基層政府績效評估中的多重行動邏輯、策略分化與繁文縟節

摘要：績效評估是政府行動的指揮棒和國家治理的重要工具，近年來一向以“結果導向”見稱的績效考核卻催生了基層的繁文縟節困境。基層政府績效評估中多元主體的行動邏輯與策略分化如何引發繁文縟節？案例研究表明，在程序糾偏與技術治理的背景下，三類評估主體分別遵循信息控制、避責、賦權邏輯，在策略性互動中加劇基層政府的繁文縟節困境：對于上級考核者而言，糾偏導向的強控制策略導致績效信息的重復生產；對于下級政府而言，繁文縟節異化為避責工具，通過責任轉嫁和模仿機制在政府間不斷擴散；被拉入評估劇場的公眾則通過評估技術獲得有限卻激進的賦權，官僚運作規則進一步下沉至非正式制度領域，對民意的回應流變為“為公眾留痕”。

關鍵詞：繁文縟節；績效評估；行動策略；規則負擔

一、問題的提出與文獻回顧

績效考核工具的使用是中國經濟增長與社會發展的重要動力。隨著現代化進程的推進，政府績效評估的技術理性不斷提升，公民參與日漸隆盛，已成為不可或缺的國家治理手段。近年來，一向以“結果導向”見稱的績效評估卻催生了繁文縟節困境，“以材料論英雄”“文山會海”困擾著基層政府與民眾，減輕規則負擔和根治形式主義的呼聲不絕于耳。這與以往政府績效評估受到的“唯結果論”批評形成鮮明對比[1]。為什么績效評估會從“為達目的不擇手段”轉變為“小心翼翼的文牘主義”？在基層治理場景中，多元評估主體的策略性互動如何推動繁文縟節的生產？這是本文的研究問題。

繁文縟節是具有一定負功能的規則冗余，這種負功能體現在無助于組織目標[2]，或是有損組織績效[3]。繁文縟節常被看作是一種“官僚病”，官僚組織內的繁文縟節來源有二：一是源自科層體制內在的控制傾向[4]，為實現組織目標、協調行動，官僚組織需要對個人的自由裁量權和資源使用進行限制[5]，若控制超過必要限度將產生繁文縟節。二是源于外部利益相關者的訴求，如公眾、媒體、非營利組織等通過法律、輿論影響規則設置，最終導致繁文縟節[6][7]。

在新公共管理運動中，績效評估被視為翦除繁文縟節的有效途徑，因其能通過“結果導向”和“管理授權”將公共管理者從過程控制中解放出來[8]，專注于公民期望的政策結果。在中國基層治理的場景中，績效考核卻有可能過程控制，成為文山會海、痕跡主義、形式主義等繁文縟節的誘因。那么，本土情境中的績效評估如何引發基層的繁文縟節？針對這一問題學界主要圍繞三個方面展開：第一，技術工具說，即評估方案的不完善引致繁文縟節。繁文縟節被認為是績效評估的消極后果，如產出導向的指標設計導致形式主義問題[9]；績效考核工具“政出多門”，導致基層單位疲于應對各個上級單位的評估[10]；績效指標設計不科學、考核過于頻繁、考核方式和結果運用不當，導致政府績效評估陷入痕跡主義困境[11]；評價標準不一、整改常態化導致基層考核任務過于繁重[12]。第二，科層結構說，即科層體制的權責分配與控制邏輯導致基層政府面臨過重的規則負擔。職責同構的政府間關系為繁文縟節提供了組織基礎，各級政府都有著超出自己職責范圍的任務，基層政府在問責壓力之下利用材料代替實際工作[13]。壓力型體制下的全過程績效考核、同級組織間的競爭模仿，以及基層對社區（村）的注意力干預共同促成“文山會海”[14]；加上軟性公共行政任務的硬性操作，各級政府不斷加碼留痕，考核由績效導向轉化為痕跡導向[15]。為應對重復考核，基層政府在有限時間內程式化地生產文件、制造文檔[16]，以規則主義取代結果主義，涌現出各類應激行為和面子工程[17]。第三，外部監督說，即將評估中的繁文縟節歸咎于公民參與和外部監督的缺失。相較于國外研究更關注政府迫于公眾壓力而主動設置的規則負擔，學界多認為中國治理場景中的繁文縟節是公眾參與和外部監督缺位的結果。在績效評估中引入公民參與，有利于防范信息失真和博弈行為、提升政府形象和政治合法性[18]，缺少公民參與則會導致績效評估淪為內部管理工具[19]。當治理機制一味迎合上級要求、忽略公眾自下而上的信息反饋，會導致鄉鎮干部為應付檢查大搞形式主義[20][21]；文牘主義等評估失靈問題的背后，是權威為本的技術治理邏輯壓制了作為服務對象的公眾的需求[22]。

在國外主流研究中，績效評估中的繁文縟節并未引起充分重視，績效評估被認為是繁文縟節的“處方”而非病因，這或許與中西方的行政體制改革處于不同階段有關：不同于西方國家試圖通過績效評估摒棄程序僵化的官僚制，中國正經歷從強激勵的行政體制轉向透明和規則導向的改革形態[23]。國內研究從不同角度說明了評估工具在繁文縟節形成過程中的重要作用，但仍存在探索空間：第一，技術工具說沒有充分考慮制度背景的作用。自1985年目標責任管理制推行伊始，績效評估在目標體系的一致性、評估程序的科學性與規范性等方面不斷改進，技術工具說無法解釋為什么評估技術日趨完善，繁文縟節反而愈演愈烈。第二，科層結構說未能回應在新的時代背景下，科層結構對評估工具的影響機制有何變化。例如，壓力型體制一直是政策執行問題的通用解釋，但層層加碼的壓力內容卻并非一成不變——曾經在GDP指標競賽中“以結果論英雄”的地方政府，為何會熱衷于填表等過程控制行為，現有理論需要對新時期科層結構中的壓力來源、表現形式與傳導機制作更具針對性的探討。第三，外部監督說認為公眾缺少參與和影響政策的渠道是繁文縟節的主要致因，較少討論公民參與在評估過程中的異化可能。實踐中，滿意度評價是公民參與績效評估的重要方式，同時也是地方政府制造繁文縟節的關鍵誘因。

基于此，本文擬從三個方面對上述問題作出邊際貢獻：第一，聚焦績效評估領域的繁文縟節。繁文縟節具有情境性，在不同場域的含義和側重差別巨大[24]，因此有必要在特定的治理場景中進行分析。第二，關注在強調責任政府的新時代背景下，績效評估如何誘發基層的繁文縟節。第三，為解釋繁文縟節的生產機制提供一個多重行動者分析框架（見表1）。這一框架對技術工具、科層結構與公民參與的理論視角進行整合，探討多元評估主體的策略性互動如何引發繁文縟節。

本文以J縣Y鎮的脫貧攻堅工作考核為例展開分析。案例研究作為一種定性研究，其長處在于能實現情景化敘事與因果分析的互證[25]，較適合研究“現象與環境背景界限模糊、變量比數據點更多[26]”的中國基層治理問題。脫貧攻堅是近年中西部地區的重點工作，各級政府、職能部門將脫貧任務融入日常政府管理與公共服務，與此同時各地基層扶貧考核中普遍出現形式主義困境，中央多次下文叫停①，為觀察績效評估中繁文縟節的生產機制提供了絕佳舞臺；而鄉鎮位于國家與社會的邊界，同時面對上級政府與公眾兩個方向上的壓力，較能體現多重行動者對評估過程的影響。目前脫貧攻堅戰已經取得全面勝利、絕對貧困已經消除，但誘發評估負擔的制度基礎依然存在，文山會海、過度填表、頻繁迎檢等現象同樣存在于環境保護、安全生產等非扶貧領域，相信本研究對化解其他政策領域的繁文縟節亦有參考價值。筆者于2017-2018年的6-8月間對J縣Y鎮進行了參與式觀察，并于2019年、2020年對Y鎮的扶貧干部進行追蹤訪談，得以了解基層政府及公眾對待績效評估的復雜態度，以及不同層級政府在指標設計、督查機制、相機策略方面的寶貴信息；文中資料主要來源于田野觀察、制度文件和對扶貧干部與村民的訪談記錄。本文首先探討新時代背景下上級政府、下級政府和公眾在政府績效評估中秉持的行動邏輯及策略選擇；其次，通過案例分析，揭示多重主體的互動在績效評估過程中如何引發繁文縟節；最后，闡述本文可能的理論及實踐啟示。

二、分析框架：新時代背景下績效評估主體的行動邏輯與策略分化

（一）新時代背景下的政府績效評估：程序糾偏與技術治理

在新時代國家治理現代化的發展進程中，政府績效評估嵌入的制度環境發生改變，問責邏輯逐漸超越績效邏輯。十八大以來，中央強調政府行為應遵循法治和規則導向，治理模式從行政自由裁量權層層下放向強化內部控制機制轉變[27]。上級政府開啟垂直管理的擴權運動，加強對基層政府工作的全過程控制[28]。隨著問責制的全面持續強化，政府官員在多重考核指標上的失職可能導致職位不保，政治錦標賽升級為淘汰賽[29]。

上述制度背景推動了政府績效評估在“程序糾偏”和“技術治理”兩個維度上的轉向：（1）程序糾偏。長期以來，我國政府績效評估與干部晉升、財政獎勵綁定在一起，在激勵地方政府、實現社會經濟高速發展的同時也帶來共謀[30]、惡性博弈[31]、執行偏差等消極后果。出于對以往指標治理中地方政府越軌失控的糾偏考慮，新時期的績效評估體現出更強的程序控制傾向：例如，更強調規則遵從和循證治理，對政策執行過程中違規行為強化問責力度；更關注績效數據的真實性、重視公眾或輿論一端提供的信息；等等。（2）技術治理。當前績效評估的制度設計更加規范化、精細化，對管理技術和數字治理技術的融匯運用更為嫻熟。滿意度評估、第三方評估等多元評估技術的進入，讓評估過程更為開放，極大地增強了公眾的話語權；數字信息技術日新月異，為監督問責和評估結果的利用創造更多的可能：政府內部信息系統的大數據比對提升了績效信息的真實性；遙感技術為隨機抽查提供便利，降低督查驗收過程中的共謀概率；數字平臺之間的聯動促進了評估政策之間的協調性和系統性；等等。

在程序糾偏和技術治理的背景下，績效評估主體的行動邏輯亦發生轉向，這一轉向的非預期后果便是繁文縟節。分析繁文縟節的生產機制前，下文將首先分析轉型背景下上級政府、下級政府與公眾三類主體在績效評估中的行動邏輯及策略選擇。

（二）作為考核者的上級政府：信息控制

考核者對信息控制的需求根植于科層體制的結構性困境，因為代理方（下級政府）通常比委托方（上級政府）擁有更多的信息。在新時代背景下的評估情境中，作為考核者的上級政府對于獲取準確信息有更迫切的需求：首先，程序糾偏意味著考核者比以往更不信任低層級政府。考慮到中國的治理規模、政治責任差序格局和尚未完善的數據系統，地方官員特別是基層一直存在隱瞞信息、選擇性上報和信息造假的沖動[32]。上級政府控制信息既是為了了解政策執行情況，也是為了避免因下級組織越軌而承擔連帶責任。其次，隨著治理技術邊界不斷拓展，上級政府得以打通信息向上披露的渠道、更精準地約束下級政府的自由裁量權，降低委托代理機制內生的道德風險。

為了在評估中獲取更精確的績效信息，上級政府主要有壓縮授權、隨機化與跨層級監測三類應對策略。第一，向下壓縮授權。壓縮授權空間意在讓下級政府全面呈現政策執行的過程信息，以供核查監督。新公共管理范式中的績效評估以授權為主要特征[33]，這與改革開放以來提升地方官員自主性、通過量化政績指標激勵經濟增長的邏輯一致；但地方政府“重結果輕程序”的經濟行為層層加碼，對社會公平和生態環境造成嚴重破壞，此后高層政府調整授權結構，在實現績效目標的基礎上日益強調對程序規則的遵從。實踐中壓縮授權的主要做法有：（1）財權上收，通過控制資金流動和使用權限實現對下級政府的監督；（2）程序細化，制定更精確的規則類指標約束下級政府的行動邊界；（3）基于信息技術進行組織控制，例如，通過大數據技術比對核查基層上報的績效信息，或是要求項目單位定期將工作進度場景上傳平臺，以增加數據造假成本、方便跟蹤監管。

第二，隨機化機制。將監督與隨機性結合是一種常見的政府內監管方法，其原理在于提升目標設定、信息收集、行為矯正的不可預測性，從而消除被監管者的機會主義行為[34]。隨機化機制在績效評估場景中十分常見，例如，考核者刻意制造檢查過程的不確定性、靈活變化檢查標準與地點，從而營造監管壓力、確保政策質量、制約下級政府的短期行為[35]。績效評估的隨機化策略包括評估時間上的隨機化，如不提前通知被考核者的“暗訪”；空間上的隨機化，如通過隨機抽樣選擇評估地點；考核條件與違規后果的隨機化，如“四不兩直”工作方法中的“不發通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待”等。

第三，跨層級監測。中國政府復雜的條塊體制和漫長的層級鏈條，意味著評估層級越高、信息不對稱問題越嚴峻。跨層級監測讓考核者得以直面信息源，最大限度地摒棄虛假信息和噪聲信息，破壞下級政府串謀作弊的空間。具體做法包括跨層級考察一線政策執行者，如“一竿到底”式考核驗收、“四不兩直”中的“直奔基層、直插現場”；或是直接向政策對象與公眾收集相關信息，如入戶問卷調查、電話調查訪問等。

（三）作為被考核者的下級政府：責任規避

作為被考核者的下級政府首要的行動邏輯則是避責。首先，對下級政府而言，程序糾偏意味著更大的問責壓力。重大社會政策通常以“政治掛帥”的方式推進，決策者具有相當大的自由裁量權，政策規則本身并不能向官僚提供穩定預期[36]，一旦考核與問責掛鉤，官僚感知到的不確定性風險將顯著增加。中國治理體系的慣例是通過動員機制（開會、檢查）和組織機制（成立機構、委任成員）推進行政工作，界定職責和權限主要通過領導指示而非立規陳述[37]。這也意味著如果基層官員面臨不當問責，將無法向韋伯式官僚制中的規則體系尋求保護。其次，信息和管理技術的發展進一步限制了被考核者的博弈空間。例如，統計技術、信息系統的完善大幅提升高層級政府的數據核查能力；第三方評估、公眾滿意度的引入，導致基層政府對考核結果的影響力減弱。換言之，在新時代背景下，被考核者操縱數據的難度更大，懲罰性后果也更嚴重，基層官僚的行為動機逐漸從邀功（credit claiming）向避責（blame avoidance）轉變[38]。

為規避問責風險，下級政府主要有指標加碼、責任轉嫁與模仿三種策略。第一，對規則類指標主動加碼。程序糾偏與強化問責會引發合規成本（compliance cost）攀升，當上級政府壓縮授權空間，下級政府也有意通過放棄自由裁量權應對高昂的合規成本[39]。對規則類指標主動加碼是放棄自由裁量權的常見手段，不同于結果類指標強調最終政策效果，規則類指標是對政策執行過程的度量（如檔案文件、走訪記錄等）。主動加碼的規則類指標既可為下轄組織施加更多程序約束，也是對抗上級政府任意問責的豁免依據。

第二，責任轉嫁。在政策執行中，官僚感受到的行政負擔越重，越傾向于將行政任務轉移給其他層級[40]。當考核問責氛圍日趨濃厚，地方政府組織致力于轉移的不單是行政負擔，還有潛在的連帶責任風險[41]。上級政府可以通過“屬地管理”將行政任務與責任推給下級組織，再通過文山會海撇清連帶責任，隱含的邏輯是決策者既已將政策宣傳到位，如果驗收出錯則主要責任可歸咎于具體的執行者[42]，因此，作為執行末端的基層政府常需面臨大量重復性的會議和文件。

第三，模仿。新制度理論將組織模仿行為看作是應對不確定性的自然反應[43]，模仿的動機有效率和合法性兩方面的考慮[44]。在政治掛帥的重大社會政策項目中，無論基層政府做事是否符合條款，都可能要對輿論不滿等最終結果負責。當被考核者不確定怎樣才能在高度復雜的行政任務和連帶責任中全身而退，模仿其他組織的避責經驗是一種理性選擇。如果避責經驗不斷擴散，越來越多的組織可能迫于合法性壓力在制度上趨同。

（四）作為政策對象的公眾：賦權互惠

作為政策對象的公眾在評估中的行動邏輯主要是賦權互惠，即為上下級政府提供協助的同時，憑借技術賦權為自身謀求政策福利。首先，出于信息控制和避責需求，上級政府和下級政府都有動機在績效評估中引入公民參與，公眾由此得到實質性賦權。上級政府通過公眾參與評估能夠緩解多層級委托代理中的信息困境，協助監督屬地政府的政策執行過程，因為公眾能夠在回應性和公平維度提供更有價值的績效信息[45]；下級政府則需要公眾在“評估劇場”中配合籌備、驗收等工作。例如，在考核模擬演練中扮演“觀眾”，或是在上級督查的滿意度考察中給出正面評價。考核者與被考核者的雙向需求將公眾拉進原本“內向性”的評估體系中，公眾也因此獲得向政府進行議價甚至利益挾持的機會。其次，公眾也需要參演“評估劇場”獲取關系資本，以化解行政負擔、享受政策福利。治理技術高度發展的一個意外后果是公眾的行政負擔飆升，無論是信息收集的學習成本、由行政過程中壓力體驗帶來的心理成本，還是提供身份文件等合規成本[46]，都可能導致政策對象不堪重負，進而放棄應得權益。大量民生政策的推動高度依賴于基層官僚的政策解釋和執行落實，僅憑目標群體一己之力可能連申報資格都無處知悉。

得到賦權之后的公眾并非只是被動的配合者，他們在參與評估的同時積極采取策略，拓展行動空間：第一，加入“劇場”。基層績效考核的實施環境很多時候是熟人社會，基層官僚基于非正式關系游說公眾，要求他們在評估劇場的各個環節扮演“認可官方”的角色。公眾特別是政策福利的目標群體一般也愿意配合，因為既可以借此與基層官僚建立政治關聯，也可以緩解行政負擔、為日后新政策進場奠定合作基礎。第二，議價談判。利用考核結果與問責緊密掛鉤的特性，公眾可以通過承諾向上級政府提供何種績效信息，作為與屬地政府的談判籌碼。第三，問責挾持。在問責壓力較大的關鍵時間節點（如中央大督查期間），少數群體利用“弱者的武器”要挾屬地政府和基層官僚為其實現不合理私利。問責挾持與議價談判的區別在于公眾的訴求是否在政府職責之外，例如，有村民利用基層的脫貧驗收壓力，將贍養義務“甩鍋”給政府，甚至將老人作為爭奪貧困帽子的籌碼[47]。

三、績效評估主體的策略性互動與繁文縟節生產機制：以J縣Y鎮為例

（一）績效評估中的繁文縟節困境：規則負擔過重

J縣Y鎮位于中部省份西南邊陲，轄14個行政村，1個居委會，161個村（居）民小組，常住人口約3萬人，2016年經全面調查摸底共識別出貧困戶3102戶9066人，于2020年順利脫貧摘帽。由于地處山區交通不便，Y鎮經濟基礎十分薄弱，然而脫貧過程中基層政府的最大困境不是脫貧之艱，而是評估過程中沉重的規則負擔。就這一點而言，Y鎮近似于“最不可能案例”——如果脫貧難度最大的基層政府注意力都在規則與程序之上，那么其他地區也將難以避免此類問題。

Y鎮在脫貧攻堅評估工作中的規則負擔主要體現在以下三點：第一，圍繞考核指標的程序性事務繁重。鎮政府工作人員和駐村扶貧工作隊花費大量時間在資料檔案、會議文件等過程導向和規則導向的指標上。精準扶貧涉及財政、醫療、社保、教育、農業、水利、交通、電力、住建等眾多領域，這些專業部門的貧困治理方案主要依靠發文來督促鄉鎮落實；在數字治理的背景下，海量基礎信息的錄入任務壓到一線工作人員身上，一旦信息有誤，就可能被扣上“賬實不符”的帽子，Y鎮一位鄉鎮干部表示“一本冊子要填2000余個空，填的數字還得有‘邏輯性”（BH-LDZ-20170810②）。第二，迎檢任務繁重。基層政府和扶貧干部既要迎接上級政府和行業部門的考核驗收，也要監督檢查下轄村級組織的扶貧工作；除了定期監測自查，還要接受門類繁多的督查巡查、交叉考核、第三方評估、媒體暗訪等各類檢查。第三，迎評工作存在大量重復性內容。例如，同一段時期內基層干部參加的各級培訓會議內容往往大同小異；臺賬及各類表格的填寫由于格式和內容的微調，需要反復入戶核實確認，即使有電子存檔，也需要保留書面檔案；等等。

上述規則負擔是典型的繁文縟節，因其執行考核規則的成本之高，已對扶貧目標產生顯著的負面影響：第一，對常規扶貧工作的擠出效應。鄉鎮干部和駐村干部除了要填寫大量表格、頻繁參與會議和培訓，還需嚴格考勤打卡、不斷走訪入戶，完成上述考核指標之后大多已無余力再為幫扶對象籌劃個性化的脫貧方案。而種類繁多的評估活動導致基層政府將注意力主要集中在應付檢查上，Y鎮BH村的駐村扶貧干部提到，“從中央到地方各級檢查都很多，現在我們90%的精力都在填表、應付檢查。政策從制定到落地產生效果總要有個過程，過多精力在應付檢查上面，做實事的時間就會少很多”（BH-LDZ-20170810）。第二，評估活動的經濟成本占用了本應用于脫貧的有限資源。2017年是Y鎮所在的J縣考核負擔較重的一年，其扶貧辦的三公經費比上年增加89%，增加部分主要用于組織、接待各類督查；Y鎮下轄貧困村月均打印費過萬，另外，每次迎檢打掃衛生的人工費、制作各類宣傳牌、粉刷外墻導致的資源耗費也較大。第三，對基層政府和民眾的政策認同產生不利影響。調研中參與訪談的基層干部認為，過于頻繁的迎檢已經干擾到扶貧工作的正常開展；村民則認為，這是形式主義的政績游戲，自己并沒有真正受惠其中（LS-ZCM-20180825）。

（二）信息控制中的糾偏悖論：績效信息重復生產

上級考核者的信息控制邏輯及其行動策略是Y鎮政府繁文縟節困境的重要誘因。脫貧攻堅戰略比以往扶貧政策更強調信息的真實性，考核者對于信息控制的需求也更強烈。然而上級控制導向越強，基層注意力離“信息質量”越遠，考核者由此出臺新一輪糾偏措施，在此過程中績效信息重復生產，這是繁文縟節的第一個生產機制。

首先，考核者壓縮授權可能導致基層注意力從政策結果轉向規則遵從；而不同條塊上級組織的多重考核會加劇績效信息的重復生產，重復達到一定規模即產生繁文縟節問題。上級壓縮授權策略首先體現在扶貧資金專項化。J縣《扶貧辦財政專項扶貧資金績效自評報告》顯示，2016-2020年中央和省級轉移支付占Y鎮所在J縣扶貧專項資金80%以上，其中僅2016年J縣就向國開行和農發行申請了10.7億元的扶貧融資，相當于當年財政收入體量的2倍。高位推動的資金流伴隨著更嚴格的管理規范，J縣基層政府在分配扶貧資源時自主性受到極大約束，專項資金的報賬率只有50%-60%，主要原因在于審計進度緩慢、報賬手續繁瑣。壓縮授權還體現于基層政府的主體責任從“績效結果”變為“政策過程”。例如，Y鎮在《結對幫扶責任人脫貧攻堅軍令狀考核管理評分標準》中設置的“完成脫貧目標”指標內容為：督導村支兩委、扶貧專干對脫貧對象按“五個一批”分類識別，脫貧程序符合規定、精準扶貧資料與佐證資料齊備。

與此同時，Y鎮面臨不同條塊上級組織的多重考核③，導致合規性評估信息重復生產。例如，僅2017年4-5月，Y鎮所在的市人大、政協系統組成13個巡查督導組，展開兩輪集中巡查督導；同時發改委、扶貧辦、國土等部門抽調人員開展易地扶貧搬遷專項督查；審計系統同時開展扶貧資金監督管理專項審計督查，每一輪考核Y鎮都需要準備信息等待查驗。不同組織甚至同一組織不同時間段考核的政策標準和驗收偏好不一而同，基層干部需要對同一批信息反復調整，“今年（2018年）基本上每個月都有檢查，一天最多來了四個檢查組，每次都要把所有材料重新規整一遍，資料做煩瑣了不會扣分，但是如果檢查人員認為應該有的資料沒有，搞不好要問責”（BY-DSJ-20180820）。

其次，隨機抽查和跨層級監測更依賴文件等資料證據，基層政府不得不生產大量合規性文本用于迎檢。隨機抽查的不可預測性和跨層級監測的控制性權威，是突破信息壟斷與基層共謀的“尚方寶劍”；但其中的組織成本和時間成本也更高。以Y鎮所在省的2018年督查方案為例，督查組從省直單位抽調人員，組建49個督查組、10支機動督查小分隊，以“四不兩直”方式對70余個縣開展常態化聯點督查；各督查組每次督查時間通常為5-10天，一天就要走訪四五個村，要想獲取盡可能多的信息，只能從文件、臺賬、會議紀要等間接資料證據入手。這一定程度上也解釋了為什么中央三令五申之下形式主義問題依然沉疴難除：監測層級越高、控制力度越大，則信息成本越高，也就越依賴于間接資料。這些資料有一個非常貼切的名字——“佐證材料”：是佐證貧困的真實性，更是佐證基層政府行為的合規性。

最后，當合規導向下的信息質量難以支撐決策需求，上級考核者再次加強控制，催生“以形式主義應對形式主義”的糾偏悖論。嚴格的信息控制策略消解了基層考核造假和共謀的空間，也導致信息生產的目的逐漸偏向“數字合規”而非“政策改進”。Y鎮多次督查報告顯示，絕大多數扶貧干部填報的信息都存在內容與程序上的瑕疵（如“扶貧手冊和脫貧計劃致貧原因、幫扶成效、幫扶措施等某項內容未填寫”），不完整的信息不足以服務于上級政策制定與調整，當考核者認為呈報信息不合意，會傾向于再次加強控制： 2017年中央和省級暗訪Y鎮貧困村時還會提前半小時通知扶貧隊長帶路，2018年之后則是抽樣后通過GPS定位直接入戶；省級層面開始對接醫保、民政等職能部門信息系統，比對上報數據的“邏輯性”；Y鎮自身除了使用官方App考核平臺，開始利用微信定位臨時抽查駐村情況，確保入戶走訪率；同時，與“數字出錯”相關的整改懲罰措施也更為嚴厲。新的糾偏需求成為下一輪基層工作重點：“同一份貧困戶資料最少改了六七次，上面的要求一直在變，下面各村的格式也不一樣，就這么來回改；碰到領導來檢查指導工作，表格又要多加幾條，還得重新弄”（BY-LDZ-20190312）。控制與反控制之下，績效信息的采集和調整周而復始，同時加重考核者和被考核者的規則負擔，造成“以形式主義應對形式主義”的惡性循環。

（三）避責邏輯中的理性選擇：繁文縟節成為自保工具

受上級政府信息控制策略的影響，下級政府的行動邏輯轉向避責，繁文縟節成為Y鎮基層官僚的“自保”工具；對規則類指標的恪守與加碼、責任轉嫁、模仿等策略回應，都導致Y鎮的規則負擔不斷擴散升級，這是繁文縟節的第二個生產機制。

第一，繁文縟節被用于對抗考核中的不確定性風險。對于基層政府而言，考核的不確定性風險體現在即使遵守規則也不一定能有效避責。Y鎮在脫貧攻堅考核中的不確定性風險源自兩個方向：一是上級督查活動；二是公眾的滿意度調查。一方面，督查活動將考核者與被考核者對立起來，“問題清單”異化為“問罪清單”。Y鎮一名結對幫扶人表示： “我也被抽到其他地方搞督查過，真不是有意挑錯，上面有規定，查不出問題就是我的問題。”（TY-YFX-20200820）督查方的任務是“查出問題”，這些問題通常會成為問責依據，懲罰導向取代診斷導向，被考核者趨于避責。另一方面，滿意度指標的“測不準”風險進一步加劇了Y鎮基層官僚的避責傾向。滿意率在考核分數中占比不高（一般為5%），卻是重要的扣分項和問責依據——重點檢查中的公眾“差評”可能導致相關責任人受到約談誡勉，甚至本級組織一票否決。然而，公眾的主觀評價與公共服務質量之外的多方面因素有關[48]，不完全由基層官僚的履職努力決定。2017年之前Y鎮的民意測評問卷只設置了滿意程度的三個選項（見表2），對不滿意的原因不具備診斷功能；2018年之后測評方案開始關注貧困戶的政策知曉情況（如是否認識扶貧專干、是否了解幫扶政策），增加開放選項詢問不滿原因，然而調查員一天要訪談數十戶，只能按部就班記錄問答，加上為了避免“串供”，往往禁止扶貧干部在調查期間多作解釋，導致滿意度“錯判”時有發生。例如，Y鎮出現過有村民因為年邁記不清長期走訪的幫扶干部的姓名，或是督查當天戶主出差、留守家人不了解政策，甚至是非貧困戶因享受不到扶貧福利而給出差評。在強調問責嚴肅性的背景下，基層官僚面對不合理差評的申訴難度較大，一般只能求助于臺賬、走訪記錄、照片、簽字等“有形證據”。從這個角度而言，繁文縟節是基層政府面對高問責風險時理性選擇的結果。

第二，責任轉嫁導致繁文縟節在縱向層面層層下壓。由于中央動員的重心向“責任到人”和“事后追責”進一步傾斜，競爭性項目對地方吸引力下降，“不出事”的人事邏輯取代“干得多”的政績邏輯[49]。壓力型體制下的連帶責任促成了避責共同體，每一級政府都有對下級施加更嚴格程序控制的沖動，主動加碼悉數加到了規則類指標上。例如，2017年Y鎮所在的省一級評估方案中，純粹的規則類指標（主要涉及日常管理，如責任狀簽訂、走訪簽字、數據表冊等）只占8%，到J縣（對鄉鎮）、鄉鎮（對村）的基層考核方案中，與臺賬、佐證資料完成情況的相關分數已達到60%以上，同時規定由資料出錯導致的扣分“不保底”。此外，以屬地管理之名，利用會議、發文區分決策責任和執行責任的做法，也在層級效應下將繁文縟節進一步放大。Y鎮一位扶貧隊長提到，“這兩個月已經培訓了四五次，每次的內容都差不多，開會都講清楚了，再出錯就是我們屬地的責任了”（GZ-ZJT-20190715）。

第三，繁文縟節通過組織間模仿在橫向層面迅速擴散。繁文縟節是避責模仿的結果：成功避責的經驗在善于交流學習的地方政府間會形成“示范效應”：基層組織之間相互觀望模仿，上級組織主動推介優秀經驗，不同組織應對上級考核的策略趨于一致，冗余規則成為通用制度固定下來。例如，與Y鎮相鄰的Z鎮因為“資料創新”被檢查組點名表揚后，縣扶貧辦組織全縣鄉鎮前去學習觀摩臺賬規范和制作技巧。繁文縟節也是避責模仿的過程：地方的交流多以考察、文件、會議等方式開展，這些過程本身會加重基層政府的規則負擔。此外，評估中的“參照整改”也是一種半強制性的模仿手段：隨機抽查看似只有少數貧困村需要接受檢查，但一村整改，全鎮需要對照自查，如果暗訪級別高、督查意見重要，可能還需要全縣、全市參照整改；由于很多整改對策都是資料完善和數據核查，個別單位的規則負擔迅速擴散到所有同級組織。

（四）技術賦權下的參與困境：民意表達內化為繁文縟節

公眾在參與績效評估的過程中得到了技術賦權，這賦予公眾不同以往的議價能力，也讓官僚規則下沉至非正式制度治理領域，基層規則負擔進一步加重，這是繁文縟節的第三個生產機制。

第一，劇場效應中公眾參與內化為考核程序的一部分，基層政府的規則負擔轉化為公眾的行政負擔，引發“信任悖論”。公眾既是公共服務的接受者，又是評價者；扶貧手冊填寫、走訪簽字、滿意度調查等諸多考核內容沒有公眾在場就無法開展。對公眾而言，他們最關心的是能否享受政策福利、如何脫貧致富，卻不得不配合各級組織無休止的資料收集、入戶走訪與模擬考核。例如，高頻率參與評估劇場令部分民眾不勝其擾，Y鎮一位受訪貧困戶對扶貧干部的頻繁走訪頗為不滿，“天天走訪又不辦實事，簽個字就算扶貧了，都是形式主義”。（LY-CG-20180805）這種不滿如果引發負面輿情，有可能觸發上級考核方案中的“扣分項”甚至一票否決，解決方案通常是更嚴厲、更事無巨細的整改要求和督查暗訪，基層政府嚴陣以待，更賣力地完善資料、消除程序瑕疵，新的繁文縟節加劇公眾不滿，形成“信任悖論”。

第二，績效評估的有限賦權方式賦予公眾超常規的議價能力，基層官僚于是以繁文縟節為武器，規避職責和能力范圍之外的公眾訴求。總體而言，當前績效評估對公眾的賦權是一種“有限但激進的賦權”：一方面，公眾對績效評估的影響范圍較窄，僅停留在績效評價環節，對于評估方案的設計、目標及指標設定、績效報告的監督、績效信息的使用等環節[50]較少有建言渠道，屬于“被動信息供給者”[51]；另一方面，公眾賦權在上級控制邏輯的加持下威力倍增，負面民意與官員問責掛鉤，一個差評或輿情事件就能令基層政府如履薄冰。公眾在績效評價環節的影響力提高了民眾的預期，給部分扶貧對象帶來“政府應該解決所有問題”的刻板印象：例如，調研中，曾有貧困戶在打麻將期間向扶貧干部借賭資，被拒絕后威脅舉報，最后該扶貧干部為避免問責風險無奈向貧困戶送去200元（HC-OYN-20200530）；亦有貧困戶在領取低保補助后，抱怨鎮里為何不包分配工作、生活用電為何不優惠打折（ZJ-NMW-20200720）。當基層官僚無法滿足公眾訴求又懼怕問責（如舉報、滿意度考核被差評），最安全的辦法就是托庇于可查證的規章制度和臺賬記錄，以抵制上級督考者的任意干涉權，為拒絕“界外訴求”設置正當性。

第三，面對“公眾評價”的問責效力，基層政府對民意的回應流變為“為公眾留痕”，官僚規則下沉至非正式制度領域，規則負擔進一步擴大化。稅改以后，基層政權組織向一個更理性化、精細化的官僚制組織發展，各類文件檔案、記錄報表相關的規則體系逐漸建立[52]。如果說在缺乏監管和財政資源匱乏的背景下，基層正式權力可能是“非正式運作”[53]的狀態，那么十八大以來公眾監督和財政資金專項化的持續推進，則是將以往國家-社會邊界的模糊治理地帶不斷納入公共權力空間。Y鎮所在的J縣幾乎所有領域都在開展臺賬建設，哪怕是此前慣于依賴非正式關系的糾紛調解、信訪治理等事項。在這樣的背景下，上級考核者對民意表達和回應性的強調，最終流變為下級政府在行政程序中“為公眾留痕”，官僚體制的運作規則不斷下沉，即使是Y鎮村干部與貧困戶的日常交流也需以照片、簽字等形式留存在正式檔案中，成為考核文牘的一部分。

四、討論與結論

理解評估中的繁文縟節生產機制是減輕基層考核負擔、化解形式主義的重要切入點。案例研究表明，在程序糾偏與技術治理的背景下，政府績效評估中的考核者、被考核者和公眾分別秉持信息控制、責任規避和賦權互惠邏輯，選擇相應的行動策略，在互動中促成基層的繁文縟節困境：上級政府的強控制策略導致績效信息重復生產；繁文縟節被下級政府用于規避不確定性風險和問責壓力，經由責任轉嫁和模仿機制在政府間迅速擴散；公眾被拉入評估劇場，憑借有限卻激進的技術賦權，獲得向政府議價甚至利益挾持的能力，基層官僚則采取“留痕策略”消解賦權影響，進一步加劇規則負擔。

本研究的理論啟示在于：第一，有助于理解制度背景對績效評估實施過程的動態影響。績效評估是提升國家治理能力的重要工具，但它并非一成不變，而是會隨著國家治理需求動態更迭。我國在通過行政問責制重建官僚制理性的轉型過程中，績效評估也從強調結果演變為過程與結果并重，繁文縟節是這一過程的非預期結果。第二，有助于重新審視考核評估中上下級政府的權責關系。現有研究認為，在政策推進過程中，中央（委托方）更關注政策執行結果，所以評估過程（檢查驗收）與結果利用（激勵分配）之間的關系松散[54]。而本研究表明，中央的抽查驗收足以對基層的激勵分配產生決定性作用，其中的關鍵機制就在于政治問責的隱性嵌入：雖然中央不直接制定績效指標，但省以下各級政府都將中央抽查的負面評價作為減分項甚至一票否決依據；加上評估技術的發展，又讓上級對于監管問責的承諾有了更高的可信度，各級政府層層避責，導致繁文縟節逐級擴散。第三，深化對績效評估中公眾參與的理解。現有研究認為，公眾的不信任可能導致其為公共管理者施加更多限制性規則[55]。在中國基層政府績效評估實踐中，公眾并非以外部監督的方式向官僚施加規則，而是通過觸發政府內部的控制機制對基層產生威懾，因此，越是將公眾評價的結果作為末端問責工具，越容易將基層注意力從公眾的實際需求轉移到對程序規則的精雕細琢之上。

未來績效評估實踐應更關注評估方法與政府治理結構及基層社會文化的適配性，在評估方案的穩定性、授權與問責的關系、指標體系的一致性、績效信息的利用等方面不斷完善，將公眾參與提供的“信息財富”[56]，真正轉換為政策改進的診斷依據。值得一提的是，由于本文使用的是單案例研究方法，研究結論的外推性尚需進一步驗證；另外受篇幅所限，本文沒有考慮第三方評估、媒體暗訪等其他評估主體對繁文縟節的影響；不同層級政府評估中繁文縟節程度是否一致、特征類型是否存在差異也有待后續考察，這也是本研究未來擬關注的議題與方向。

注釋：

①相關文件如：中共中央辦公廳《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》；中共中央辦公廳《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》；《國務院扶貧開發領導小組關于在扶貧考核中切實減輕基層工作負擔的通知》；《國務院扶貧辦關于解決扶貧工作中形式主義等問題的通知》等。

②編碼規則：文本資料編碼-訪談對象代碼-資料采集時間。

③包括縣級政府的年度考核，中央、省、市各級政府的督查巡查，上級職能部門的抽查，省級政府組織和委托的第三方評估等。

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How Does the Strategic Interaction of Multiple Actors in Performance

Measurement Trigger Red Tape Dilemma at Grassroots-level？

—A Case Study on Poverty Alleviation Program of Town Y

Li Qian

In recent years，performance measurement，which has always been known as result-oriented tool for state governance，has given rise to red tape dilemmas at grassroots level in China.?This article examines how the divergent actions and strategies of multiple actors in performance measurement trigger red tape on the case of Poverty Alleviation Program of town Y.?Case study shows that three types of evaluators，each following the logic of information control，blame avoidance and reciprocal empowerment，respectively，have exacerbated the red tape problem at the grassroots level through strategic interactions.?For the upper-level government，the strong control over information collection has resulted in the duplication of performance data.?For the lower-level government，red tape is used as a weapon for blame avoidance，leading to the horizontally and hierarchically spread of rule burdens through responsibility shifting and imitation.?As for the public，they are drawn into the evaluation arena and empowered to a limited but radical extent by evaluation techniques such as satisfaction surveys.?The fear of potential punishment due to dissatisfied public opinions has caused street-level bureaucrats to relinquish their discretions and create more red tape.

Red Rape; Performance Measurement; Strategic Interaction;Rule Burden

責任編輯 王玉