經(jīng)濟學視角下社會保障法完善的建議

周春紅 周春燕

摘 要：隨著我國社會保障制度的不斷改革和發(fā)展，社會保障領域的法律法規(guī)已比較滯后，文章從經(jīng)濟學的角度對完善社會保障法律體系的必要性進行探討，分析了社會保障法領域存在的問題，并對未來社會保障法的完善提出了建議。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟學視角 社會保障法 存在的問題 完善建議

中圖分類號：F01；DF391

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）08-048-02

社會保障是以政府為責任主體，依據(jù)法律規(guī)定，通過國民收入再分配，對暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因而生活發(fā)生困難的國民給予物質(zhì)幫助，保障其基本生活的制度。由此可見，社會保障的實施必須依法進行，而我國社會保障領域的法律目前主要是《社會保險法》，其他的是層次較低的法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等。

一、社會保障領域立法現(xiàn)狀

新中國成立后，社會保障法律制度不斷制定、修訂和完善，1951年政務院發(fā)布了《中華人民共和國勞動保險條例》；1952年政務院頒布了《關(guān)于各級人民政府工作人員退休處理暫行規(guī)定》；1955年12月，國務院發(fā)布了《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》及《國家機關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》。這些規(guī)范性文件為以后社會保障法律體系的形成奠定了基礎。改革開放后，在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時我國的社會保障制度和社會保障立法工作也得到了重視，1985年9月，在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》中第一次明確提出了“社會保障”的概念，將我國的社會保險、社會福利、社會救助、社會優(yōu)撫等制度統(tǒng)一歸并于社會保障制度中。2010年10月28日，全國人大常委會表決通過了《社會保險法》，標志著以政策法律化、規(guī)范化的形式宣告了我國以政策為支柱的社會保險時期結(jié)束，以法律為支柱的社會保險時代的到來。

二、社會保障法的經(jīng)濟學分析

（一）公平的角度

社會保障制度是追求平等的制度安排，維護社會公平是其核心理念。社會保障被稱為“人民生活的安全網(wǎng)”，因為它具有保障國民基本生活的作用，當勞動者在年老、疾病、生育、工傷、失業(yè)的情況下可以獲得一定的社會保險待遇；當國民在遭受自然災害、意外事故的情況下可以獲得社會救助；另外，隨著國家的不斷發(fā)展，國民還可以從國家獲得文化、教育、衛(wèi)生等方面的社會福利。可以說，社會保障應該面對的是全體的國民，其中社會保障領域最重要的社會保險面對的是有工資收入的勞動者，我國《社會保險法》第三條規(guī)定：社會保險制度堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的方針，這說明我國的社會保險制度并不是面對全體國民，社會救助制度也面對的是困難群體，社會優(yōu)撫制度主要是針對軍人群體，而社會福利面向的是全體國民，因為社會福利是國家通過建立文化、教育、衛(wèi)生等設施，免費或優(yōu)惠提供服務，向全體社會成員或特定人群給予幫助，以保證和改善其物質(zhì)文化生活的制度。在我國社會保障的四大領域，目前只有社會保險領域有一部層次較高的法律，而這部法律制定的目的也是為了讓廣大勞動者都能參加并享受社會保險，這也體現(xiàn)了法律的平等、公平原則。社會保障的其他三個領域目前只有相關(guān)的規(guī)章、條例、政策等，這些雖然在一定程度上填補了法律的空白，但是立法層次過低，影響了社會保障的可靠性和權(quán)威性。

（二）效率的角度

從效率方面來看，社會保障制度是經(jīng)濟制度安排，不可避免會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生影響。社會保障的實施確實需要國家和社會支出一定的成本，我國近幾年社會保障和就業(yè)支出額逐年增漲，從2010年的9130.62億元增長到2018年的27084.07億元，9年時間增長了近3倍。

但是，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，在城鄉(xiāng)社會保障支出方面，國家在城鎮(zhèn)的社會保障支出遠遠高于農(nóng)村，其結(jié)果將進一步拉大城鄉(xiāng)收入差距，不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的統(tǒng)籌發(fā)展。另外，我國社會保障區(qū)域差異嚴重，東部地區(qū)的社會保障水平遠遠高于中西部地區(qū)，區(qū)域內(nèi)不同城市之間也存在著不平衡發(fā)展的態(tài)勢。而且，我國大部分地區(qū)存在著社會保障財政投入不足和投入利用率較低的問題。數(shù)據(jù)顯示，在財政收入方面，我國的財政收入從2010年的83101億元增長到2018年的183352億元，9年時間增長了2.2倍。再看社會保障和就業(yè)支出占財政收入的比例，從2010年到2018年我國社會保障和就業(yè)支出占財政收入的比重呈緩慢增長的態(tài)勢，從2010年的10.99%增長到2018年的14.77%。

（三）公平與效率的辯證分析

綜合來看，社會保障制度的設計確實是希望符合條件的公民都可以享受社會保障，體現(xiàn)它的公平性，但在實施的過程中確實存在種種的不公平現(xiàn)象，這需要完善的社會保障法律法規(guī)，讓國家強制力來保證社會保障的繳費、管理、運行、給付等環(huán)節(jié)的公平，實現(xiàn)過程公平和結(jié)果的公平，但是僅僅追求公平的社會保障制度是沒有效率的。公平有了保證，也會在一定程度上促進效率的提高，因為社會保障可以說是社會的“穩(wěn)定劑”，社會穩(wěn)定是經(jīng)濟發(fā)展的前提，只有社會穩(wěn)定，經(jīng)濟才能快速增長，進而社會保障成為經(jīng)濟發(fā)展的“助推器”。但是，僅僅追求效率的社會保障，是一個不公平的制度。效率為公平的實現(xiàn)創(chuàng)造了物質(zhì)基礎，公平為效率的實現(xiàn)提供了保證，二者之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。所以，社會保障立法過程中應注重效率和公平的原則。

三、目前我國社會保障法律體系中存在的問題

（一）立法層次較低

目前，在我國的社會保障領域主要的是由全國人大及其常務委員會頒布的法律，除了《社會保險法》外，《未成年人保護法》《老年人權(quán)益保護法》《殘疾人保護法》這三部法律只是部分章節(jié)涉及到社會保障，其規(guī)定還不是主要的社會保障子系統(tǒng)，其他的都是國務院及相關(guān)部委頒布的各種行政法規(guī)，大多以“規(guī)定”“試行”“決定”“通知”的形式出現(xiàn)，有100多件，這些法律和法規(guī)是解決社會保障工作所面臨問題的主要法律依據(jù)，這種現(xiàn)狀顯然與社會保障法的地位是不相符合的，它帶來的結(jié)果將是社會保障立法嚴重缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性，在執(zhí)法過程中容易出現(xiàn)不嚴格依法辦事和執(zhí)法不嚴的情況，導致了社會保障領域的低效率，影響了社會保障促進經(jīng)濟增長的作用。

（二）社會保障法律體系不健全

與發(fā)達國家的社會保障法律體系相比較，我國的社會保障法律體系不夠健全。英國、德國和美國都有比較完善的社會保障法律體系，英國在1601年就頒了《濟貧法》，在隨后的幾個世紀里相繼建立了一系列社會保障相關(guān)的法律，如《養(yǎng)老金保險法》《殘病保險法》《國民保險法》《就業(yè)保障法》等等，經(jīng)過幾百年的發(fā)展和積累后，英國于1985年頒布了《社會保障法》法典；德國的社會保障立法并未像英國那樣形成一部社會保障法典，而是不斷對單行法修訂與完善；美國于1935年頒布了《社會保障法》；而我國社會保障領域的法律比較少，也沒有形成體系。

（三）社會保障法部分內(nèi)容比較滯后

在醫(yī)療保險領域，2016年1月，國務院頒布《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，要求各地整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，而在2010年《社會保險法》頒布的時候城鄉(xiāng)醫(yī)療保險還是處于分割狀態(tài)；養(yǎng)老保險領域，隨著我國人口老齡化的日益嚴重，我國養(yǎng)老保險也在進行探索和改革，2014年2月，國務院引發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，將城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進行了合并，而在2010年城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險是各自實行的；生育保險領域，2019年3月《國務院辦公廳關(guān)于全面推進生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施的意見》明確提出按照“保留險種、保障待遇、統(tǒng)一管理、降低成本”的總體思路，全面推進生育保險和醫(yī)療保險的合并，而在2010年生育保險和醫(yī)療保險也是分割的狀態(tài)。

四、完善我國社會保障法的設想

（一）提高立法層次

鑒于我國目前社會保障領域立法層次較低的情況，我國必須要提高社會保障立法層次，整合地方法規(guī)和自治條例，使社會救助、社會福利方面有全國統(tǒng)一的法律，提高法律效力，執(zhí)法才能嚴格，才能實現(xiàn)社會保障領域的公平和效率。

（二）完善社會保障法律體系

在建設具有中國特色社會主義市場經(jīng)濟的大背景下，我們的法律體系也要和經(jīng)濟發(fā)展相適應，通過前文的論述，我國的社會保障法律體系還不夠完善，尚未形成體系，現(xiàn)行《社會保險法》也比較滯后，亟須進行修訂和完善，社會救助領域只有行政法規(guī)，社會福利領域目前只是用政策進行規(guī)范。所以我們有必要把《社會救助法》和《社會福利實施法》提上日程，有計劃、分步驟地進行立法工作。

（三）社會保障經(jīng)辦過程中嚴格執(zhí)法

完善相關(guān)的社會保障法律法規(guī)后，社會保障的經(jīng)辦機構(gòu)、管理機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)應該做到嚴格執(zhí)法，以保證法律的權(quán)威性。不嚴格執(zhí)法就有可能出現(xiàn)失職、瀆職和不作為。為了防止在社會保障領域出現(xiàn)挪用社會保險基金、侵占社會救助金、貪污社會福利的現(xiàn)象，必須要做到嚴格執(zhí)法。這樣才能發(fā)揮社會保障應有的“安全網(wǎng)”的功能，社會保障事業(yè)才能夠正常運轉(zhuǎn)。

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（作者單位：新疆農(nóng)業(yè)大學科學技術(shù)學院 新疆烏魯木齊 830000；重慶大學 重慶 404100）

[作者簡介：周春紅（1986—），女，河南南陽人，碩士研究生，講師，新疆農(nóng)業(yè)大學科學技術(shù)學院，研究方向：經(jīng)濟法；周春燕（1992—），女，河南南陽人，重慶大學碩士研究生在讀，研究方向：民商法。]

（責編：趙毅）