晚清協餉制度研究現狀與展望

李玉蘋

摘 要：協餉制度是清廷統籌全國財政、調劑地方收支的重要制度。太平軍起義后，協餉制度的運行遭受到前所未有的沖擊。為適應變局，清廷適時調整協餉的渠道和內容，以維持邊疆軍事和全國財政的有效運行。近年來，隨著近代國家治理能力研究的全面展開，協餉制度開始被廣泛關注，研究成果涉及邊疆治理、稅費調整、軍費籌濟、財權下移、央地關系等諸多方面。研究推動了學界對晚清財政運行狀況和國家治理能力的認知水平，同時也為如今的財政治理提供歷史借鑒。但在“協餉量化水平”“督撫對協餉的影響”“晚清協餉的變異途徑”等方面仍有較大的研究空間。

關鍵詞：晚清；協餉制度；研究現狀

中圖分類號：K252文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０23）05 — ０120 — ０5

清代財政吸取了歷代經驗，形成了以起運存留、協餉、奏銷為核心的制度框架，長期保持中央對地方財政的絕對控制。其中協餉制度類似于現代財政的轉移支付，是調劑地方收支、維持邊疆安定的重要制度保證，也是清廷統籌、調劑全國財政，維持清代中央集權財政體制有效運行的重要創設。同時也為協調地區財政收支差距，實現國家財政治理和邊疆治理的制度保證。太平天國起義爆發后，清廷無力籌餉，協餉制度運行失靈，為撲滅起義，地方督撫便就地籌餉，地方財權逐漸擴大。與此同時，協餉制度呈現出新的變化：部分承協和受協省份位置互換；邊境地區的協餉渠道呈現多元化趨向；協餉制度運行狀況很大程度上取決于督撫態度和地方的財政狀況。

近年來學界對晚清協餉制度研究熱度升高，研究空間呈從腹地到邊疆、從中央到地方趨勢；研究時段呈從短時段到中長時段趨勢；研究方法呈從定性到定量、從宏觀到微觀趨勢。①在晚清財政危機的背景下，討論協餉制度的運行狀況、調適范圍以及國家的財政治理，具有重要的意義。鑒于此，筆者搜集了近二十年以來晚清協餉制度研究的代表性成果，意圖梳理協餉制度研究的學術脈絡，分析、展望晚清協餉制度的研究方向，為近代財政史及相關研究提供借鑒意義。

一、晚清協餉制度的失靈與調適

咸豐初年作為協餉制度運行功能轉變的分界點，被學界多數學者認同。②太平天國起義引發了清代財政的危機，中央集權財政體制開始崩潰，協餉制度運轉失靈。③對該議題的討論主要集中于中央財權下移和地方財政擴張的問題，研究普遍認為協餉制度運行失靈，是中央財權下移的表象，是中央對地方財政的約束力下降的結果。同時在戰爭的沖擊下，晚清協餉制度走出來一條由沖擊到調適的過程。

晚清協餉運轉失靈主要表現在兩個方面。其一，受協省份無法得到穩定和足額的協餉。齊海鵬研究表明，咸豐年間，云南、貴州、甘肅等受協省份經常收不到協餉銀。左宗棠常因協餉銀不足而不得不拖欠官兵的餉銀。光緒元年（1875年），左宗棠率部入疆時，各省關拖欠協餉現象仍較為嚴重。①

其二，在嚴重的財政危機和統治危機下，邊疆受協省份的重要性被淡化。從咸豐初年到光緒年間，東三省協餉的數額逐漸減少；②在鎮壓太平軍過程中，傳統的受協省份的軍務被置于次要位置，協餉運轉失效繼而導致了邊疆的治理危機，直接影響了清王朝的邊疆治理能力。③

在戰爭的沖擊和中央財權下移的背景下，傳統的協餉制度運作失靈：承協和受協的比額、運行效率發生轉變，邊疆受協省份面臨深刻財政危機和治理危機。但晚清協餉制度通過不斷調適，形成了一種新型的運作方式。盡管在戰爭的沖擊下傳統協餉制度運轉不暢，但協餉仍是清政府調劑中央和地方財政的最重要途徑。在湘軍的籌餉過程中，湘軍奏請中央協濟撥款，四川、湖北、廣東的協餉成為湘軍軍費的重要補充。在晚清依然發揮重要作用。④同時，協餉制度通過不斷調適，又被賦予新的內涵。劉文華的研究表明，咸豐初年，東三省的俸餉逐漸由京餉演變為協餉，由各省稅關撥解，盡管協餉數額呈減少趨勢，但仍東三省軍餉的主要來源。⑤蘇騰飛的研究表明，至遲到光緒中期以前，四川的協餉制度仍然有效運行，四川協餉成為維系云、貴、陜、甘邊疆穩定的重要財源，協餉也成為四川財政支出的最大宗。⑥

舒滿君的研究表明，太平天國期間，就地籌餉和鄰省協濟成為安徽地方餉源的主要來源。⑦

晚清協餉制度的變動的主要表現在三個方面：協餉渠道的多元性；承協與受協省份位置互換；在協餉制度的運行中督撫的財權不斷擴大，督撫的態度決定了協餉制度運行狀況。

（一）協餉渠道的多樣性。齊海鵬的研究發現，咸同年間，清廷通過多個省份和海關，協濟陜甘。同治后期左宗棠率軍鎮壓捻、回起義時，清政府指定協餉支應陜、甘的省份計有山東、山西、福建、浙江、廣東、湖北、湖南、江蘇、安徽等省以及江海關、粵海關、浙海關等關。⑧

（二）承協與受協省份位置互換。咸豐初年，中央財政面臨嚴重危機，為籌集軍餉，清政府極力羅掘各地財富，部分受協省份逐漸演變為承協省份。其中以四川省最為典型，在鎮壓太平軍過程中，四川由傳統的受協省份演變成為承協省份。⑨且逐漸成為承協大省，京協餉費用成為同、光年間四川財政的最大宗開支。？輥？輮？訛與此同時，受戰爭影響，傳統的承協省份，如安徽、江浙、湖廣等戰區亦成為受協省份。？輥？輯？訛

（三）在協餉制度的運行中督撫的財權不斷擴大，督撫的態度決定了協餉制度運行狀況。清末協餉任務成為地方督撫爭奪財政權力的理由。謝祺的研究表明，清末協餉制度得以維持的關鍵在于中央給予地方督撫一定的利益空間。地方督撫通過配合中央的協餉指令來擴大財權。？輥？輰？訛在財權下移的背景下，協餉制度的有效運行又受制于地方督撫。在戰爭狀態下，協餉既是朝廷的公意，又是督撫間私交的產物，協餉的有效運行受制于督撫間的私誼和利害關系；？輥？輱？訛協餉制度在此運行背景下，導致督撫自主籌餉的能力提升，財權不斷擴大。？輥？輲？訛

二、晚清協餉制度變異的原因及影響

傳統協餉制度在咸豐初年受到戰爭沖擊，部分功能運轉失靈。為適應變局，傳統協餉制度發生變異，并對中央和地方財政和政局產生深刻影響。

（一）協餉制度變異的原因

關于協餉制度運轉失靈原因的說法大致有二：其一為地方財政枯竭說；其二為財權下移說。協餉制度能夠有效運轉的前提是，承協省份財政收支能夠達到平衡，起運和存留的比例相對穩定。同時，由戰爭餉需、賠款攤派、新政開支等多重要素引起的地方財政困境是協餉制度運行困難的重要原因。太平天國起義爆發后，承協省份的軍費支出過大，原有的協餉難以撥解；同時受協省份在缺乏必要的協濟后，出現財政危機，傳統的協餉制度運行受到沖擊。周育民指出協餉制度失靈的重要原因在于地方財政的收支失衡。隨著地方財政支持規模的擴大，原有“存留”無法滿足現有開支，進而導致協濟鄰省的餉銀減少。①齊海鵬認為，太平天國以后，由于軍事、賠款、洋務、新政不斷增加地方財政支出，導致協餉難以正常撥解。②

財權下移說，又可稱為督撫財權擴張說。清末協餉任務成為地方督撫爭奪財政權力的理由。謝祺的研究表明，清末協餉制度得以維持的關鍵在于中央給予地方督撫一定的利益空間。地方督撫通過配合中央的協餉指令來擴大財權。③齊海鵬指出，晚清協餉欠解的原因，不能皆歸因于地方財政困難，深層次原因在于地方權力的擴大，督撫對協餉的態度決定了協餉制度運動狀況。④劉增合利用曾國藩和胡林翼往來的書函、信札，展現了咸同之際，戶部與疆臣之間的關系并非協餉制度描述得那般和諧。而是彼此之間相互利用、戒備。戰爭狀態下，協餉制度由以往以戶部為中心，逐漸演變成為以地方利益為中心。⑤中央與地方的財政關系實現從威權到利益的轉化，這也是清末央地關系嬗變的重要表現。

（二）晚清協餉制度變異的影響

晚清協餉制度的變動對財政治理觀念、央地財政關系、省財政的形成、地方稅制的調整等諸多方面都產生不同程度的影響，也加速了近代財政的轉型。倪玉平的研究表明，咸、同年間協餉制度的運轉失靈，使中央和地方財政收支失衡，財政治理觀念也從“量入為出”轉變為“量出制入”。⑥同時，周育民研究表明，在解協餉制度失靈的背景下，清廷開始推行“中央專項經費”如京餉、固本京餉、東北邊防經費、加復俸餉等。⑦這實際是清廷中央通過專項經費，彌補協餉制度失靈造成中央或地方財政空缺。也可算是一種變相協餉。

協餉制度運行受到沖擊后，中央和地方籌款方式發生轉變，變相協餉的加派增加。蔡國斌的研究表明，晚清協餉制度運轉失靈，清政府通過財政攤派的方式籌款，加大了對地方的財政汲取力度。⑧咸豐年間，為協濟軍費，清廷普遍在各省普遍實行捐輸，通過捐輸維持軍餉協濟。⑨傳統受協省份為維持財政的正常運轉和邊疆治理，開始實行隔省捐輸。倪玉平的研究表明，太平天國結束后，云貴協餉運轉不靈，貴州為緩解財政壓力，實行隔省捐輸。以此調劑省際財政。？輥？輮？訛從作用看，異省捐輸實際是在變相協餉，一種變相的轉移支付手段。

受國內政局的影響，清政府的統治危機加深，清廷將部分邊疆受協省份置于次要位置，導致邊疆地區面臨嚴重的財政危機。在邊疆危機和協餉無措地催動下，傳統受協區域財政的自立性逐漸增強。李俊男的研究表明，咸、同年間，協餉制度失靈，使新疆地區的財政陷入巨大危機。為維持邊疆軍事，清政府多方籌集軍餉，但無法從根本上解決地方缺餉的局面。與此同時，疆內和疆外兩面籌餉的渠道形成。？輥？輯？訛曾國藩湘軍的籌餉過程亦趨于多元化，其中以協餉、厘金、捐輸等為軍費籌集的主要途徑。？輥？輰？訛馬陵合指出，在左宗棠西征過程中，其軍費籌集渠道多樣，其中西征借款是協餉制度的重要補充。？輥？輱？訛

劉錦增的研究亦表明，咸豐年間，隨著內地政局的變動，清代前期原有的協餉調撥制度難以為繼，邊疆財政問題凸顯。為解決新疆財政危機，清政府一面嚴令各省調餉，一面尋求財政的自立。新疆地方官員采取開源節流等各項措施。①晚清協餉制度的變化，加速了地方財政的形成。清代實行中央集權式財政體制，無地方財政可言。晚清協餉制度的變異，既是財權下移的產物，又促進了地方財政的形成。在地方團練籌餉過程中，地方督撫發揮了極其重要的作用，劉凝凡的研究表明，在湘軍的籌餉過程中，曾國藩奏請中央協濟撥款，四川、湖北、廣東的協餉成為湘軍軍費的重要補充。②劉增合的研究亦表明，由于曾國藩與胡林翼的私交甚篤，方便了湘軍的籌餉。③由于海防和塞防指之爭，左宗棠與李鴻章關系疏遠，進而影響了左宗棠西征軍費的籌集。④由此可見，地方督撫在協餉制度中的自主性和作用日漸增強。

三、研究現狀分析與展望

晚清協餉制度的研究起步較早，早在民國時期，羅玉東、彭雨新先生就已論及。⑤改革開放以后，協餉制度的相關研究成果逐步增多，但直到近年來才有專著系統研究晚清協餉制度運行實態。⑥筆者選取了協餉制度的運行實態、調適過程、變異的原因及影響等幾個重要主題，并對相關研究成果展開梳理。近年來晚清協餉制度研究具備以下特征。

其一，晚清協餉制度運行與近代國家治理能力密切結合。“鑒于往事，有資于治道”是史學研究重要的功用，近年來隨著國家治理議題在多學科展開，協餉制度研究亦參與其中的討論。研究多以中央財政治理和邊疆治理為主，其中以新疆、陜甘、云貴、東三省的討論居多。同時重視戰時籌餉和財政調劑，關注協餉的運行實態。⑦在該方面的討論，有助于厘清近代央地政治、軍事關系，提高對近代央地政局發展演變的認知水平。

其二，晚清協餉制度的調適與戰時軍餉籌集相結合。戰爭是政府財力的試金石，又是檢驗財政調控能力的一面鏡子，近代軍事史的研究離不開財政史，因此部分晚清軍事史的研究，多以戰時財政調控入手。⑧該類研究一面可以檢視晚清政府財政調控能力；一面可以窺探財權下移的程度和地方財政的形成過程。

其三，晚清協餉制度研究由點及面，相關議題范圍逐步擴大。從協餉制度的運行，逐漸擴大到財權下移、稅制調整、社會治理等各方面。隨著研究的深入，學科交流的屬性增強，同時也為研究者提出了更高的專業要求。

筆者根據現階段既有成果分析，晚清協餉制度在以下方面仍有研究空間。其一，長期以來，協餉制度作為邊緣性研究內容，并未受到應有的重視。其中現有研究多以傳統的受協省份（邊疆地區）居多，對腹地承協省份研究力度不夠，特別是承協省份的稅制改革、財政政策，以及地方巡撫對協餉的態度等都需要進行系統研究。

其二，研究時段較短，多以大型突發事件入手，檢視短期內中央和地方財政的應變策略。缺乏從中長時段下考察政府的調適機制、變化趨向和發展態勢；缺乏晚清協餉制度發展因素的規律性總結。

其三，目前學界對于晚清協餉的研究多為定性研究，對于各地的定量研究相對缺乏。即協餉制度是否真正失靈，清廷原定協餉與實際協撥比例是多少，該類研究尚不充分。正如陳鋒教授所言，清中前期，中央與地方財政關系的調整主要表現在起運和存留的比例上，而清后期則主要表現在中央財政的運轉失靈和財權下移。⑨筆者認為，研究晚清協餉制度運行的實態，必須先從定量入手，而后方能定性。不能單純憑借某一指標要素，就去衡定協餉制度的運行狀況。由于傳統的受協省份在清廷的戰略意圖中所處位置不同，因此造成了各地協餉的運行實態的差異。劉文華的研究表明，同光年間，東三省俸餉解餉率達到70%左右，而光緒初年，東三省邊防經費的解餉率達到了90%以上。①何永智的研究表明，清中期以后中央財力匱竭，清代盛京戶部赴京領餉制度逐漸變異，協餉制度逐漸成為維持東三省財政收支的方式之一。②而對于新疆、貴州等受協省份，協餉的運行狀況則較差。③

其四，晚清協餉制度研究中缺乏對“人”的研究。劉增合指出，人是歷史最具活力的因素，要重視變革主體的作用估價。④以往制度史的研究中，過度重視制度和規則，忽視人的因素，出現了“只見制度不見人”的現象。隨著晚清財權下移，地方督撫的權力擴大，在一定條件下，督撫甚至能夠決定協餉的比額和效率。劉增合、馬陵合、舒滿君等學者的研究表明，地方督撫在協餉運行過程中發揮的重要作用。⑤但現有研究中，仍然缺乏關鍵人物對協餉制度運行狀況的研究。

此外，對晚清協餉制度的研究多集中于史學界，從財政學、經濟學研究視角研究晚清協餉制度的成果相對缺乏。交叉學科的縱深研究有利于學術界從多角度解讀歷史，展現歷史的多面性。

晚清協餉制度研究是近代財政史研究的重要組成部分。在近代社會的嬗變中，傳統協餉制度通過不斷調適，以應對時局，因此具備一定的復雜性；由于地方財政史料瑣碎和斷裂，也為協餉的量化帶來了困難。但晚清協餉制度的研究能夠提升學界對晚清國家治理能力的認知水平；為政治史、軍事史、經濟史等專門史的研究提供底色；也能為現階段的社會治理提供必要的歷史借鑒。

〔責任編輯：包 闊〕