期未續簽情況。有的合同條款不全面，只有價格和面積，權利、義務不明確。有的合同無到期日期，有的合同到期日簽訂為“至土地征用”等等。這些問題都為今后矛盾糾紛的產生帶來嚴重隱患，一旦發生矛盾糾紛將難以調處。

從糾紛成因來看，造成土地經營權流轉糾紛的原因往往不僅局限于承包人和受讓人之間，還涉及了發包人、鄉鎮政府等多方主體的參與。

所以，土地流轉交易就存在如下問題：一是對法律適用與執行的理解存在偏差。長期以來，有些法律早已經在實踐中失去作用，甚至與新法產生沖突。在土地流轉交易的實踐中，導致法律的沖突，或者在某些方面沒有法律規定，出現盲區，導致在土地流轉交易中出現“有法難依” “無法可依”，使得土地流轉的雙方缺乏安全性，一旦糾紛產生，訴諸司法部門，導致法官也無所適從；二是案件涉時長、證據缺失。有些土地權屬之爭歷時時間比較久遠，再加上當時相關法律又比較少，土地流轉比較簡單隨意，沒有嚴格的手續，一旦發生糾紛，就造成舉證困難，法官也由于缺乏有力證據，審理過程困難重重，從而導致當事人由于舉證不力敗訴。三是流轉缺乏規范性、利益矛盾突出。由于有利可圖，導致村委會與農戶之間矛盾重重，各行其是，對土地流轉交易存在不同意見，對土地流轉交易結果往往互相不承認。

（四）交易規模不夠大

鎮政辦發〔2017〕213號《鎮江市公共資源交易目錄》中規定了鎮江市農村產權11大項進場交易。到2021年7月，進場交易的品種擴大到14個。

在實際交易中，鎮江市交易的產權類型主要集中在土地經營權、集體資產、農業項目三大類，交易產權類型還比較單一，交易品種較少。與涉農工程類項目相比，農村集體資產資源類項目進場交易量還不大。

（五）督查考核不到位

督查考核應該貫穿農村產權交易的全過程，但在實際交易中，作為交易一方的農民只關注交易價格，至于交易后的土地的用途往往漠不關心。作為農村產權交易占比最大的土地產權流轉后，為了獲得最大利益，往往會改變土地的用途，忽略了土地的可持續開發與利用。

所以，農村產權交易相關督查考核政策文件有待進一步完善，要加強事前監管、事中監管及事后監管，尤其是事后監管。對應進必進的考核缺少行之有效的辦法，工作缺乏抓手。農村產權的全方位監管機制尚未真正建立，許多方面還處于探索階段，督查考核獎懲制度等還有待進一步完善。

三、深化農村產權交易助力鎮江市鄉村振興

建立、發展、完善農村產權交易制度核心是促進農民增收致富，目的是使得農村集體資產保值增值，我們必須進一步深化改革。發展農村產權交易制度，有利于營造鎮江市農村資產利益化、規范化的市場環境，讓市場發現農村產權價值，實現農村資源效益最大化。我們要不斷地推進與提高鎮江的農村產權交易體系發展，助力鎮江鄉村振興戰略。

（一）細化交易規則，建立完善的市場

目前，隨著農村改革力度的進一步加大，交易品種越來越豐富和復雜，市場品種的增加也給相應立法帶來新的問題，立法必須跟上市場交易的步伐，及時出臺關于新的品種的交易規則，與時俱進。另外，對相互沖突的法律法規要適時進行調整，在法律層面徹底解決農村產權交易法律制度缺失問題。

所以只有在法律層面確權、填補空白、修改不合理的規定、完善相應的法律制度，才能進一步推動農村產權交易的健康發展。

（二）繁榮農村產權交易市場，實現有序交易

進一步完善市場服務。建立健全農村產權交易市場體系，完善信息服務平臺，推進線上線下交易并行發展。鼓勵承包農戶充分利用市、鎮兩級農村產權流轉交易服務中心向家庭農場、農民合作社和農業企業等新型經營主體流轉土地經營權。村組集體受承包農戶委托統一組織的土地經營權流轉必須全部進入農村產權流轉交易市場公開交易，簽訂規范的土地流轉合同，進一步提高土地資源的利用效率和經營效益，增強土地流轉的透明度和市場化程度。

（三）規范土地流轉法律制度，確保依法流轉

一是司法助推，確保合同法律保障。要研究相應規定農村土地流轉權利義務及原則的實體法和程序法是否完全適應當前農村土地流轉的需要。應該說，實體法已經比較健全了，但程序法還很薄弱，要加強程序方面的立法，保證程序法與時俱進。同時要給農民普及相關的法律知識，當農民遇到土地流轉糾紛時，要免費提供相關的法律咨詢和代理。二是多元化解，實現糾紛就地解決。目前解決糾紛的方式有四種，即協商、調解、仲裁和訴訟。同時強化與農林等部門多方會診，針對各個村居的不同特色，研究制定特定方案，強化矛盾排查和苗頭性問題預警機制。另外，還要完善土地流轉糾紛調解和仲裁機制，注重仲裁與訴訟的銜接與良性互動，確保土地流轉糾紛在仲裁機關或法院能得到及時、妥善的解決。三是提前預防、多方把關，獲取農戶理解與信任。糾紛解決機制是事后救濟途徑，更應當做好事前把關的工作。在項目確立之初，須注重思想動員，建立鎮、村、組三級聯動與土地管理所專門機構聯合宣講。排除不合理農業項目，篩選符合本地實際農業項目落戶。四是組織各地檢查梳理現有土地流轉經營情況，對未簽訂流轉合同的，按照合同示范文本進行補簽；對不規范不合理的流轉合同，進行調整或重新簽訂，避免矛盾糾紛。對達成土地流轉意向或協議的，要簽訂統一規范的流轉合同，明確流轉土地用途，明確流轉雙方的權利義務和違約責任，依法維護流轉雙方當事人的合法權益。

（四）強化交易監督，杜絕場外交易

推行農村產權線上交易，打造“互聯網+產權交易+移動支付”服務平臺，提高交易效率和透明度，揮農村產權交易市場的資源配置作用，盤活農村閑置資源、資產，實現集體資產保值增值。

參考文獻：

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[責任編輯? ?立? ?夏]