多元主體參與黃河流域生態環境修復的困境與紓解

王宗濤 王勇

摘 要：大力推進全流域生態環境修復是實現黃河流域高質量發展的重要前提，黃河流域的跨域性及生態環境系統的復合性決定了開展流域生態環境修復需要多元主體共同參與。為了給黃河流域生態保護和高質量發展戰略的實施提供參考，基于公共物品理論、協同論、權利－義務論等，對黃河流域生態環境修復現狀進行分析，并就多元主體參與黃河流域生態環境修復所處困境提出紓解之策。當前，黃河流域生態環境修復模式是以政府為主體的“碎片化、點對點”修復，處于多元主體協同配合機制缺失、修復主體的責任劃分標準缺失、多元主體參與生態環境修復保障機制缺失的困境，造成“政府主動、企業被動、公眾不動”的亂象。紓解之策：明確主體定位，擴大多元主體范圍；明確責任劃分原則，厘清各主體責任；健全激勵機制和監管機制、建立生態環境修復資金來源保障機制，為流域生態環境修復提供強力支撐。

關鍵詞：生態環境修復；責任主體；激勵機制；監管機制；保障機制；資金來源；黃河流域

中圖分類號：Ｘ１７１．４；ＴＶ８８２．１ 文獻標志碼：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２３．０７．００４

引用格式：王宗濤，王勇．多元主體參與黃河流域生態環境修復的困境與紓解［Ｊ］．人民黃河，２０２３，４５（７）：１９－２３，５７．

習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上強調“治理黃河，重在保護，要在治理。要堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理，統籌推進各項工作，加強協同配合，推動黃河流域高質量發展”［１］ 。大力推進全流域生態環境修復是實現黃河流域高質量發展的重要前提。黃河作為我國第二大河，跨９ 個省（區），其跨域性及生態環境系統的復合性決定了開展流域生態環境修復需要多元主體共同參與。本文基于公共物品理論、協同論、權利－義務論等，對黃河流域生態環境修復現狀進行分析，就多元主體參與黃河流域生態環境修復所處困境提出紓解之策，以期為黃河流域生態保護和高質量發展戰略的實施提供參考。

１ 黃河流域生態環境修復多元主體參與的理論分析

１．１ 內涵界定

黃河流域生態環境系統是以水為紐帶，由自然、經濟、社會等要素構成的復合系統［２］ ，其復合性決定了開展流域生態環境修復工作需要多元主體（政府、企業及公眾等）的共同參與［３］ 。黃河流域生態環境修復是指以黃河水為媒介，以退化、受損的流域生態環境系統為修復對象，以促進黃河流域上、中、下游協同發展為目的，針對不同區段的生態系統退化、受損問題，有針對性地采取措施，使流域生態環境逐步得到恢復。黃河流域生態環境修復成果將惠及整個流域，體現受益對象多元化的特征。與多元化受益主體相對應，流域生態環境修復的責任主體（參與主體）亦應多元化（上至國務院及各相關部委，下至流域內各縣級人民政府、企業及社會公眾等）。在多元主體參與黃河流域生態環境修復的進程中，上、中、下游不同主體就流域生態環境修復所產生的公共利益趨同是協同修復的驅動力量，生態環境修復工作中相對明晰的主體履職標準具有關鍵作用，完善的激勵機制、監管機制、資金來源機制等則是多元主體參與生態環境修復的重要保障。

１．２ 理論基礎

１．２．１ 公共物品理論

傳統經濟學意義上的公共物品是指兼具消費的非競爭性與非排他性的物品。就黃河流域生態服務來看，其是一種典型的跨域性生態產品，具有明顯的公共外部性與空間外部性特征［４］ ，這意味著流域內所有主體無須付出過多的成本或代價，就可享受到包括清潔空氣、潔凈水在內的生態公共物品的巨大惠益。流域生態環境的維護需要投入一定的成本，理性的個體出于牟利心態，往往不會主動參與流域生態環境修復，反而期望通過集體或他人的行動來坐享其成，從而導致“公地悲劇”的發生。因此，欲從根本上解決流域生態系統退化問題，須調動流域內多元主體參與生態環境修復工作的積極性。

１．２．２ 協同治理理論

協同治理是具有不同利益主張的主體圍繞某些利益沖突進行調和與合作的過程，是當代社會公共管理職能社會化的結果［５］ 。在黃河流域生態環境修復工作中，政府、企業、社會公眾都應是責任主體，多元化協同所產生的耦合效應決定了黃河流域生態環境修復必然需要多元主體參與。明確多元主體的范圍及權責是解決多元主體利益爭端的前置要件，因此明確多元主體參與黃河流域生態環境修復的范圍、履職標準及履職保障機制等，是多元主體開展協同、合作的前提。

１．２．３ 權利－義務一致理論

沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利［６］ ，任何權利主體在行使權利的同時必須履行相應的義務。黃河流域生態環境修復主體是流域生態服務權益的直接或間接享用者，黃河流域各主體參與流域生態環境修復是其在享用多元化生態服務權益的同時應盡的義務。多元主體積極履行生態環境修復義務是其能夠持續享用良好生態服務權益的前提。在生態文明時代，人們對流域生態服務權益的重視，不僅是對法律上權利－義務要求的回應， 而且是一種道義上整體責任觀的體現。多元主體積極主動參與黃河流域生態環境修復，是其自覺履行生態環境修復義務的表現，亦是整體責任觀在黃河流域生態環境修復中的體現。

２ 現狀檢視與實踐困境

２．１ 現狀檢視

黨的十八大以來，在黨中央對生態文明建設的重視力度不斷加大的背景下，黃河流域生態環境修復取得了巨大成效［７］ ，但由于歷史“欠賬”較多且流域生態環境復雜多變，因此現下仍存在諸多亟待解決的問題。當前，國家既有涉水法律將流域生態環境修復的主體界定為中央政府及地方政府（見表１），使流域生態環境修復工作處于“政府主動、企業被動、公眾不動”的困境［８］ 。就黃河流域而言，生態環境修復模式是以政府為主體的“碎片化、點對點”修復，這種整體效果有限的生態環境修復模式是對環境公平責任原則的違背。企業在生產過程中不達標排污等是破壞流域生態環境的重要原因，因此企業應是流域生態環境修復的最大主體而不是參與者［９］ ，政府應是流域生態環境修復的管理者。政府與企業承擔流域生態環境修復責任的嚴重錯位，導致流域生態環境修復進程中“企業負責，政府買單”的亂象頻頻發生，如松花江重大水污染案件就是典型案例之一。在相關司法案件中，法院依法判決企業或者個人承擔生態環境修復責任，但是個人或企業在履行部分出資義務后，并未繳納生態環境修復所需全部資金，政府也很少向造成污染的企業或個人追償生態環境修復費用，因此生態環境修復責任還是由政府承擔、所需資金由國家財政承擔，企業與個人并未真正參與流域生態環境修復。

２．２ 多元主體參與黃河流域生態環境修復的困境

黃河流域生態環境系統具有非排他性、非競爭性，生態環境修復內容的廣泛性及主體的不確定性決定了其很難由單一主體或單一路徑得到全面修復，因此亟須構建多元主體參與、多種路徑并存的生態環境修復體系及機制［１０］ 。如前文所述，相關法律法規對生態環境修復主體的規定不完善及可供借鑒的經驗缺乏，使黃河流域多元主體參與生態環境修復的實踐處于如下困境。

２．２．１ 多元主體協同配合機制缺失

從既有涉水法律對生態環境修復的有關規定看，上至國務院、下至縣級人民政府都須承擔流域生態環境修復責任，多元主體協同配合的機制缺失，造成的結果是企業雖承擔生態環境修復責任但其責任范圍有限、社會公眾承擔的生態環境修復責任幾乎可以忽略不計。流域內企業與社會公眾在免費享用生態利益（破壞性利用水、土地、森林等自然資源）的同時，造成嚴重的工業點源污染和農村面源污染、生態系統受損。本應由企業及公眾承擔的流域生態環境修復責任被無條件轉移給政府是不公平的且不符合權責一致原則。

２．２．２ 修復主體的責任劃分標準缺失

從法律層面看，《中華人民共和國民法典》（簡稱《民法典》）第１２３４ 條明確規定生態環境修復責任的承擔者應是造成生態系統受損的主體，據此，企業與社會公眾均應是黃河流域生態環境修復責任的承擔者。但是，實踐中具體的責任劃分標準缺失、對修復主體不履行責任的懲處措施不到位，使得本應作為黃河流域生態環境修復責任承擔者的企業、社會公眾出于避責心理而不愿主動參與黃河流域生態環境修復，最終導致黃河流域生態環境修復工作仍由政府部門承擔，流域生態環境修復“企業負責，政府買單”現象屢屢發生。

從理論層面看，黃河流域生態環境修復具有典型的公共責任屬性，政府、企業、社會公眾等多元主體的生態環境修復責任難以分割和認定［１１］ 。多元主體共同履行黃河流域生態環境修復職責極易造成責任分散弱化并趨于模糊，導致各主體在共同行動中逃避責任或尋找“替罪羊”，最后陷入“人人負責，人人都不負責”的困境，因此亟須建立各主體在黃河流域生態環境修復中責任的分擔原則、厘清各主體責任。

２．２．３ 多元主體參與生態環境修復的保障機制缺失

黃河流域生態環境修復是一項規模宏大的系統工程，多主體參與流域生態環境修復離不開完善的保障機制。就激勵機制而言，為了充分調動多元主體參與流域生態環境修復的積極性，須建立適當的經濟利益引導機制。當前黃河流域生態環境修復主體單一化的重要原因之一是缺乏相應的激勵機制，導致包括政府在內的所有主體參與流域生態環境修復的積極性都不高。就監管機制分析，在多元主體開展黃河流域生態環境修復工作中，須通過監管制度對各主體行為進行規范與約束，為流域生態環境修復創造持續、穩定的秩序［１２］ 。目前，黃河流域生態環境修復存在監管碎片化且以政府監管為主，對企業及其他主體要么監管過嚴，要么監管缺位。從資金來源機制看，黃河流域生態環境修復需要比較穩定和充足的資金來源，目前所需資金過分依賴國家財政撥款，這種模式存在兩方面問題：一方面，給國家財政帶來了沉重負擔，且違背“誰污染、誰治理，誰破壞、誰恢復”的原則；另一方面，承擔黃河流域生態環境修復責任的企業、個人因資本規模較小而履責能力不足，無法為長期的生態環境修復提供充分保障。

３ 困境的紓解

３．１ 明確主體定位，擴大多元主體范圍

流域內不同行政區開展生態環境修復工作的主動性、積極性不同，同一行政區內的各類主體參與生態環境修復工作的積極性也不同。生態環境惡化對各區域的影響不會因行政區劃的分割而減小，局部生態系統退化、受損的惡果終將反映到整個流域，僅依靠部分行政區政府、企業、社會公眾等單一主體的修復與治理只能是杯水車薪［１３］ 。要想從根源上解決黃河流域生態環境修復主體層面存在的問題，必須打破傳統的過度依賴單一主體（如政府）進行生態環境修復的局面，樹立系統性和整體性理念，使黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略頂層設計的落實得到社會各方的廣泛參與［１４］ ，厘清政府、企業、社會公眾參與黃河流域生態環境修復的責任，實現流域生態環境修復主體由一元向多元轉化。此外，享用流域良好生態環境是流域內各主體的應有權利，為了持續享有這種權利，需要政府、企業、社會公眾等多元主體積極承擔相應的生態環境修復義務，這是對權利－義務一致理論的合理回應。因此，在改變以往企業及社會公眾只享受良好生態環境利益而不承擔足夠生態環境修復責任的“搭便車”心態的基礎上，應綜合統籌運用包括經濟、政治、法律在內的多種手段，使自覺參與流域生態環境修復成為全社會多元主體共同的價值認同。

在協同理論指導下，逐步建立政府主導、以企業為主體、公眾參與的黃河流域生態環境修復模式。美國的密西西比河流域、歐洲的萊茵河流域生態環境修復之所以較為成功［１５］ ，建構多元主體協同修復模式是重要原因之一。在借鑒國外生態環境修復成功經驗的同時，應完善我國已有的法律法規，對既有涉水法規中有關公眾參與流域生態環境修復的原則進一步清晰化、具體化，使多元主體參與黃河流域生態環境修復的相關規定更具可操作性，通過法律條文明確多元主體的法律地位、生態環境修復職責及享有的權利，為流域生態環境修復提供法治保障。

３．２ 明確責任劃分原則，厘清各主體責任

黃河流域生態環境修復多元主體協同配合是流域生態環境“公共物品”屬性的本質要求和各主體承擔流域生態環境修復責任的前提條件，而流域生態環境修復各主體之間責任如何科學、合理地劃分是無法回避的難題之一。責任劃分不僅是一個控制問題，而且是一個平衡問題，理順黃河流域生態環境修復中各主體之間的責任關系、責任歸屬，是避免陷入“聯合決策陷阱”的關鍵。就我國現下已有的法律規定來看，《民法典》第１２３４ 條、１２３５ 條雖然對破壞生態環境的行為主體應承擔生態環境修復責任進行了明確（在被破壞的環境可被修復的前提下，一是由環境侵權人自己進行生態環境修復，二是在行為人無法或不能修復時由相關主體進行修復或委托他人進行修復），但是對存在多個行為主體時如何合理劃分生態環境修復和治理責任并未做出明確規定，其他相關法律法規對此也沒明確規定。當下，在采取各種強制手段督促相關責任主體承擔生態環境修復責任的同時，國家及地方政府應盡快出臺相應的責任認定標準，科學、合理地將生態環境修復責任（具體任務）分配給各責任主體。

各主體生態環境修復責任的劃分，應充分考慮不同主體享用黃河流域生態環境權益的大小及對流域生態環境造成破壞的輕重，不能采用平均分配的模式。各類企業在生產過程中大規模利用或消耗各類資源要素（其所攫取的環境資源數量遠多于政府與社會公眾的）且大規模排污，是造成黃河流域生態環境退化、受損的重要原因。因此，相較于政府與社會公眾，企業應承擔生態環境修復的主要責任，社會公眾應承擔輔助責任，政府則應側重于承擔對企業、公眾開展工作引領、指導方面的責任。

生態環境修復多元主體之間的責任劃分還須考慮我國基本國情，秉持“共同但有區別”的原則進行責任劃分和任務分配。強調“共同責任”是因為享用權益必須承擔義務，承擔生態環境修復責任是享用流域生態環境權益所有主體承擔義務的內在要求。無論是地方政府為追求政績而采用不科學的發展方式，還是企業為尋求利益最大化而使用污染型生產方式，抑或公眾不環保的生活方式等，均對黃河流域生態環境的退化、受損做出了歷史及現實的“貢獻”。強調“區別責任”則是因為不同主體享用黃河流域生態環境權益的大小有所區別，政府、企業、社會公眾等在黃河流域生態環境修復中的職責、權限及對流域生態環境造成破壞的“貢獻”不同，所以應按照不同主體的職責、權限和“貢獻”大小進行責任劃分。此外，我國仍是發展中國家，經濟社會發展存在明顯的區域不均衡性，不同行政區域的各類主體所承擔的生態環境修復責任亦應有所區別。在建立生態環境修復多元主體協同合作機制的基礎上，通過科學、合理厘定不同主體的生態環境修復責任，逐步克服生態環境修復過程中存在的“公地悲劇”弊端，構建政府主導、以企業為主體、社會公眾參與的黃河流域生態環境修復模式。

３．３ 建立健全保障機制，提供強力支撐

構建多元主體參與的黃河流域生態環境修復體系，除須對多元主體的生態環境修復范圍、責任等予以明確外，還須建立完善的生態環境修復保障機制，為各主體參與流域生態環境修復提供強力支撐、解除“后顧之憂”。

３．３．１ 健全激勵機制

在流域生態環境修復工作中，不同主體之所以產生“搭便車”“鄰避”效應，除流域生態環境的公共物品屬性因素外，缺乏相應的生態環境修復激勵機制也是造成多元主體參與不足的重要原因。因此，從根本上激發多元主體參與黃河流域生態環境修復的積極性，離不開科學、有效的利益激勵機制。政府、企業和社會公眾都是追逐利益的“理性經濟人”，利益驅動是多元主體主動參與黃河流域生態環境修復的基本動因。在對政府激勵方面，中央可采取政治激勵、行政領導晉升激勵等手段，激發地方政府切實重視黃河流域生態環境修復［１６］ 。在對企業激勵方面，經濟效益驅動是刺激企業履行流域生態環境修復責任的唯一動力，政府可采取減稅、降費、增加補貼等方式調動企業的積極性。在對社會公眾激勵方面，政府在給予適當的物質獎勵的同時，應建立和完善流域生態環境信息發布平臺和公眾參與流域生態環境修復平臺。針對不同主體采用不同的激勵方式，設置不同的激勵制度，運用多元化的激勵措施，充分激發各主體參與黃河流域生態環境修復的積極性。

３．３．２ 健全科學的監管機制

多元主體協同參與黃河流域生態環境修復離不開健全的監管機制。為了確保政府、企業及社會公眾之間保持密切配合，應充分利用行政、立法和司法等手段，輔以媒體和公眾監督，構建全方位、多層次的監督體系與問責機制。在強化對政府監督的同時，也要加強對企業、社會公眾等主體的監管，重點對企業進行監管，建立“事前評估—事中治理—事后驗收”全過程監管機制，督促企業依法履行黃河流域生態環境修復責任。同時，應充分發揮社會公眾的監督作用，調動社會公眾充分行使監督權，通過互聯網等渠道對政府、企業及自身的行為進行監督。統籌融合內外部監督、各主體間相互監督，形成完善的多元主體參與黃河流域生態環境修復的監管機制。

３．３．３ 建立生態環境修復資金來源保障機制

黃河流域生態環境修復是一項巨大的系統工程，必須建立長效的生態環境修復資金來源保障機制。我國現有法律很少關涉生態環境修復資金來源，筆者僅在《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中見到生態環境修復費用的有關規定（人民法院可以在判決被告修復生態環境的同時，確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用；也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用；生態環境修復費用包括制定、實施修復方案的費用和監測、監管等費用），但其對生態環境修復資金來源語焉不詳，無法指導黃河流域生態環境修復資金來源保障機制的建立。根據黃河流域生態環境修復的實際狀況，可有針對性地借鑒美國《超級基金法》（又稱《綜合環境反應補償與責任法》）［１７］ ，建立生態環境修復資金來源保障機制。首先，由中央財政設立黃河流域生態環境修復基金，體現國家對黃河流域生態環境修復的決心；其次，完善相關法律，規定（強制）企業繳納生態環境稅，填充黃河流域生態環境修復基金池；最后，發揮社會資本的力量，吸收社會捐款，號召公益組織進行募捐，擴大黃河流域生態環境修復資金來源渠道，實現黃河流域生態環境修復資金來源的多元化。

４ 結束語

黃河流域的跨域性及生態環境系統的復合性決定了開展流域生態環境修復需要多元主體共同參與。當前，黃河流域生態環境修復模式是以政府為主體的“碎片化、點對點”修復，雖然已取得一定成效，但處于多元主體協同配合機制缺失、修復主體的責任劃分標準缺失、多元主體參與生態環境修復保障機制缺失的困境，造成“政府主動、企業被動、公眾不動”的亂象。紓解之策是：明確主體定位，擴大多元主體范圍；明確責任劃分原則，厘清各主體責任；建立健全激勵機制、監管機制、生態環境修復資金來源保障機制，為流域生態環境修復提供強力支撐。

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【責任編輯 張智民】