從英國地方生物多樣性行動計劃看鄉村發展與生物多樣性保護協同路徑

彭家園 莊優波

1 研究背景與意義

1.1 地方生物多樣性行動計劃有潛力推進鄉村發展與生物多樣性保護協同

昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架設定了“人與自然和諧共生”的2050年愿景，其中鄉村地區作為自然資源利用與社會生計聯系最緊密的地區，其生物多樣性保護與社會經濟發展的協同(以下簡稱“保護發展協同”)尤為重要[1]。研究表明，現有保護地中的生物多樣性保護不足以減緩物種的減少趨勢，各國需要采取緊急行動保護保護地以外的生物多樣性[2]。鄉村地區提供了重要的物種棲息地、生態廊道和食物來源，且影響毗鄰保護地的保護質量，對完成《2020年后全球生物多樣性框架》中提出的保護全球30%陸地和海洋地區的目標具有巨大潛力[3-5]。同時，該框架將“確保所有農業區得到可持續管理”列為行動目標。

近年來，鄉村地區發展與生物多樣性保護協同受到廣泛關注，學者開展了包括改善生產景觀模式、兼顧保護項目和社區生計的自然資源管理方式，以及農業文化遺產保護利用等協同路徑研究[6-9]。與保護地相比，鄉村地區生物多樣性保護的強制性程度降低，保護發展協同行動的靈活性和可變性加大，因此將理論研究向實踐轉化面臨巨大挑戰。

生物多樣性保護策略與行動計劃(以下簡稱“行動計劃”)是將保護發展協同理念轉化為實踐的重要途徑，保護地之外更廣泛的鄉村地區是其重點關注對象。在《生物多樣性公約》(CBD)的要求下，各締約國普遍編制了國家行動計劃以期達成保護目標，約一半的締約國在國家行動計劃中提及生產景觀管理行動[10-11]。但國家層級行動計劃受尺度限制，更側重目標和戰略，在措施層面則相對概念化，導致鄉村發展與生物多樣性保護協同路徑實現的落地性與可操作性仍面臨巨大的困難[12-13]。

地方行動計劃作為在州、省、區域、地方各級承接國家層級行動計劃的地方實踐，通過更細致靈活的行動，更有潛力推進保護發展協同理念向實踐轉化。2017年CBD提供了包括背景、目標、行動領域和實施四部分的地方行動計劃框架指南；2020年《愛丁堡宣言》進一步要求地方行動計劃設定清晰明確、可監測、可實現、具有相關性和時限性的目標，并在目標中納入綜合監測框架[14]。CBD、國際地方環境行動理事會(International Council for Local Environmental Initiatives，ICLEI)等國際組織已對地方行動計劃的編制方法和編制內容提供了相關指南，但目前少有關于地方行動計劃的鄉村發展與生物多樣性保護協同路徑的提煉總結。

1.2 我國生物多樣性行動計劃中鄉村發展與生物多樣性保護協同的進展和問題

我國作為農業大國，有全球最大的農田份額，占全球總量的9.9%，鄉村所承擔的生產功能不容小覷。研究表明，我國近25%的國家保護物種和20%的受威脅物種以鄉村農田為棲息地[15]，因此鄉村地區生物多樣性保護在整個國土范圍內的生物多樣性保護中意義重大，我國鄉村發展與生物多樣性保護協同具有極為重要的意義。

近年來，我國在國家戰略層面已開始重視鄉村發展與生物多樣性保護協同理念。《關于進一步加強生物多樣性保護的意見》(2021)及《中國的生物多樣性保護》白皮書(2021)均指出要積極探索推進生物多樣性保護與鄉村振興的協同[16-17]。

我國省、市、縣地方級生物多樣性行動計劃已逐步開展。目前，省級行動計劃已基本覆蓋全域，市縣層級仍在起步階段[18-20]。2022年發布的《生物多樣性規劃標準》對于地方行動計劃編制具有較好的參考作用[21]。雖然地方生物多樣性行動計劃有潛力推進鄉村發展與生物多樣性保護協同，但目前的規劃實踐與目標仍存在較大差距，部分計劃在理念層面認識不足，以單一保護為主，缺乏協同視角；較多計劃在措施層面協同方法不到位，偏概念化，針對性和落地性不強。在理論研究方面，目前鄉村發展與生物多樣性保護協同的研究多以個體案例形式展開[22-23]，尚未與地方行動計劃結合。因此，地方生物多樣性行動計劃中的協同路徑在國家戰略指導下亟待開展系統研究。

英國是世界上較早開展鄉村地區發展與生物多樣性保護協同的國家，其農業用地面積占國土面積的70%，同樣面臨糧食安全問題，具有較豐富的保護發展協同經驗，被認為是全球鄉村建設與發展的典范[24-25]。英國除大都市區以外的郡縣層面地方生物多樣性行動計劃涉及較大面積的鄉村區域，鄉村發展與生物多樣性保護協同理念貫穿計劃制定的全過程。故本研究以英國地方生物多樣性行動計劃(Local Biodiversity Action Plan，LBAP)為研究對象，針對其中鄉村地區的生物多樣性保護與發展協同路徑進行分析，探討對我國地方生物多樣性行動計劃編制的啟示，以期為實現鄉村生物友好的可持續發展提供借鑒。

2 英國LBAP介紹

英國在1994年發布英國生物多樣性行動計劃之后，在1995年12月發表了《生物多樣性：英國指導小組報告》，確定地方生物多樣性行動計劃為重要保護手段，旨在發揮地方政府在保護中的實踐價值[26]，將國家目標轉化為地方層面的有效行動。1998年開始將規劃權力下放，要求英國的4個地區(英格蘭、北愛爾蘭、蘇格蘭和威爾士)制定各自的生物多樣性戰略，同時出臺法律規定了地方政府及公共機構保護生物多樣性的義務，如《自然環境和農村社區法》《野生動物和自然環境法》。其中，蘇格蘭、威爾士地區分別在1997和1998年發布了《LBAP指導手冊》，對地方計劃的作用、內容和實施方法做了具體要求，作為開展LBAP編制的基礎。1998年起，英國陸續發布第一批LBAP，涉及不同的空間層級，如區域尺度的東北蘇格蘭LBAP、大格溫特地區LBAP，郡縣尺度的登比郡LBAP，教區尺度的漢堡樂雷斯教區LBAP及保護地尺度的峰區國家公園LBAP等。LBAP約3～5年更新一版，如北埃爾郡LBAP已經過第五次更新。監測結果表明，LBAP對生物多樣性保護有積極作用。自然英格蘭(Natural England)2010年報告表明，英國自1994年以來8個優先棲息地和40個優先物種的狀態有所提升。

英國LBAP制定過程中采用適應性管理的規劃邏輯，該過程包括8個主要步驟：1)建立計劃合作伙伴關系，由當地政府領導各個領域的組織及個人聯合組成生物多樣性伙伴關系(biodiversity partnership)；2)統一目標共識，包括保護并改善具有國家和地方重要意義的物種和棲息地、提高公眾對保護生物多樣性的認識并將生物多樣性納入各級決策，以及轉向可持續的農林牧漁業發展并提高居民福祉三方面目標；3)調查該地區的生物資源；4)建立該地區生物多樣性數據庫；5)評估生物資源并確定保護優先事項；6)制定物種和棲息地行動計劃；7)確定實施機制、資金來源并咨詢意見；8)執行行動計劃并進行長期監測，以衡量該計劃在實現國家和地方目標方面的有效性。

3 英國LBAP中鄉村發展與生物多樣性保護協同路徑

英國LBAP在各編制步驟中包含了豐富的鄉村發展與生物多樣性保護協同路徑，通過研究LBAP案例及相關指南，本文將其總結為基礎、目標、措施、保障四方面(圖1)。

圖1 英國LBAP編制過程與保護發展協同路徑(作者繪)

3.1 協同路徑基礎：全域調查與科學設定地方保護目標

明確的生物多樣性保護對象是保護發展協同的基礎，為此，英國LBAP對規劃區全域進行物種和生境調查并建立數據庫，科學確定地方優先保護物種和生境(圖2)。

圖2 LBAP對規劃區進行分區、調查與評價的案例圖2-1 布里奇德郡LBAP生態系統分區[作者翻譯改繪自《布里奇德郡生物多樣性行動計劃》(Bridgend County Borough Local Biodiversity Action Plan)]

圖2-2 波伊斯郡LBAP中的優先保護物種榛睡鼠、水田鼠空間分布[作者翻譯自《波伊斯郡物種行動計劃》(Powys County Council Species Action Plans)]

圖2-3 布里奇德郡LBAP利用生態系統服務評價體現棲息地服務功能[作者翻譯自《布里奇德郡生物多樣性行動計劃》(Bridgend County Borough Local Biodiversity Action Plan)]

生物資源調查覆蓋規劃區域內的所有物種和生境，不僅關注設定的地方保護地，也關注廣大受到人為改變的鄉村地區，多以景觀特征或生態系統單元進行分區調查。如敦夫里斯郡LBAP將生境分為半自然生境及強改變的生境兩大類，并通過調查確認各物種的歷史狀態、現狀及未來發展趨勢，分析其潛在威脅及珍稀程度。

調查結果由各級生物數據中心匯總，為地方行動計劃的更新提供了堅實的數據支持。如東丹巴頓郡LBAP要求每年將調查結果提交至當地格拉斯哥博物館生物記錄中心[27]，并統一匯總至英國最大的生物多樣性數據庫NBN Atlas。

在調查基礎上，LBAP使用科學研究與公眾咨詢結合的方法確定優先保護物種和生境，充分體現了保護目標設定的科學性與地方性。目標確定方法包括通過國家重要性、地方重要性、地方珍稀度、地方特色度、地方滅絕趨勢等指標評估獲得優先保護物種；通過模型評價確定重要保護空間[28-29]，提供空間分布地圖；通過咨詢本地居民，特別是生產生活與自然環境聯系更緊密的鄉村地區居民，根據本地自然和社會需求確定保護優先事項。

3.2 目標層協同：生物多樣性凈收益為前提的鄉村可持續發展

3.2.1 縱向承接上級政府的協同目標

可持續發展和生物多樣性凈收益①是英國政府由國家到地方多層級強調的目標，并依次承接至LBAP中，以實現跨層次保護發展協同目標[30](圖3)。

圖3 英國LBAP與相關規劃在橫向和縱向上的協同關系(作者繪)

國家層面的《英國生物多樣性行動計劃》強調生物多樣性對鄉村產業的重要意義及帶來的經濟效益，提出將農業和環境目標結合起來[31]。4個地區層面的保護策略均闡述了在減輕農林牧漁業對生物多樣性壓力的同時保持產量和經濟增長的目標[32-35]。LBAP保護發展協同目標與國家和地區目標保持一致。在價值闡述時，LBAP闡述了生物多樣性與社會、經濟的互利效益。例如，卡馬森郡LBAP強調農業發展與生物多樣性保護工作是合作關系，而非對立關系，要在重視生物生存需求的同時關注計劃實施者的福祉[36]；倫弗魯郡LBAP則闡明生物多樣性與社會、經濟發展間具有正向關聯[37]。

3.2.2 橫向對地方其他鄉村戰略規劃提出協同要求

生物多樣性主流化的難點在于將生物多樣性保護職責傳遞到其他職能部門。英國LBAP鼓勵在相關的地方戰略中使用LBAP保護政策和保護目標，以實現多部門合作完成生物多樣性保護與發展協同目標，相關地方戰略包括發展規劃中的聯合地方規劃、地方發展規劃及鄉村發展計劃中的具體項目。

對于地方發展規劃，LBAP通過專項管理計劃(Supplementary Planning Guidance)的形式提供指導[38]，包括提出發展規劃需要遵循的生境與物種層面的保護要求，明確發展規劃的生態環境限制，同時建議將LBAP的監測指標應用于發展規劃的環境影響評價中。對于其他管理計劃，LBAP要求其考慮自身在國家和地方生物多樣性行動計劃中的地位及對LBAP目標的貢獻。如敦夫里斯郡LBAP為當地森林管理計劃、集水區管理計劃和海岸線管理計劃等多項戰略提供了參考[39]。

同時，應《地方政府法》要求，地方發展規劃中也承認了LBAP的重要地位。如敦夫里斯郡地方發展規劃政策中明確提出“LBAP及修訂文件中所包含的指導方針，都將成為發展規劃評估提案的重要考慮因素”[40]；奧克尼地方發展規劃受LBAP指導為保護海鱒魚縮小了海產養殖的開發范圍[41]；英格蘭農村發展計劃也指出，生物多樣性保護目標將促進農業和林業生產力的提高，帶來經濟增長和更多的就業機會[42]。

3.3 措施層協同：生物多樣性友好化的鄉村生產方式

3.3.1 鄉村生產空間中增加生態空間

LBAP注重在鄉村生產空間中增加生態空間，包括景觀尺度創建地方保護地、設立緩沖區、增添半自然生境，以及局地尺度優先保護物種的生境營造等措施。

在景觀尺度，LBAP鼓勵擴大地方保護地，對農業用地、果園、棕地中潛在保護地選址提供建議并結合地方發展規劃對設定的保護地進行保護[43]。LBAP為特定生境建立緩沖區和廊道，以減少生產干擾。例如，面對泥炭地生境中沼澤受農業徑流污染而導致的水生植被的損失，法夫郡LBAP建議設置緩沖區以減少養分富集；在城市和鄉村環境間建立20km長的原生樹籬和林木線以增強棲息地網絡連通性；在農牧混用草地中，提出將其中的小范圍區域轉變為更接近半自然類型的棲息地，使生產和生態空間相融合[44]。

在局地尺度，LBAP根據優先保護物種特征開展生境營造。例如，法夫郡LBAP提出為農業生境中的貓頭鷹安裝人工筑巢點；建議不要立即清理樹林生境中死亡和倒下的樹木，為鳥類、蝙蝠和無脊椎動物提供棲息環境。

3.3.2 可持續生產技術減輕農業對鄉村生物生境的干擾

LBAP通過引導可持續生產技術實現鄉村地區生物多樣性保護目標。一方面，LBAP鼓勵發展新興的可持續生產技術以減輕農業生產活動的生物生境干擾。以法夫地區農場為例，通過自制的綜合排水系統過濾硝酸鹽，使用先進技術減少農場水質污染，從而支持水獺、褐兔等生物在農場內棲居。

另一方面，LBAP鼓勵恢復傳統的可持續生產技術以減輕農業生產帶來的環境壓力和生境干擾，如在耕地中增加害蟲天敵代替農藥噴灑實現生物防治，減少化學污染；在林地和牧場間進行生產方式輪換，將放牧引向林地，避免過度放牧而造成的草場退化，同時建議將林木種植園引向牧場，增加森林斑塊，豐富群落垂直結構，為鳥類和小型哺乳動物創造棲息空間。

3.3.3 提升鄉村地區生物多樣性的經濟收益機會

LBAP關注生物多樣性所帶來的環境、社會、經濟效益及鄉村產業轉型機會，促進居民在生物保護行為中獲得多元收入，提升經濟韌性。其中以生物多樣性主題旅游、林牧融合為主要引導方向。奧克尼LBAP聯合鄉村LEADER項目推廣農場多樣性利用方式，利用農場獨特的生物多樣性條件，吸引觀鳥愛好者，在原本為牛羊肉單一生產模式的農場中融入自助式住宿，獲得額外的旅游收入。敦夫里斯郡LBAP鼓勵實行牧場多用途管理，在牧場中增種本土林木，不僅有助于過度開發的草場轉化為半自然生境，豐富垂直生境類型，而且可為牲畜提供蔭蔽，土地所有者也可以并行發展畜牧業和木材產業，拓寬收入渠道。

3.3.4 推進鄉村經濟發展與生物多樣性保護協同的針對性科學研究

如何在保護生物多樣性的同時發展經濟是當前的研究熱點[45-46]。英國LBAP側重于對具體地方問題和實施項目提出研究要求，探索鄉村地區生產過程與生物保護的作用機制及生物多樣性經濟轉化方法，力求將生物多樣性保護和經濟發展間的關系從互相權衡轉變為協同共贏。此類研究成果是保障生物多樣性保護措施得到實施、對鄉村生產規模與方式提出建議的重要依據。

如敦夫里斯郡LBAP提出，在濕地生境中開展研究以確定農業徑流流入湖泊的徑流量及其對湖泊富營養化的影響；在草地生境中開展研究以確定減少放牧與植被恢復的關系；在原生樹林生境中開展提升林木經濟價值的研究；在農業生境中開展“改善環境的可持續農業”研究，以開發更多對野生動物友好的農業技術，同時促進物種保護、提升經濟效益。

3.4 鄉村發展與生物多樣性保護協同的保障機制

3.4.1 多方利益相關者參與合作，明確責任主體

LBAP編制過程中由以保護為目標的非政府保護組織、以生產利益為目標的土地所有者和地方農漁牧產業代表、進行統領的地方政府，以及進行科學研究與環境審查的國家環境機構組成生物多樣性合作伙伴小組。LBAP是各方利益代表的合作產物，以協商的方式權衡各方利益達成共識，實現保護與發展協同的共同目標[47]。

同時，LBAP在各個行動中明確了實施責任主體，對科研機構研究項目、規劃管理機構的環境管理、NGO的監測調查項目、當地學校的教育活動，以及農民私人所有土地的保護監測，均提出了具體要求，明確了各自在行動計劃中的職責，保證了LBAP的落地性(圖4)。

圖4 法夫郡LBAP部分行動的權責分工[作者翻譯改繪自《法夫郡生物多樣性行動計劃》(Fife Local Biodiversity Action Plan)]

3.4.2 保護與發展協同的能力培訓，強化意識激勵

研究表明，LBAP實施成效很大程度取決于個人保護意愿[48]，因此讓居民相信保護生物多樣性會提升生活福祉是LBAP有效實施的基礎。英國LBAP注重加強居民對生物多樣性保護重要性的認知，并鼓勵以示范教育、指南手冊、生物課堂和交流討論會等形式開展生物友好協同措施培訓。

法夫郡LBAP中，要求由當地農場組織Pittarthie Farm主導，每年在1個正在運作的農場舉辦1次農場開放日，展示傳統林地管理技術及農田鳥類和授粉昆蟲管理方法。泰賽德郡LBAP要求制定生物多樣性保護和可持續利用指南，提供保護生產協同案例供農民參考[49]。法夫郡LBAP計劃開展中小學生物多樣性課程，鼓勵鄉村土地所有者參與生物調查行動，將保護行動人人參與的理念轉化為行動計劃。

3.4.3 自然與社會融合的監測指標，關注參與意愿

為了監測生物多樣性行動計劃的有效性，LBAP設置了監測指標，將生物多樣性目標與人類福祉、文化認同和生活方式等社會目標聯系起來。其指標大致可分為生物多樣性狀態指標和生物多樣性參與指標2類。

生物多樣性狀態指標包括物種豐度、棲息地范圍和質量，以及關鍵物種數量。生物多樣性參與指標包括個人和機構對生物多樣性的理解和參與程度，如保護地游客人數、參與生物調查的人數等，旨在研究行動計劃對組織和個人的行動與決策的影響。通過社會和自然2類指標的結合，綜合判斷行動計劃的實施效果。

3.4.4 合作共建資助計劃，強化經濟激勵

英國LBAP鼓勵鄉村居民以進行可持續生產活動的方式參與政府資助的環境計劃，獲得經濟補助，推進鄉村的生物友好生產。雖然LBAP本身不能提供資金支持，但LBAP可以通過與地方或國家環境資助計劃合作開展項目以實現當地保護目標[50]。

英國脫歐前，歐盟共同農業政策(CAP)下設的英國鄉村發展計劃(RDP)是與LBAP合作最為密切的資助計劃。其中，環境農業計劃(Agrienvironment Schemes)根據農民的環境生物友好行為提供補償，有明確的資金支持機制和指標。資助方式從最初的項目制轉化為成效制[51]，提升了資助項目產生的實際環境效益。如敦夫里斯郡LBAP中提出的沼地管理計劃和農業環境計劃已納入蘇格蘭農村發展計劃，從而得到了相應資金支持。

2020年英國脫歐后開始設立新的環境土地管理計劃(Environmental L and Management，ELM)，鼓勵農民和其他土地管理者在提高糧食產量的同時改善自然環境，鼓勵所有農業企業在生物多樣性保護過程中發揮關鍵作用[52]。通過可持續農業激勵計劃、農村管理計劃、景觀恢復計劃3項資助計劃分別對可持續農業生產活動、特定生境保護行動、長期大尺度環境保護項目提供資助。LBAP中的相關計劃可以與這3項資助計劃形成合作從而得到資助。

4 對我國LBAP編制中鄉村發展與生物多樣性保護協同路徑的啟示

4.1 賦予LBAP在鄉村振興戰略與村莊規劃中的法定前置地位

目前我國鄉村振興戰略和村莊規劃編制中對生物多樣性的重視不足。例如，《浙江省2021年實施鄉村振興戰略實績考核指標體系表》中無生物保護指標；《廣東省村莊規劃編制基本技術指南》僅關注生態空間內的生物多樣性保護而忽視農田生態系統內的生物多樣性保護；多數村莊規劃僅關注生態紅線內的生物多樣性保護而忽視生態紅線與基本農田邊界處的生物多樣性保護緩沖作用。參考英國經驗，建議賦予LBAP法定前置地位，在文件中明確受其指導的規劃文件，將LBAP保護要求和發展限制傳遞到鄉村振興戰略和村莊規劃中。另外，不同于英國由一個部門即環境與農業農村事務部負責生物多樣性保護和鄉村發展職責，我國鄉村地區相關主管部門涉及國家鄉村振興局、農業農村部、生態環境部和自然資源部等，因此建議開展跨部門合作，共同開展以LBAP為依據的鄉村可持續發展項目。

4.2 增設鄉村生物多樣性調查、保護和可持續利用的專項內容

我國在2017年便發布了縣域生物多樣性調查與評估技術規定。但在具體執行中，調查重點往往集中在森林、濕地生態系統及城區綠地生態系統，缺少對農田生態系統及其代表物種的關注。同時，鄉村振興戰略中僅生物多樣性熱點地區的村莊考慮將生物多樣性保護納入鄉村振興，多數村莊在發掘自身特色時忽略了鄉村生物多樣性特色。基于鄉村發展與生物多樣性保護協同的重要性，參考英國經驗，建議在LBAP中增設鄉村生物多樣性保護的專項內容，包括開展鄉村地區物種調查、識別地方特色物種、提供明確的鄉村地區保護物種清單和空間分布情況，以確定相應保護監測對策，避免因鄉村發展速度過快、發現不及時而出現無法挽回的生物危機[53]。在此基礎上，制定多樣的生物多樣性友好化鄉村生產措施。

4.3 因地制宜加強生物多樣性保護與鄉村振興協同措施的落地性

雖然“探索生物多樣性可持續利用路徑”“擴大生物多樣性保護與鄉村振興相協同的示范技術”已被廣泛列入市級生物多樣性保護行動計劃，但大多還停留在理念層面，措施層面各地內容相似且籠統，可操作性欠佳，有待在縣級計劃中將措施具體化和落地。

建議縣級LBAP加強可操作性，根據本地鄉村產業發展的具體階段，如保障糧食安全階段、農業調整階段及可持續高質量發展階段等，因地制宜結合生物多樣性保護開展鄉村振興項目，包括景觀尺度和局地尺度的生態與產業融合互利的空間布局模式、土地管理模式，以及生物多樣性經濟效益轉化等，并在計劃中明確各項行動的實施時間、空間和責任人。

4.4 多途徑提升農民參與的主動性和積極性

農民作為鄉村生產生活的主體，在鄉村生物多樣性保護過程中發揮著重要作用。但是目前LBAP的編制一般由地方政府和科研機構主導，農民往往處于被動參與狀態，存在農民保護自發性不足、積極性不高等問題。

因此，建議在LBAP中多途徑提升農民參與的主動性和積極性。在LBAP中明確農民參與的形式，在規劃編制、生物調查、計劃實施中充分發揮其主觀能動性，確保行動計劃將農民意愿和需求納入考慮，將被動參與變為主動參與。

建議在LBAP中采用多元激勵方式促進農民參與，包括聯合鄉村振興項目設立鄉村生物多樣性保護專項基金，以此為基礎開展生物多樣性保護小區等示范項目，吸引農民加入；構建科研-培訓-實踐的技術支持模式，將鄉村發展與生物多樣性保護協同的生產布局、管理模式和利用模式等科研成果通過培訓、示范教育等方式向農民推廣，促進農民主動實踐生物友好的生產方式。

注釋：

① 生物多樣性凈收益(Biodiversity Net Gain，BNG)是一種土地管理目標，旨在使生物多樣性處于比開發利用之前更好的狀態。英國《2021年環境法》要求該目標從2023年開始實施，所有規劃須滿足至少10%的生物多樣性凈收益。