明代南直隸徐州設“州”不設“府”原因探析

◎朱凌海

（渤海大學歷史文化學院，遼寧 錦州 121000）

明代地方的高層政區為兩京和十三布政使司，又被通稱為省，其下為府，再其下為縣，在區劃等級上為三級模式。其中直隸州包含在府中，由布政使司直接統轄，地位上視府，但官階品秩卻又和屬州一樣為從五品，低于知府的正四品。屬州隸于府，又可下轄縣，因此明代地方政區層級又被稱作“三級與四級并存的復式政區層級”[1]9-11。

明代沈德符在《萬歷野獲編》中曾幾次表示，明代徐州的地方行政區劃設置不合理，他認為徐州作為“今宇內大州，在中原無如徐州，當四戰之地，須改為府”[2]10。又對徐州改府后的設置提出自己的見解，認為應當“以其分土為彭城縣，并舊屬邑而五，南則益以邳、宿，北則益以鄒、滕、濟寧，便可屹然成壯郡。”[2]276萬歷期間的鳳陽巡撫李三才也曾有升徐州直隸州為府的提議，但因時論不同而止。天啟四年（1624），徐州州城遭遇黃河水患，淮徐兵備副使楊廷槐請于舊城南二十里鋪修筑新城，給事中陸文獻《徐州不宜遷六議》中也提到：“徐淮以險重，故有改州為府之議。”認為遷城會“撤府之險阻”[3]3。可以看到針對徐州設府之議一直存在。

明代徐州因其重要的地理位置，一直存在改州為府之議，但終明一朝并未得到改變。顧炎武認為部分直隸州“則如徐州、澤州之四縣，郴州之五縣，嘉定之六縣，潼川之七縣，儼然一府也。”[4]因此本文通過整理相關資料，旨在探究明代南直隸徐州設“州”不設“府”的原因。

明初犬牙交錯格局下的軍事重地分割

從吳元年（1366）到洪武四年（1371）二月設置中都之前，明太祖對于占領地的設置一般是“多因元舊”，此后再根據實際情況進行調整。徐州在吳元年就已轄有豐、沛、碭山3縣，后又轄有蕭縣，此后終明一朝再無調整，明初唯一變動的就是徐州的上隸關系。吳元年，徐州屬河南歸德府，洪武元年，因歸德府降為開封府屬州，徐州也自然歸隸于開封府。洪武四年，徐州改屬中都臨濠府（洪武六年更名為中立府，洪武七年中立府更名為鳳陽府）。朱元璋設置中都完全突破了山川形變的原則，橫跨淮河南北，南抵長江北岸，與應天府隔江相望，盡可能地將附近州縣的水路漕運交通要道劃歸在一個單位政區中。顧炎武曾評價：“潁、亳之于鳳陽，自古不相統屬，去府既遠，更添司道。”[4]148這種犬牙交錯的有意建設與南直隸政區的設置有相近之處，不同程度上都導致了鄰近地區的政區設置相對局促。

明代南直隸徐州行政區劃圖（譚其驤主編《中國歷史地圖集》第7 冊“明·南京”）

中都鳳陽府由于其轄區過大，部分州縣距離府城較遠，事務處理不便，而且鳳陽府控制了諸多南京北部交通要地，不利于政權的穩定。[1]38于是處于鳳陽府邊遠地區的州縣開始被逐漸剝離，或劃歸鄰近府，或歸中央直轄。徐州也在洪武十四年（1381）十一月劃歸六部直接管轄，“以鳳陽府之徐州直隸六部，仍以豐、沛、蕭、碭山四縣屬之。”[5]2201相比于中都的重要地位，徐州轄境的設置范圍在一定程度上也受到了其影響。洪武二十二年（1389）后，鳳陽府再無大的轄區變動。

值得注意的是，洪武十四年鳳陽府邊遠地區分離州縣，并將其分屬鄰近直隸府或升為直隸州的過程中，徐州作為“岡巒環合，汴、泗交流，北走齊、魯，西通梁、宋”[6]的交通重地，明廷可能考慮到了對南直隸北部屏障地區部分軍事要地的互相牽制。《明太祖實錄》曾載吳元年（1366）朱元璋對方國珍的一段文書內容，“上以國珍反覆，以書數其十二過……三秦已失，中原徐、宿、邳為吾藩籬，大河為吾門戶。”[5]334徐、宿、邳三州作為南直隸北部地區的三座重鎮，擔負著鞏衛京師的重擔。桂萼在《進輿地圖疏》中提到了這種牽制關系：“江北則徐、穎二州。地跨中原，瓜連數省，并稱雄鎮。故淮安特建文武重職，雖職司轉運，亦示控扼之勢焉。”[7]雖然徐州在此時并非是鳳陽府的屬州，但桂萼此段話含義很明顯，江北以徐州為代表的軍事交通要地需要淮安府特建兵府等措施的牽制。

在洪武十四年（1381）十一月徐州改為直隸州之后，洪武十五年（1382）邳州及其下轄宿遷、睢寧兩縣也由鳳陽府改屬淮安府，此時南直隸北部的宿州、徐州、邳州就分屬于鳳陽府、中央六部以及淮安府，正好對應了桂萼提到的牽制關系。

徐州（淮徐）兵備道的設立

學界普遍認為兵備道的設置始于正統年間，《明實錄》曾載：“（正統）元年五月，升巡按陜西監察御史曹翼為都察院右僉都御史”，其主要職責是前往甘肅“整飭邊務”“提調兵備”。[8]同年七月，曹翼的官銜中明確加入了“整飭兵備”，并在較長的時間內沿用，從其行使的職責和官銜來看，都與后來的兵備道無較大差別，因此可以看作是兵備道設置之始。

兵備道一般隸屬于各省按察司，南、北兩直隸因無布政使司和按察司，所以兵備道的官員一般寄銜于鄰近省。“南、北兩京無布、按，則借員于他省。”[9]主管正官一般稱為兵備副使或兵備僉事，為按察使司正四品和正五品官，又常被稱作是兵備憲臣，受所在地區督撫與巡按御史的節制。徐州兵備道官員一般寄銜于山東按察司，《明實錄》中皆有明確記載：正德六年（1511）五月辛亥，“以原任貴州按察司副使毛科為山東副使整飭徐州等處兵備。”[10]1647

據〔萬歷〕《徐州志》載，徐州兵備道設置于正德六年，“廷議徐為重地，始置用飭兵防。”[11]其始設時間應在弘治十七年（1504）五月己酉。其管轄范圍以《明會典》所載：“整飭徐、宿二州等處兵備，兼管淮安府、徐州及淮北衛所及淮安、邳州、大河、沂州等衛，呂州、東海、西海等所京操官軍。”[12]徐州兵備道同其他兵備道的設置一樣，在前期的功能主要是彌盜，是為了防備淮北一帶的盜賊問題。“兵部議九江、徐州、曹州、武定州、大名府五處兵備官皆以盜賊添設。”[10]2628明代中后期，黃河改道，水患多集中在徐州一帶，經常是“室廬漂沒，田野荒蕪，百姓流離。”[13]3972況淮徐一帶風俗皆是“其民悍勇好斗，易與為非”“萬一水旱不時，四方告匱，則此數千萬人者，不聚為大盜，其勢無以自全。”[13]3650盜賊猖獗，已經嚴重擾亂了地方治安，非地方行政官員所能彈壓。

兵備道前期多是因事而設，事畢則罷，但是隨著實際情況的改變，兵備道權力逐漸增加，除本來的軍事職責外，又兼領轄區內的其他事務。隨著轄境和管理事務的變化，徐州兵備道在萬歷二十四年（1596）發生了名稱的轉變，此后均稱為淮徐兵備道。其職責有審理軍民詞訟、施行文教、修繕城池等，徐、淮一帶漕運水路，黃運合一，被稱作是漕運之咽喉，徐州（淮徐）兵備道因此又有整治河道和督糧過漕之職。

〔萬歷〕《徐州志》關于兵備道的記載（中國國家圖書館藏）

〔嘉靖〕《徐州志》載：“凡朝貢慶會及諸公移上之部院，并直達四邑之政，皆請受約束以行。其大者則申白于撫按及兵備監司，待報而后從事。”[14]378天啟四年（1624），徐州遭遇黃河水患，百姓溺死無數，徐州兵備副使楊廷槐在此時已經“署州事、司乃疆。”[3]3從以上資料可以看出徐州兵備道已兼領州事，并實際上成為了徐州直隸州上的管理機構。既然徐州兵備道兼管了徐州地區的民事、監察、軍事等事務，且實際上已成為府之上的管理機構，那么徐州設府自然沒有太大的必要性。況且由于南北直隸地區的特殊性，直接隸屬于六部的直隸州，行政層級已然與隸屬于省部的府平列，若升州為府，從五品的知州升為正四品的知府，恐怕實際管理中“不服拘提”的情況只會有增無減。再者徐州改府，必然伴隨著鄰近州縣的劃入，府署的建設、附郭縣的重建等都需要花費相當的財力，“恐議者以為諸役并興不免勞費。”[15]40而徐州兵備道后期已經完全接管徐州本州的諸多政務，從實際的工作看確實無升州的必要。

徐州缺乏其他州、縣升府的必要條件

排除明初的行政區劃頻繁且范圍過大的調整階段，將明代中后期潞安府、汾州府、歸德府、鄖陽府升府的條件與徐州進行對比，或可對徐州不改設府治的原因有更深的理解。潞安府、汾州府、歸德府的設置均與壓制地方藩王勢力有關，同時考慮到了地方事務繁多，州官不能有效整治等因素。潞安府、鄖陽府爆發的地方叛亂，成為設府的直接原因。

徐州與以上四府相比，因在南直隸地區，一無藩王問題，二無較大規模的地方叛亂問題。以〔嘉靖〕《徐州志》及后續相關資料記載，天啟之前，徐州地區較大的叛亂只有正德五年（1510）的劉六、劉七起義。“正德五年辛未流賊劉六等作亂攻破城邑……劉六等過呂梁，燒工部分司、巡檢司房。”[14]709還有萬歷二十八年（1600）的趙古元起事，這兩次“兵變”均是局部地區事件，且很快遭到鎮壓。趙古元被有司抓獲后，時任鳳陽巡撫的李三才和淮徐兵備道副使郭光復還“欲張大其功”，將趙古元事件和播州楊應龍之亂同稱為“再安宗社功”，因李三才夸大的說辭，“有識者益笑李說之誕。”[2]639對于政務問題，一方面徐州作為南直隸地區下的直隸州，由中央直接管轄，其文移與其他十三省布政司相同，直接與六部進行往來，相比其他省的府、州，省去了向省級單位移文通告的過程。另一方面，明代后期實行府、州、縣政務繁簡分等，每十年厘正一次，而據隆慶元年（1567）分等的結果，徐州在地方治理的難度上，僅被認定為“簡易”，吏部尚書楊博因此提出了反對意見：“淮北一帶，不困賦而困役，徐邳俗悍業鹽，水陸孔道，州邑疲敝，一望蕭條，不當以江北簡易例也。”[15]26從這一結果來看，中央對徐州地區行政事務處理的實況認知存在明顯偏差，故從政務繁雜的角度來看，朝廷認為徐州僅用州官治理便足夠。

弘治之后，徐州地區面臨的主要問題就是黃河水患，徐州段運河黃運合一，明代政府的重點就是“保漕”，注重徐州段上下的河道整治，只求南糧能夠北運，“奈何承平無事，董正欠嚴，各官但知以漕運為職，而未嘗經營于防守之計。留心于繭絲之務，而不暇及于保障之謀。”[13]972當改府不能為漕運的現實問題服務，自然沒有升府的必要。