肥城市水土保持工程建設試點工作做法及成效

張 霞，張長志，張 巧

（肥城市水利局，山東肥城 271600）

肥城市地處山東省中部，泰山西麓，屬于省級水土流失重點治理區。總面積1 277 km2，全市大致分為低山、丘陵、平原3 種地形，其中山區面積為429.17 km2，占全市總面積的33.6%，丘陵面積為254.18 km2，占全市總面積的19.9%。2022年以來，肥城市被列為山東省水土保持工程建設以獎代補試點。為預防和治理水土流失，保護并合理利用水土資源，鼓勵引導社會力量撬動社會資金參與水土保持工程建設，發揮財政資金“四兩撥千金”的杠桿作用，肥城市從實際情況出發，通過“以獎代補”“先建后補”先后在各鎮（街區）統籌安排實施水土保持以獎代補試點項目，配套實施管理運維機制，使群眾參與水土流失治理的熱情不斷提高，獲得了較好的效果，探索出了可復制、易推廣的成功經驗做法。

1 主要做法

1.1 確定獎補對象和范圍

肥城市始終把水土保持工程建設以獎代補試點作為一項重要工作來抓，結合水土保持工程特點和本地實際情況，制定了《肥城市水土保持工程建設以獎代補試點工作實施辦法》（以下簡稱《試點辦法》），明確實施以獎代補項目的總體要求、對象類型、建設范圍、標準方式、申報流程等信息并以公告形式發布，為實施水土保持試點工作提供了制度保障。按照“先批后建、先建后補”的原則實施水土保持治理項目，將自愿出資、投勞參與水土流失治理的農戶、村組集體或合作社、家庭農場、專業大戶、農業企業等新型建設主體作為獎補對象。市水行政主管部門向各鎮（街區）政府及建設主體下達以獎代補工作計劃，明確建設任務和時間要求。納入獎補范圍的水土流失治理工程措施主要包括：梯田整修，道路硬化，截排水溝、沉沙池、引蓄水工程建設，以及在符合用地規劃的地塊種植水保林、經果林等。

1.2 明確資金來源和獎補標準

年度獎補資金總額不超過項目實施方案確定工程措施的投資總額度，市財政按年度安排專項資金作為水土保持工程建設的獎補資金。單項工程措施獎補標準不超過項目年度實施方案確定的投資概算，集中連片治理面積不低于3.3 hm2；以生態效益為主的工程項目在年度實施方案確定投資概算的90%以內獎補，以經濟效益為主的工程在項目年度實施方案確定的單項工程投資概算的70%以內獎補；針對不同工程建設主體、治理措施、治理標準和治理成效采取差別化的獎補政策，見表1。

表1 水土保持工程建設以獎代補獎補標準 %

1.3 嚴格項目申報和審批

水土保持工程建設主體根據《試點辦法》要求填寫以獎代補工程建設申報表，由項目所在鎮（街區）政府匯總報送市水行政主管部門。市水行政主管部門組織或委托技術服務單位對申報項目逐一審核，剔除不滿足要求的建設項目，將符合要求的項目勾繪成圖，明確項目位置、建設內容等信息。市水行政主管部門會同財政部門、項目鎮（街區）政府將項目建設主體等信息予以公示。市水行政主管部門與建設主體簽訂協議，明確建設內容、地點、時間、標準、權屬、驗收要求等。建設主體委托技術服務單位編制年度項目實施方案，報市水行政主管部門、財政部門備案。

1.4 規范項目建設和管理

建設主體依據實施方案自主建設，工程建設過程嚴格執行建設程序。為保證工程建設質量，項目所在鎮（街區）政府按照確定的實施方案督促建設主體開工建設，市水行政主管部門負責從開工到驗收階段的全過程技術咨詢和指導，幫助協調建設過程中遇到的困難，同時嚴把工程質量關，發現施工問題立即叫停并限期整改，確保工程投資、進度、質量和安全。工程完工后由第三方出具審計報告，項目所在鎮（街區）政府和建設主體進行項目自驗后，經市水行政主管部門會同財政部門驗收合格，方可向建設主體兌現獎補資金。不符合驗收標準的項目須限期整改。建設主體留存項目建設前原貌圖、項目建設過程中施工圖和項目完工效果圖，確保施工各類資料的真實、準確和完整。

1.5 產權歸屬和運行管理

按照“誰建設、誰所有，誰受益、誰管護”原則落實以獎代補水土保持設施的所有權和管護責任。建設主體投資形成的水土保持設施資產，產權歸建設主體所有；以獎代補資金形成的資產，產權歸項目所在鎮（街區）政府或村集體所有。市水行政主管部門負責對水土保持設施運行管護情況進行監督管理，確保水土保持設施管護良好并能長期發揮效益。

2 項目建設成效

肥城市實施了2 個水土保持工程建設以獎代補試點項目，確定了1 家櫻桃種植專業大戶、1 家甜山楂種植農業企業作為水土保持以獎代補的實施主體，實施內容主要包括：整修梯田，新植經果林，配套開挖縱橫向排水溝等小型水保工程，目前已全部完成建設任務。建設過程中項目所在地安臨站鎮政府和儀陽街道辦事處按照確定的實施方案督促項目建設的投資、進度、質量和安全，水利主管部門在建設過程中對建設主體開展全程技術指導。肥城市作為山東省水土保持工程建設以獎代補首批試點城市，在試點項目實踐過程中成效明顯。

2.1 建設過程簡化，提高工程治理效率

以獎代補建設項目開工前不強制要求招投標，施工過程中不再要求建設監理制，打破了“工程不招標就不能干”的規定，減少了中間環節，縮短了建設工期，節約了建設成本，加快了水土保持工程治理步伐。真正做到把項目的選擇權、決策權、實施權交給實施主體，把節約的時間用在季節性很強的施工建設中，把節省的資金用到水土保持重點措施中，從而使財政資金更高效發揮效益，當地民眾享受更多普惠。

2.2 撬動社會資本，形成多方治理新模式

試點項目的實施充分展現了財政資金撬動社會資本的杠桿作用，吸引和鼓勵社會資本投入水土流失治理，大大提高了財政資金的利用效率，充分拓寬了各方資金投入渠道，初步建立了水土保持工程建設多元化投入機制，形成了水土保持生態治理的新模式。建設主體采用自用資金和財政資金相結合的方式，自己建、自己管、自己用，工程建設質量和后期管護更有保障，水土保持設施的效益更加凸顯。

2.3 群眾積極參與，助力當地鄉村振興

過去項目區內群眾認為水土流失治理與自身沒有大大關系，積極性不高是老大難問題。如今項目區的群眾從旁觀者身份轉變為實施主體，大大激發了建設美麗鄉村的積極性和主動性，形成大眾參與水土流失治理的良好氛圍。項目區內群眾改變了傳統的生產方式，走農業規模化、規范化經營之路，因地制宜發展效益更高的經果林，收入得以增加，同時利用水土保持建設成果發展生態旅游、農產品采摘、鄉村生活體驗游等，激活了區域旅游資源，帶動了周邊就業環境，促進了鄉村振興。

3 存在問題

3.1 先天自然條件差，撬動社會資金占比不高

水土保持以獎代補試點項目一般選在荒山荒溝地區，自然條件惡劣，水土資源先天條件差，經濟發展相對落后，較難吸引外部社會資金參與開發治理，同時“先建后補”的方式需要建設主體預先墊付資金，因農業項目一般后期管護難度大，投資回本周期長，難以撬動建設主體大規模投入資金。

3.2 建設主體水平參差不齊，建設管理難度大

建設主體來自各行各業，有的水土保持觀念意識不強，施工隊伍技術水平良莠不齊，普遍對水土保持專業技術掌握不多，因此影響了工程建設進度和質量，致使水土保持措施難以發揮較好效果。市水利主管部門專業技術人員從項目開工到完工驗收全過程提供技術咨詢和業務指導，但由于專業技術人員數量有限，加之建設主體接受水土保持專業知識能力不同，導致項目建設過程技術指導任務重、難度大。

4 解決措施

4.1 做好試點項目區考察，優化方案設計

水土保持以獎代補試點項目選擇時必須深入現場實地考察，做好前期準備工作，充分了解當地的水土流失情況和經濟社會發展狀況，優先選出立地條件較好、有一定治理基礎、群眾積極性高、投入產出比高的項目區開展試點工作，聘請專業人員布局設計各項水土保持措施，保證項目區有較高的起點和較好的預期效益，最大程度調動群眾參與的積極性。村民可以投工投勞、利用自有土地資源或貸款等形式，以個人或合作社的模式參與到項目建設中來。

4.2 嚴格建設主體篩選，加強專業技術培訓

為避免建設主體影響工程建設質量和進度，在自愿申報和審核考察階段，優先選擇信譽良好、專業技術強、經濟實力雄厚的建設主體，并委托專業的施工隊伍進行水土保持工程建設。針對建設主體水土保持專業力量不足的問題，水行政主管部門抽調專業技術人員成立工作指導組，加大水土保持建設單位和人員培訓力度，使相關人員快速掌握施工要領，提高施工作業效率，加快工程建設進度。有關部門積極協調解決項目建設過程中遇到的各類困難，確保水土保持以獎代補項目建設任務高質量完成并盡快發揮工程效益。

5 建 議

肥城市水土保持試點項目的實踐證明，用以獎代補的方式可以充分引導社會力量和廣大群眾參與到水土保持工程建設中來，充分發揮財政資金的撬動作用，帶動其他渠道資金共同參與水土流失治理，加快水土流失和生態治理的步伐，是一項群眾滿意、政府認可、社會接受、行之有效的政策機制，特別是在水土流失嚴重區效果更為顯著。水土保持以獎代補建設試點雖然取得了一定成效，但獎補機制仍在初期探索階段，實現山水林田湖草統籌治理還存在難度，項目建設過程中也面臨一些問題，應繼續完善獎補資金渠道、獎補范圍、獎補標準、獎補流程等體制機制建設，向社會公告水土保持以獎代補項目、核定的建設主體及其享受的獎補金額，做到公開、公正、公平，并接受廣大人民群眾的監督。積極尋求問題解決辦法，總結經驗教訓，加快獎補模式在全省范圍的推廣。建議財政部門每年安排固定資金，專項用于扶持建設主體參與水土流失治理，以起到“典型引領、示范帶動”作用，在全社會形成水土保持的良好氛圍。