論我國集體土地使用權收回的法律屬性

董興佩 王鈺清

摘 要： 我國《土地管理法》第66條關于集體土地使用權收回的規(guī)定被廣泛應用于鄉(xiāng)村振興、城市更新中。對于集體土地使用權收回的法律屬性，即收回行為系行政行為還是民事行為，因沒有明確的法律規(guī)定而引發(fā)法律適用的混亂。在我國憲制之下，集體土地使用權具有保障性、財產(chǎn)性、自然資源性等綜合特性。這些特性為集體土地行政管理權的存在提供了物資基礎和憲制基礎。村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）經(jīng)法律授權具有收回集體土地使用權的行政管理權，在行使收回職權時具有行政主體地位。集體土地使用權收回行為會引起行政法上的權利義務變化、具有行政行為的法效性。集體土地使用權收回的客體、主體及內容三者緊密相聯(lián)，共同決定了集體土地使用權收回的行政行為法律屬性。

關鍵詞： 集體土地使用權； 集體土地使用權收回； 村集體經(jīng)濟組織； 村民委員會； 主觀公權利； 行政行為

中圖分類號： DF12; DF452 文獻標識碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2023.03.005

全面推進鄉(xiāng)村振興、實施城市更新行動，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重要任務。集體土地使用權收回在實踐中被廣泛用于鄉(xiāng)村振興的“舊村”改造與城市更新的“城中村”改造之中。《土地管理法》第66條①雖然規(guī)定了集體土地使用權收回的三種情形，但并沒有明確規(guī)定收回行為的屬性，即收回行為屬于行政行為還是民事行為。無論是理論界還是立法、司法機關，對此爭議都非常大，這不僅直接影響著收回主體監(jiān)督的方式和農民權益救濟的途徑，影響著法律適用的統(tǒng)一，更影響著目前在全國廣泛開展的鄉(xiāng)村振興和城市更新實踐。因此，厘清集體土地使用權收回的法律屬性問題，對于保障農民的合法權益得到及時有效的司法救濟，對于堅持在法治的軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，都具有重要的現(xiàn)實意義。

一、 我國憲制下集體土地使用權的基本特性與收回的法律屬性

根據(jù)我國憲法規(guī)定，農村土地的所有權，除了歸國家所有的以外，均歸屬于農村集體，而集體土地的使用權歸農村村民享有。集體土地使用權的憲制根基決定了其具有保障性、財產(chǎn)性、自然資源性等綜合特性。集體土地為農村村民的生活、生產(chǎn)經(jīng)營、福利保障提供物質基礎，而集體土地使用權的這些特性也為集體土地使用權收回的法律屬性奠定了理論邏輯基礎。

（一） 我國憲制下集體土地使用權的基本特性

1.保障性

土地是人類社會賴以生存和發(fā)展的基礎，人類對土地的開發(fā)利用和占有，不僅體現(xiàn)了人與土地之間的關系，同時也體現(xiàn)了人與人之間的關系。土地所有制的形式?jīng)Q定了社會制度的基礎，土地社會屬性最本質的內容是土地所有制性質。正是基于此，土地公有制對我國社會主義現(xiàn)代化建設尤為重要。一方面，土地公有制是我國作為社會主義國家所特有的土地制度，具有特殊的制度價值。其制度設計的邏輯和目的在于因應土地所有權的社會化發(fā)展趨勢，有效克服私人土地所有權在現(xiàn)代社會的局限性，避免生產(chǎn)資料的過分集中以及社會財富分配的兩極化。所以，我國憲法規(guī)定的農村土地的集體所有制具有重要的社會保障功能。例如，《土地管理法》第62條所規(guī)定的“宅基地只有村民才能取得”“一戶一宅”“保障村民戶有所居”“村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準”，以及宅基地使用權取得的無償性和使用期限的無限制性等，均體現(xiàn)了宅基地強烈的保障性、福利性、人身性。

從目前國家現(xiàn)代化建設的推進來看，隨著農村城市化進程的發(fā)展以及農村養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度的建立，集體土地的保障性功能似乎在削弱。但應當看到，我國農村（特別是廣大的中西部地區(qū)）社會保障制度的真正建立和完善還需要一個較長的時期。同時，集體土地不僅對農民的生產(chǎn)生活具有重要的保障功能，同時也對城市化進程起到重要的穩(wěn)定作用，如我國禁止宅基地自由流轉的政策不僅為農民保留住了宅基地，更為我國快速城市化奠定了基礎［1］。2018年開始的農地“三權分置”改革，是農村現(xiàn)代化建設的重要內容，是在確保集體土地公有制，確保集體土地保障性、福利性的前提下，促進農村土地流動性，實現(xiàn)其財產(chǎn)性價值的重要舉措。如，集體經(jīng)濟組織成員依其成員身份享有宅基地資格權，宅基地負載著集體成員的福利和社會保障功能［2］。集體經(jīng)濟組織成員依其宅基地資格權可以依法取得宅基地使用權，亦即有權對宅基地占有并利用該宅基地建造住宅及其附屬設施，從而滿足其基本的居住需求。在“三權分置”農村產(chǎn)權制度現(xiàn)代化改革語境之下的“集體土地資格權”和“集體土地使用權”，即由《民法典》《土地管理法》等現(xiàn)行法中的“集體土地使用權”分離而來，分別代表了集體土地的保障性、財產(chǎn)性屬性和功能。

2.財產(chǎn)性

集體土地作為一種稀缺資源，具有財產(chǎn)性。集體土地使用權是集體土地所有權派生的用益物權，包括土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體土地建設用地使用權等，是農村集體經(jīng)濟組織成員依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，其設立是基于對集體土地所有權的有效利用。全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，要求對現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元的土地制度予以改革。集體土地的財產(chǎn)性要求通過土地流轉實現(xiàn)其物權價值，但我國現(xiàn)行法規(guī)定，集體土地若要在土地二級市場上流通，必須依法通過征收轉為國有土地。這嚴重鉗制了集體土地價值的發(fā)揮，更有損農民的利益。目前，以“三權分置”為核心的農村集體土地制度改革，基本都是圍繞如何擺脫舊有制度限制土地使用權的用益權功能，亦即如何充分發(fā)揮集體土地的財產(chǎn)價值而展開的。

3.資源生態(tài)性

土地是由氣候、水文、土壤、地形、地質、生物所形成的一個能量流動和物質循環(huán)的有機綜合體，土地資源各組成要素相互依存、相互制約，構成完整的資源生態(tài)系統(tǒng)。集體土地作為自然資源的重要組成部分，它的開發(fā)、管理、利用活動對于環(huán)境生態(tài)都具有重大影響。土地資源作為建設生態(tài)文明的重要支撐，必須要服務于生態(tài)文明建設。我國擁有豐富的土地資源，但由于可利用土地面積少、土地利用不合理等，導致土地利用率低下、環(huán)境生態(tài)惡化等問題已經(jīng)成為當前制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素，因此，國家對土地資源的有效利用和環(huán)境生態(tài)保護已迫在眉睫。

（二） 集體土地使用權特性為行政管理權存在提供物質基礎

《憲法》規(guī)定的土地公有制奠定了我國社會主義基本經(jīng)濟制度，農村土地的勞動群眾集體所有制是其重要組成部分。農村土地的勞動群眾集體所有制體現(xiàn)了國家與集體、集體與農民、政府與農民之間的基本法律關系，是我國土地立法及土地行政管理活動的前提，構成了我國農村現(xiàn)代化建設的憲制基礎。

村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）管理集體所有的土地、山嶺等自然資源以及其他集體資產(chǎn)，需要在社會生活和經(jīng)濟發(fā)展中進行相應的組織、協(xié)調、管理活動，這就為村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）的管理權力提供了物質基礎。就集體土地使用權的保障性而言，其不僅關系到農民生活的基本保障和生活福利，更由于其來源于我國憲法規(guī)定的決定著國家基本經(jīng)濟制度的生產(chǎn)資料公有制和社會主義國家性質，所以非常需要將關系著農民生存權利的土地等稀缺資源交由國家行政權力機關進行管理。而就集體土地使用權的資源生態(tài)特性而言，基于我國《憲法》第10條之“必須合理地利用土地”的要求，《土地管理法》第4條規(guī)定了國家實行土地用途管制制度，嚴格限制農用地轉為非農用地。我國對農村集體土地的管制主要體現(xiàn)在土地利用規(guī)劃和用地許可兩方面。在土地利用規(guī)劃方面，《土地管理法》的第三章《土地利用總體規(guī)劃》用專章予以規(guī)定；在用地許可方面，《土地管理法》的第五章《建設用地》用專章予以規(guī)定。

如前所述，集體土地使用權屬于民法上的用益物權范疇，具有財產(chǎn)性。持集體土地使用權收回“民事行為說”的學者，大都是從集體土地的財產(chǎn)性出發(fā)并以集體土地使用權的生成邏輯為理論基礎展開的。如，賀日開認為，設定宅基地使用權是民法上的契約行為，收回宅基地使用權的行為系合同解除行為［3］，耿卓從用益物權生成邏輯的角度出發(fā)，認為宅基地使用權收回是一種民事行為［4］。更有學者提倡農村宅基地入市，則是完全從財產(chǎn)屬性出發(fā)抽象地探討問題［5］。雖然，從物權法意義上說，作為用益物權的集體土地使用權的收回，其本質是物權變動，雖然集體土地使用權的設立通過村民與享有土地所有權的集體經(jīng)濟組織訂立民事契約而獲得，但不可否認的是，該用益物權是集體經(jīng)濟組織成員基于其成員身份而取得的，這反映了集體土地對其組織成員的保障性，也就是這種用益物權并非單純的私權利，同時也體現(xiàn)了公權利屬性［6］。集體土地使用權收回“民事行為說”顯然忽略了集體土地使用權的保障特性和資源生態(tài)特性，而僅僅專注于其財產(chǎn)性功能，也就是單純從財產(chǎn)權的角度看待收回行為。而正是因為集體土地使用權具有保障性、資源生態(tài)性，政府的行政權力才不可避免地需要介入其中。

二、 集體土地使用權收回的主體

《土地管理法》第66條規(guī)定集體土地使用權的收回主體系村集體經(jīng)濟組織，收回時須經(jīng)原批準用地的人民政府批準，但實踐中許多地區(qū)的集體經(jīng)濟組織“名存實亡”，村民委員會或者村民小組實際履行了村集體經(jīng)濟組織的職權［7］。這里需要解決的主要問題是，村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）收回集體土地使用權是基于作為行政主體的權力還是民事主體的權利？政府在收回中的地位如何？這些是我們研究集體土地使用權收回法律屬性必須要考察的主體要件。

（一） 我國集體土地管理權以及土地使用權收回主體的現(xiàn)行法律規(guī)定

按照《村民委員會組織法》第8條規(guī)定，村民委員會有權管理村集體所有的土地和其他財產(chǎn)②；《土地承包法》第5條、第13條規(guī)定，村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會有權發(fā)包本集體組織所有的土地③。這些法條規(guī)定了集體經(jīng)濟組織或者村民委員會享有集體土地管理權。《土地管理法》第66條規(guī)定，村集體經(jīng)濟組織享有集體土地使用權的收回權。原國家土地管理局規(guī)章及諸多地方立法就集體土地使用權收回的規(guī)定與《土地管理法》第66條的規(guī)定并不統(tǒng)一。原國家土地管理局在《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》中規(guī)定集體土地使用權由集體收回或報經(jīng)縣政府批準后由集體收回④。關于集體土地使用權收回的主體，在地方性法規(guī)中，大部分規(guī)定為集體經(jīng)濟組織；四川省規(guī)定的是“土地所有者”⑤；河北省直接規(guī)定為“村民委員會”⑥；遼寧省甚至沒有作出明確規(guī)定⑦；上海市規(guī)定了村民小組和村民委員會都可以作為收回主體⑧。但實際情況是，村民在申請集體土地使用權時，一般都是由村民委員會負責。

在上述法律法規(guī)規(guī)章中，實際上將管理集體土地的主體分為兩種：村民委員會與集體經(jīng)濟組織，實踐中，這兩個組織職能上交叉、人員上重合、財產(chǎn)上混同，但法律對交叉后職權的運行和責任的承擔缺乏明確的規(guī)定。

（二） 村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）集體土地管理權的歷史淵源

村集體經(jīng)濟組織、村民委員會是我國特有的社會組織，是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，探究其產(chǎn)生、發(fā)展的歷史脈絡對于我們理解村集體經(jīng)濟組織、村民委員會集體土地管理權極其必要。

新中國建立后，最初農村土地實行農民私人所有，以后國家推行社會主義改造，引導農民先成立互助組，再成立農業(yè)生產(chǎn)合作社，這些都是村集體經(jīng)濟組織的原型。后來成立了人民公社，人民公社既有行政管理職能，又具有經(jīng)濟職能，即“政社合一”，大隊、小隊是最基層的政權組織，具有行政管理權，同時也是農村土地等生產(chǎn)資料所有權的代表。改革開放后，人民公社被撤銷，政社職能分離，人民公社的政治職能歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而在村一級，大隊、小隊由最基層的政權組織分離為作為農村基層群眾性自治組織的村民委員會和村集體經(jīng)濟組織。

從村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）在我國的發(fā)展歷程來看，其權力最初來源于村民授權，而在其逐步發(fā)展的過程中，出于對歷史傳統(tǒng)的延續(xù)以及管理的便利，國家將集體土地等關系農民生存發(fā)展權利的極度稀缺資源交由其管理，最后國家以法律的形式將其確定下來，賦予其管理集體土地，包括設定、管理、收回集體土地使用權的合法地位。

（三） 村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）的特別法人地位不能排除作為法律授權的行政主體

按照我國《民法典》第96條的規(guī)定，農村集體經(jīng)濟組織法人、基層群眾性自治組織法人為特別法人。之所以稱之為特別法人，不僅僅是因為其設立、運行、消滅的規(guī)則由特別法來規(guī)定，更是因為其并非單純私法意義上的法人，它由國家依照法律設置而非基于私法自治，這與私法上公司的設置完全不同。村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）成員的加入和退出均依法律強制性規(guī)定而并非由個人意愿所決定，其并不像公司一樣可以破產(chǎn)。所以，有學者將村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）與村民的關系認定為“法人或其他組織與其內部成員”的關系是錯誤的，這種私法定位完全脫離了我國的法律制度，更無法有力保護村民的合法權益。

作為特別法人，村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）存在的價值和目的并非單純?yōu)榱俗非笏饺死妫菫榱俗非蠊怖妗Ｗ鳛榧w土地所有權的代表者、管理者，其擔負著確保社會主義公有制的憲法使命，基于實現(xiàn)集體土地的保障性、財產(chǎn)性、資源生態(tài)性等綜合功能的需要，需要依法承擔管理集體所有的土地，包括依法設定、監(jiān)督、收回集體土地使用權的重要職責。

村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）管理本村集體土地和其他資產(chǎn)的行為，系依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權，履行行政管理職權的行為，具有明顯的公共性。這種管理權屬于社會公共行政權，系傳統(tǒng)的國家權力向社會組織轉移的結果，其作為特別法人以及村民自治組織的地位并不能排除其可以作為授權組織的行政主體資格。村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）在行使集體土地使用權收回的行政管理權力時，應當被視為行政主體；在發(fā)生糾紛時，應以其為被告提起行政訴訟。

（四） 村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）與政府對集體土地使用權收回的職能分工與地位

依前文所述，村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）有權管理本村集體所有的土地，是收回集體土地使用權的行政主體，而政府從中承擔著審核者的角色。如，根據(jù)我國《土地管理法》第62條規(guī)定，申請農村村民住宅用地的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核批準。之所以規(guī)定村集體經(jīng)濟組織收回集體土地使用權時要經(jīng)政府審核批準，一方面是由于涉及到土地利用的總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村規(guī)劃等情況，如按照《土地管理法》第44條的規(guī)定，建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續(xù)；另一方面是要對村集體經(jīng)濟組織管理集體土地的行為進行監(jiān)督，防止其權力濫用。

在村集體土地使用權收回過程中，收回決定權屬于村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會），原批準用地的政府只是通過批準收回的方式對收回行為行使監(jiān)督權，以防止村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）濫用收回權損害村民的使用權［8］。正是基于政府在集體土地使用權收回中的監(jiān)督者地位，所以政府在收回集體土地使用權過程中的審核批準為形式審查而非實質審查，即政府對村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）遞交的收回集體土地使用權的決定、村民會議或村民代表會議決議、土地權屬證明以及其他材料只進行形式上的審查，只要這些材料符合形式要求且收回程序合法，政府就應該批準村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）的收回決定。若是出現(xiàn)材料不齊全或有其他瑕疵，政府就應該及時通知村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）補交或者修正材料。如，在太原市小店區(qū)人民政府與村民王東升土地行政收回一案中⑨，最高人民法院認為，狄村社區(qū)居委會申請收回狄村社區(qū)全體居民的宅基地使用權，符合狄村拆遷改造工程順利實施的實際需要，其收回行為合法有效，小店區(qū)人民政府通過批準收回的方式對收回行為行使監(jiān)督權，小店區(qū)人民政府無權收回居民的宅基地使用權。并非像有學者認為的那樣，集體土地使用權的收回權應由政府行使［9］，政府在集體土地使用權收回中只是一個監(jiān)督者的角色。

三、 集體土地使用權收回的內容及法律效力

集體土地使用權收回會引起行政相對人權利義務的哪些變化，會產(chǎn)生何種性質的變化，亦即產(chǎn)生民事法律效力抑或行政法律效力，是考察和確定該行為屬于行政行為還是民事行為的核心標準。下文將借鑒德國主觀公權利理論，通過考察集體土地使用權收回所帶來的權利義務變化及收回行為的法律效力，來進一步研究集體土地使用權收回的法律屬性。

（一） 集體土地使用權收回引起的相對人權利義務變化

“主觀公權利”的概念本借鑒自德國，其系統(tǒng)建構可追溯至耶利內克［10］。最高人民法院在判例中使用了主觀公權利學說⑩，此后該學說逐漸為我國法學界和法律實務界所關注。德國行政法學家毛雷爾給主觀公權利所下定義是：公法賦予個人為實現(xiàn)其權益而要求國家為或者不為特定行為的權能［11］。集體土地使用權的義務對象是國家而非私人。在集體土地使用權的設定、管理、收回過程中，村民的集體土地使用權是向國家所主張的權利，而法律授權村民委員會、村集體經(jīng)濟組織管理集體土地，集體土地使用權直接的義務主體無疑就是村民委員會、村集體經(jīng)濟組織。集體土地使用權收回引起的權利人權利義務變化主要體現(xiàn)在以下方面。

首先，《土地管理法》第11條明確規(guī)定了村民委員會、農村集體經(jīng)濟組織依法管理屬于集體所有的土地，保障農業(yè)生產(chǎn)資料分配的公平，確保農民土地對農民保障功能的實現(xiàn)。集體土地使用權被收回后，被收回人的集體土地使用權滅失，同時村集體土地所有權恢復至圓滿狀態(tài)。

其次，收回集體土地使用權，村民有權獲得相應補償。根據(jù)《土地管理法》第66條的規(guī)定，對于因公益性事由收回村民集體所有的土地的，土地使用權人有權獲得適當?shù)难a償。關于補償?shù)臉藴室约耙蚱渌樾问栈赝恋厥褂脵嗍欠褚惨枰匝a償并沒有明確規(guī)定。有學者認為，僅對因公共利益需要而收回宅基地使用權的情況應當給予補償，并可以借鑒土地征收的補償標準［4］。有的學者則持反對意見，認為不應將補償事由僅限定為公益性收回，是否給予補償應考慮在宅基地使用權被收回之前宅基地使用權人的用地行為是否合法［12］。但理論和實踐的共識是，對于土地上的建筑物及其附屬設施要予以補償。

再次，收回集體土地使用權并不會導致村民土地使用權的永久性滅失，村民仍享有集體土地使用權的資格。這是基于憲法、土地管理法的明確規(guī)定所得出的結論。本集體經(jīng)濟組織成員的身份系取得土地使用權的前提，當村民的集體土地使用權被收回時，在合法與合情理的情形下，應依法賦予被收回人重新申請集體土地使用權的權利。這是集體土地使用權保障性、福利性、人身性的體現(xiàn)，也符合農村集體產(chǎn)權現(xiàn)代化改革的“三權分置”政策指向。

（二） 集體土地使用權收回具有單方性、強制性，同時受正當程序約束

在耶利內克看來，個人享有公法權利的基礎在于其獨立的人格，而人格又是“個人與國家之間的關系，在法律上是一種身份，一種地位”［13］。村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會作為法律授權的收回主體，其與被收回主體之間處于管理與被管理的不平等地位。集體土地使用權設定、收回的依據(jù)是國家的強制性規(guī)范，收回行為具有濃厚的單方性和強制性，是基于具有法定強制性的公權力。集體土地使用權的設定、收回行為絕非如民事行為那樣，雙方主體之間具有平等性，也絕非是基于意思自治的私權利。

另外，收回行為亦具有行政行為明顯的程序性特征。《土地管理法》第66條規(guī)定了收回集體土地使用權須經(jīng)政府批準。與此同時，收回集體土地使用權也應該適用《村民委員會組織法》的有關“多數(shù)決”的程序性規(guī)定B11。在一些地方立法中，針對集體土地使用權收回程序也有規(guī)定B12。行政行為的雙方主體之間地位不平等，力量失衡，這就需要運用正當程序來約束行政權的行使，從而使雙方力量趨于平衡。現(xiàn)代行政法最明顯的標志就是特別重視行政程序對于行政權力的約束，因而行政程序成為行政行為的顯著特征，并且行政權力的行使是否遵循了正當法律程序是審查行政行為合法性的基本內容［14］。集體土地使用權收回行為的程序性規(guī)定和正當程序要求，也從另一個角度詮釋了收回行為的行政行為屬性。

（三） 集體土地使用權收回法效性來自客觀法，具有行政行為效力

集體土地使用權設定及收回的依據(jù)系客觀法，也就是集體土地使用權作為主觀公權利對客觀法所具有的依賴性與隸屬性，體現(xiàn)的是國家意志，所以能夠更好地保障收回行為的實施。生效的行政行為和民事行為雖然都具有法律效力，但二者具有重要區(qū)別：行政行為的法律效力是一種公定力（包含拘束力、確定力、執(zhí)行力），而民事行為非經(jīng)特殊程序（如法院司法確認、公證機關公證行為等）并不具有直接的強制執(zhí)行的效力。農村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）有權依法決定收回村集體土地使用權，該收回決定在符合《行政強制法》等規(guī)定的條件下具有執(zhí)行力。這一特性完全不同于民事行為，而為行政行為所特有。

綜上所述，《土地管理法》第66條規(guī)定的集體土地使用權收回行為法律屬性不清，導致了理論與實踐的雙重困境。我們通過對集體土地使用權收回的客體、主體、內容的論證分析，可以得出村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）收回集體土地使用權的法律屬性系行政行為的結論。希望本文對集體土地使用權收回行為法律屬性的研究有助于豐富和完善集體土地使用權收回的法律理論和實踐，有利于推進城市更新、鄉(xiāng)村振興，從而在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家。

注釋：

① 《土地管理法》（2019年修正）第66條規(guī)定，有下列情形之一的，農村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權：（一）為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設，需要使用土地的；（二）不按照批準的用途使用土地的；（三）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）項規(guī)定收回農民集體所有的土地的，對土地使用權人應當給予適當補償。收回集體經(jīng)營性建設用地使用權，依照雙方簽訂的書面合同辦理，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

② 《村民委員會組織法》第8條第2款規(guī)定，村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。

③ 《土地承包法》第5條規(guī)定，農村集體經(jīng)濟組織成員有權依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農村土地；第13條規(guī)定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包。

④ 國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》第48條規(guī)定：非農業(yè)戶口居民（含華僑）原在農村的宅基地，房屋產(chǎn)權沒有變化的，可依法確定其集體土地建設用地使用權。房屋拆除后沒有批準重建的，土地使用權由集體收回。第52條規(guī)定：空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權。已經(jīng)確定使用權的，由集體報經(jīng)縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回。

⑤ 參見《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實施辦法》（2012年7月27日修正）第53條第2款。

⑥ 參見《河北省農村宅基地管理辦法》（2002年7月1日）第12條第1款。

⑦ 參見《遼寧省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（2014年1月9日修正）第43條第1款。

⑧ 參見《上海市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（2010年9月17日修正）第36條第3款。

⑨ 參見（2018）最高法行申7565號行政裁定書。

⑩ 參見（2017）最高法行申169號行政裁定書。

B11 《村民委員會組織法》第24條規(guī)定，涉及村民利益的相關事項應由村民會議或村民會議授權村民代表會議討論決定；第22條規(guī)定，召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應當經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。

B12 如《廣東省農村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》第9條、第10條規(guī)定，成員大會系農村集體經(jīng)濟組織的最高權力機構，有權決定村集體土地使用權的收回，收回決定作出后，應持收回決定相關的書面文件和有關集體土地使用權收回情形的證明文件向所屬區(qū)（縣）的土地主管部門報批。

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（責任編輯 文 格）

Legal Attributes of Collective Land Using Rights

Recovery in China

——Building a Modern Country in an All-round Way on the Track

of Rule of Law as the Background

DONG Xing-pei， WANG Yu-qing

（College of Humanities and Law，Shandong University of Science and Technology，

Qingdao 266590，Shandong，China）

Abstract：Article 66 of the Land Administration Law in China stipulates the repossession of the right to use collective land，which is widely used in rural revitalization and urban renewal.As for the legal attribute of collective land use right recovery，that is，whether the recovery behavior is administrative or civil，the confusion of law application is caused by the lack of clear legal provisions.Under the constitutional system of our country，the right to use the collective land has the comprehensive characteristics of protection，property，natural resources，etc.These characteristics provide material basis and constitutional basis for the existence of collective land administrative right.Village collective economic organizations （or villagers committees） are authorized by law to have the administrative power to recover the right to the use of collective land，and have the administrative subject status when exercising the power to recover.The act of retaking collective land use right will cause the change of rights and obligations in administrative law and has the legal effect of administrative act.The object，subject and content of the collective land use right recovery are closely linked，which together determine the legal attribute of the administrative act of the collective land use right recovery.

Key words：collective land-use right; recovery of the right to the use of collective land; village collective economic organization; village committee; subjective public right; administrative act