水利工程PMC總承包商安全生產標準化建設運行問題探析

游 琦

(遵義市水利水電勘測設計研究院有限責任公司，貴州 遵義 563000)

0 引言

水利工程建設的復雜性對水利安全生產標準化管理提出要求。水利部于2013年出臺的系列安全生產標準化評審標準[1]及后續相關調整的評審標準[2-3]中確立了以“計劃(Plan)、實施(Do)、檢查(Check)、處理(Act)”(以下簡稱“PDCA”)動態循環為運行模式[4]及以檢查表法為主要檢查方法的水利安全生產標準化建設體系。近年來，水利安全生產標準化建設體系的推廣較好保障了水利行業安全生產管理水平提升[5]，但仍存在亟待完善、發展的空間。例如，隨著更多建設管理模式的運用與發展，既有安全生產標準化參評主體覆蓋面已存在盲區，在采用項目管理承包(Project Management Contracting，以下簡稱PMC)模式[6](的水利工程建設項目中，PMC總承包商在項目安全生產管理中發揮著重要作用，但現有安全生產標準化體系參評對象中，并沒有PMC總承包方這一角色。這一特殊模式和安全生產標準化評審機制本身共同導致PMC承包方在項目安全生產標準化建設與運行過程中產生諸多問題，這些問題，既有共性[7]，也有本模式本身相關的特性。

1 水利安全生產標準化建設管理體系

1.1 水利安全生產標準化評審對象

2011年7月，水利部結合自身行業特點，發布了《水利行業開展安全標準化建設實施方案》[8]，明確了水利安全生產標準化建設主體單位，包含水利工程項目法人、管理運行單位、施工企業、農村水電站；2022年1月，《水利部辦公廳關于水利水電勘測設計等四類安全生產標準化有關工作的通知》進一步增加了水利水電勘測設計單位、水利工程監理單位、水文監測單位、水利后勤保障單位。

如前所述，在水利建設行業發展日益成熟的過程中，不少有別于傳統管理模式的新模式應運而生，PMC模式作為總承包模式的一種，同時運用總價合同形式，有效緩解了建設單位的管理壓力同時，轉移了建設單位的資金風險，也為整個項目建設提供了強有力的技術服務，在業內得到廣泛運用[9]。在采用PMC模式的水利工程建設項目中，PMC總承包商作為工程項目建設的重要參建方，全過程履行著自身安全生產管理職責，但在截止目前的水利安全生產標準化評審對象中，并未涉及。

1.2 水利安全生產標準化評審內容

根據水利部印發的最新《水利工程安全生產標準化評審標準》中，各評審對象的評審內容皆分為目標職責、制度化管理、教育培訓、現場管理、安全風險管控及隱患排查治理、應急管理、事故管理、持續改進等共8個一級項目，一級項目下繼續細分。在評審標準中，遵循層次分析法原理[10-12]，各項目設置不同權重分，同時，各項目間又存在內存聯系，共同有機聯系構成安全生產標準化體系，前7個一級項目都遵循PDCA動態循環模式即第8個一級項目名稱，做到持續改進。

1.3 水利安全生產標準化評審及運行

水利安全生產標準化評審以申請—審核的形式展開，審核內容包括安全生產標準化內業資料及現場情況，評審分“初評”與“復評”兩類，通過初評后3年再申請復評，初評側重對安全生產標準化系統建設情況的考察，復評則側重對安全生產標準化系統運行情況的考察。

拿水利水電施工企業的安全生產標準化評審為例，對施工企業的安全生產標準化建設與運行，除評審公司級的安全生產管理體系運行情況外，也要求有在建施工項目作為運行載體。

2 水利工程PMC總承包商安全生產標準化體系建設、運行存在問題

2.1 安全生產費用壓力大

水利施工項目安全文明措施費一般按建安費用的2%計提，作為安全生產管理的費用來源。在采用PMC管理模式的水利建設項目中，PMC總承包商作為總承包方與建設單位簽定管理總承包合同，一般包括全部施工業務，同時PMC總承包商又將作為發包方將基本所有施工業務發包給施工企業，同時也包括了絕大部分安全文明措施項目。在PMC承包商一承一發的2份合同關系中，PMC總承包商要與施工單位共同承擔整個項目施工的安全生產管理職責，但按照建安費用2%的標準計提，安全生產費用十分有限。從PMC管理方的視角來看，無疑需要用極少量的資金，維持大體量的施工安全生產管理工作，資金壓力較大。

2.2 實踐層面對施工方約束力有限

PMC總承包商與施工方之間是發承包關系，從常理上看，PMC作為發包方對承包方即試單位的約束力應不成問題。但在項目建設實踐中，這一約束力就表現得極為復雜，行業水平并不均等，不同項目呈現出不同特點。究其原因，首先，施工業務在水利建設項目中占有了90%以上的資金[13]，利益牽涉甚重，導致在對施工企業的招標過程中，PMC總承包方雖然作為施工業務的發包方，但其在招投標過程中的決策空間十分有限，也導致在后續對施工方的管理工作中衍生出諸多問題[14]；其次，一水利建設項目是否采用PMC模式，取決于相關主管部門及建設單位的意志。傾向于采用PMC模式的項目，決策者的出發點往往是想要減輕自身管理、技術壓力與資金風險，對PMC總承包商的職責定位也多是當作自己對項目施工階段的管理代理人，而非施工業務的責任主體[15]，加之相關主管部門及建設單位在相關投招標與管理實際中的強主導地位，進一步削弱了PMC承包商對施工企業的實際約束力。

2.3 PMC總承包方職能定位模糊

實踐中，為提升自身在市場中的綜合競爭力，作為某些項目PMC總承包商的企業往往也有參評水利安全生產標準化建設的現實需求和訴求，筆者所在企業及所在地區同類單位往往以對施工企業的標準為標桿，積極投入到安全生產標準化實際建設、運行并主動接受評審。

另一方面，因為主管部門及建設單位的現實主張，同時也基于利益考量和客戶需求、行業“潛規則”等各項因素，PMC總承包商主動及被動的職能定位都更多傾向于項目管理方，而非施工業務的發包方，以對施工單位的安全生產標準體系要求自己，難免產生諸多疑問。

PMC承包商應以怎樣的標準運行安全生產標準化管理體系，在理論及實際操作層面，都有較大的討論空間。

2.4 其它

前面提到，施工企業安全生產標準化評審要求企業在參評時必須以施工項目為載體，那么，階段性無在建項目的企業，將無法在空白期參與施工企業安全生產標準化評審，同時，一個參與復評的企業，申請時間相對固定，若在該時段，企業恰好無在建施工項目，則無法參與評審，這是由安全生產標準化評審政策決定，是所有企業都要面臨的問題，而非PMC承包商所特有。同時，評審規則中還要求對施工各類作業都需制定相關規章制度并實際運行，若僅有制度而無實際運行，會被扣分，例如，某小規范施工項目不涉及爆破作業，則其在相應評審項中分值至少減半，這一規則直接導致施工項目的規模直接影響施工安全生產標準化評審通過率。在骨干水源工程建設項目日漸減少的當下，越來越多的企業將面臨這一問題。

進一步延伸，若無純施工項目為載體，作為PMC承包方參建的項目是否可納入施工企業參與安全生產標準化評審的范圍，這是許多擁有總承包資質的企業共同關注的問題，也希望得到相關主管部門的關注和確定。

3 對策建議

3.1 完善合同，強化激勵約束機制

以合同形式明確雙方安全生產管理的權責，并完善相關激勵—約束條款。應更進一步強化對施工企業安全生產管理工作的激勵約束機制，在合同層面明確相關內容：安全生產費用不與一般項目進度款同時撥付，安全生產管理工作有明確計劃，建立專項賬戶單獨列支，并做到臺賬詳實、原始憑證齊備，考核嚴格，嚴格做到安全生產費用實報實銷，不發生不撥付。進一步，對施工過程中發現隱患且未整改到位情況、虛支安全文明措施費情況進行罰款，對創建文明工地等安全生產成果突出的給予獎勵，等等。

3.2 強化管理，強調落實

約束力與經費是問題的一體兩面，在完善合同激勵約束條款的同時，應加強管理與實施，加強對施工企業安全生產管理工作的監督，核實施工方安全生產費用使用計劃落實情況，核查安全生產費用臺賬，對賬實不符行為進行處罰；定期對施工方安全生產內業資料及施工現場開展綜合檢查、專項檢查、日常檢查，及時發現施工方各項隱患，確保整改到位，做到閉環管理。

3.3 擺正自身代職責定位，做好雙向平衡

PMC總承包商應更加審慎的定位自身職責，積極響應主管部門及業主需求的同時，不能忽視自身在法理層面上本應履行的職責，進一步強化對施工單位安全生產行為的監督與管理，加大管理深度，更加廣泛深刻的參與到施工安全生產管理工作當中。例如，對部分專項施工方案、安全技術措施啟動“雙簽”制，既要求有施工方相關技術負責人簽字，又要求有PMC總承包方相關技術負責人簽字，對施工單位的原始安全生產內業資料進行存檔，納入自身管理體系當中，等等。

3.4 呼吁安全生產標準化評審政策本身的調整

項目規模及評審時間點上承接項目與否直接影響參評資格及評審通過率真的問題，是屬于安全生產標準化評審政策本身的問題，也是所有企業都共同面臨的問題，在貴州省水利行業中，尚未將安全生產標準化評審作為市場準入條款，而是在招投標環節分級加分，略滯后于全國發展水平。若在市場準入條件前再設道門檻，恐有損市場活力。處于行業建設中，企業可通過合法方式，主動建立與評審組織的正向溝通，呼吁安全生產標準化評審政策本身的調整、完善，更好激發市場活力，促進行業健康發展。

4 結語

通過對PMC項目中總承包方水利安全生產標準化建設的內容及過程分析，指出PMC模式中安全管理運行中存在的包括安全生產經費、約束力、執行標準及其它問題，提出從完善合同內容、加強監督管理以及做好職責定位等角度出發，一定程度上解決PMC總承包商安全生產標準化管理體系建設與運行的困境，也可進一步提升水利安全生產標準化體系的發展。但對PMC總承包商而言，明確合同安全管理職責，同時也可能造成既有職責不減少、新職責增加的情形，從而帶來人力及資金成本的增加，由此帶來成本收益的變化，是否可接受，這將是筆者進一步研究的方向。