水利水電工程移民安置工作的思考

申燁紅，劉波波，楊 星

(1.陜西省引漢濟渭工程建設有限公司，陜西 西安 710100；2.陜西省渭河生態區保護中心，陜西 西安 710004)

0 引言

移民安置工作涉及面較廣，且關系到移民群眾的切身利益，做好移民安置工作不僅是保障移民合法權益的必然要求，也是工程建設能夠順利進行的必要條件。大中型水利水電工程大多地處偏遠，由于工程區域占地范圍廣、庫區淹沒范圍大，移民安置工作呈現出涉及行政區域多、涉及移民人口多、區域協調難度大等特點[1-2]。此外，由于開展移民安置工作周期較長，在房屋拆遷、安置區建設、后期幫扶等方面造成矛盾、產生各種問題。

近年來，許多工程建設者和學者結合移民安置工作各個階段中遇到的問題，從不同角度進行了廣泛研究。盧俊嶺對大中型水利水電建設征地移民安置實施前期、實施中期的政策宣傳、移民參與機制等問題進行了研究，提出了針對性措施；許輝等人針對水利水電工程移民安置工作中的設計變更管理工作若干問題進行了研究；趙靜等人以寧波市葛岙水庫工程移民安置為例，詳細闡述了葛岙水庫產權調換安置方式在水利水電工程移民安置中的具體實踐，剖析了產權調換安置方式的可行性、實施機理。吳建等人對新形勢下水利水電工程移民生產安置模式進行了探討，提出利用二、三產業發展的有利條件，突破土地容量瓶頸，并與當地政策銜接，合理制訂生產安置方案的想法；汪奎等人在分析鄉村振興戰略提出過程和內涵的基礎上，根據鄉村振興戰略要求和水利水電工程移民安置特點，從生產安置、搬遷安置、后續發展等方面研究了移民安置貫徹落實鄉村振興戰略的關鍵點，并提出了相應的建議。

目前研究多以宏觀研究為主，缺少對移民安置在具體實施階段遇到問題的專門研究，本文以陜西省引漢濟渭工程為例，結合引漢濟渭工程調水工程在開展移民安置工作過程中的具體實踐，總結歸納存在的問題，并從政策變化、建設程序等方面剖析原因，提出具體有效可行的應對措施。

1 移民安置實施階段存在的主要問題

1.1 引漢濟渭工程概況及調水工程移民安置基本情況

引漢濟渭工程是國家重點水利項目，工程從陜南漢江流域調水至關中渭河流域，向渭河沿岸的重要城市以及工業園區供水，工程建成后可有效緩解陜西省全局性水資源瓶頸制約問題。引漢濟渭工程由調水工程、輸配水工程2大部分組成。其中，調水工程由黃金峽水利樞紐、三河口水利樞紐、秦嶺輸水隧洞組成。

引漢濟渭調水工程移民安置工作涉及到西安、漢中、安康3個市，以及所轄周至縣、洋縣、佛坪縣、寧陜縣4個縣，建設征地影響人口9736人。本文主要對黃金峽水利樞紐、三河口水利樞紐工區涉及的移民安置工作開展研究。其中黃金峽水利樞紐涉及洋縣10個鄉鎮44個村，涉及搬遷人口4926人，拆遷各類房屋12.17萬m2；三河口水利樞紐涉及佛坪縣、寧陜縣的5個鄉鎮17個村，搬遷人口4236人，拆遷各類房屋面積37.38萬m2。

1.2 移民安置工作一般流程

《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院第679號令)對移民安置工作的一般流程做了規定：移民區和移民安置區縣級以上地方人民政府是組織實施此項工作的主體。具體為：開工前，建設單位根據移民安置規劃與移民區和移民安置區所在的縣級以上人民政府簽訂移民安置協議；開工后，建設單位在每年汛期結束后60日內(大約為每年第4季度)，提出下年度移民安置計劃建議；地方人民政府在與建設單位充分溝通、協商的基礎上，組織編制、下達本行政區域下年度移民安置年度計劃；項目法人據此將征地補償和移民安置資金支付給地方人民政府。地方人民政府收到征地補償和移民安置資金后，直接將各類補償費全額兌付給移民。

1.3 遇到的主要問題

(1)補償標準方面的問題。一是移民安置補償標準中各類土地賠償標準，與當地縣域征地片區綜合價不匹配，產生同地不同價問題，在同一地區，引漢濟渭征占地補償標準較該地區近年實施的高速公路、高鐵等項目標準偏低，甚至偏低60%以上，讓當地群眾難以接受，抵觸情緒極大，直接影響工程建設征地、移民點建設征地和移民生產用地調整；二是部分專業項目如魚塘、農家樂等拆遷補償標準缺失，導致賠付時難以執行。

(2)由于國家政策、法律法規、行業規范等變化引起的問題。根據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院第679號令)規定，農村移民住房由移民自主建造。近年來，國家采取了一系列措施，加強生態環境保護力度，引起建材市場原材料價格大幅度上漲。搬遷費和移民個人財產補償費等不能滿足移民自建住房需要，影響移民搬遷積極性，導致地方政府及移民強烈反映，要求提高補償標準，對移民建房補差價。另一方面，由于國家對生態環境保護的新要求，導致原水利部批復的移民安置點(包括集鎮和農村)污水處理方案均不符合最新環保要求，需要采取補充措施進行處理。

(3)移民搬遷過渡期銜接問題。由于工程建設進展與移民安置區建設進度不匹配，導致部分地區移民已經搬出、但是安置區住房未建成，且缺少過渡期安置方案，引起移民一段時間無安全住房的問題。

(4)移民安置區配套設施建設方面的問題。部分地方政府提出在建設安置區時統籌實施地方備用水源建設，或增設排澇泵站、提升景觀綠化等超規劃報告要求，且希望建設單位通過增加工程移民安置相應投資進行解決；寧陜縣政府提出對生鳳橋進行景觀提升的建議，打造為庫區移民安置標志性建筑、景觀工程，成為三河口水利風景區的組成部分，這種設想突破了規劃批復的標準，且建設資金難以落實。

(5)后期幫扶方面的問題。為解決搬遷移民生產安置問題，地方政府提出設置扶貧車間、社區工廠等要求；三河口水庫試點搬遷移民(主要為大河壩鎮三河口村移民)，由于搬遷清庫歷時時間較長，要求啟動后期扶持政策愿望比較強烈。但是，根據陜西省有關文件規定，大中型水庫移民的后期扶持工作，只有在移民安置工作驗收后才能進行，且在開展后期扶持人口核定登記工作時，部分現實情況與法規中不能登記為扶持人口的規定相矛盾，造成了新的社會問題。

(6)移民安置區建設過程中存在的問題。一是移民安置區建設時，存在部分工程由于與其他工程線路相交(如天寧寺河支流堤防與西漢高速公路連接)，導致施工許可辦理難度大、進展緩慢；二是個別安置區防護工程建設進度較慢，延期1年以上，導致工期、費用增加；三是由于工程布置與地方支流治理等工程不匹配，導致部分路線缺少堤防設計，會對堤防工程安全和背水側群眾生命財產安全造成嚴重影響；四是移民安置區建設過程中，也普遍存在著與主體工程建設類似的問題，如專項工程變更、安置點排污、資金缺口等問題。

1.4 原因分析

(1)政策變化、市場經濟規律，以及不同行業之間補償差距等客觀原因。黨的十八大以來，黨中央高度重視生態環境保護工作。一方面集中整治了一批長期無證經營、不符合環保要求的建筑企業，引起一定時期內建筑材料供需矛盾突出，材料價格上漲幅度較大；另一發面，對水利、交通、市政、建筑等工程建設領域出臺了一系列環保規范和標準，使一部分已批復工程的設計方案不能滿足最新環保要求，造成工程變更等。此外，長期以來，也存在在同一地域、不同類型工程補償標準不一致的客觀情況。

(2)初設編制時間相對較短，未能充分考慮到方方面面的情況。引漢濟渭工程可研報告2014年9月批復后，省政府為加快工程前期工作及總體建設進度，要求2015年1月底前向水利部上報引漢濟渭工程初步設計報告。由于時間較短，初步設計報告部分內容深度不足，加之移民意愿不斷變化、地方政府訴求不斷提高，部分已批復項目在實施階段發生了變化，引起投資概算調整等情況。

(3)黃金峽水利樞紐庫區實物調查距實施移民安置工作間隔10年之久，過長的周期導致庫區移民很難將停建令要求長期堅持，多年以來移民生產生活不斷發展，個人財產發生了較大變化，各方面訴求不斷提高。加之即使進入工程建設期，由于主體工程建設和移民安置工作之間往往難以順利銜接，導致移民上訪不斷、拆遷、搬遷難度大。

(4)移民幸福生活需要，鄉村振興客觀要求。引漢濟渭工程建設高峰期與我國脫貧攻堅戰決勝階段高度重合，庫區移民為工程建設付出了巨大犧牲、做出了重大貢獻。確保庫區移民搬得出、穩得住、能致富，是移民區地方政府、建設單位等多方面的共同要求。因此在配套設施、后期扶持政策上給予充分考慮也較為合理。

2 做好移民安置工作的有效對策

(1)進一步完善頂層設計。一方面，各省級政府應根據移民區設計水平年前一定時期內社會經濟發展水平以及未來一定時期發展增值水平合理確定征地補償、房屋及附屬建筑物補償補助方式及額度，現行大多數地區主要采取固定單價或固定倍數等方法，在大型水利工程移民實物調查階段距離移民安置實施階段間隔較長的客觀情況下，補償費用仍顯偏低；另一方面，在制定、修訂建設征地移民補償造價編制相關規范時，考慮增加價差預備費，以一定比例或可變倍數的方式，做足預算，以應對移民安置實施階段的物價上漲因素。

(2)落實過渡期補償措施。在編制移民補償造價時，應計列過渡期補助費，專項用于解決移民住房拆遷、搬遷階段無安全住房的問題。

(3)切實落實移民安置工作主體責任。根據移民安置條例，移民安置工作由移民區和移民安置區縣級以上地方人民政府負責組織實施。項目法人撥付征地補償和移民安置資金后，實施的主體為與其簽訂移民安置協議的地方人民政府。地方人民政府應在建設手續辦理、征地協調、拆遷協調、移民區建設以及執行年度移民安置計劃上充分發揮政府職能和作用，為工程建設提供好外圍保障環境。

(4)對于移民意愿、地方政府訴求不斷提高的處理方式建議。一方面要堅持以經公示、確認過的征地移民實物調查成果為基本依據，絕不推翻調查成果，對于移民的合理訴求，可以考慮通過提高補償標準或者采取其他補償補助的方式解決；另一方面，對于地方政府提出的提高部分配套設施建設標準的訴求，建議參照移民安置條例第三十四條，即“因擴大規模、提高標準增加的費用，由有關地方人民政府或者有關單位自行解決”的原則，由地方人民政府或者相關關單位自行解決，不宜隨意突破已批復的工程概算。

(5)對于移民安置區建設階段問題的處理方式。參照主體工程建設期遇到的同類問題的處理原則。對于工程布置與地方支流治理等工程不匹配、原設計不滿足最新環保要求等問題，應安排設計院進行核實以及進一步技術論證，滿足條件的，按設計變更管理辦法履行報批程序，經審批后實施；對于工程建設管理范疇內的問題，應首先明確責任主體，按基本建設程序辦理；同時應注意事先管理，在編制移民安置規劃時，針對移民區建設、配套設施、后續扶持等方面，要充分調研，與屬地或移民遷入地政府各方面上位規劃做好銜接，避免在建設期出現工程建設不協調的問題。

3 結論

移民安置工作是影響大中型水利水電工程的關鍵性、控制性工作，開展過程涉及區域經濟發展、社會穩定等多個方面，具有受政策變化影響大、受地區經濟社會發展水平不均衡影響大、受市場波動影響大等特點，也會面臨工作過程中移民意愿變化、搬遷過渡期脫節、配套設施超標等問題，必須引起各級政府部門和相關參與單位的高度重視。本文以引漢濟渭工程移民安置工作中遇到的問題為導向，從完善頂層設計、落實過渡期補償措施、以及應對移民意愿、地方訴求變化等方面提出了有效對策。還應在后續工作中不斷探索，加強保障移民群眾利益方面的政策性研究，切實保證移民搬得出、穩得住、能致富，確保移民安置工作順利開展。