“拿地即開工”政策案例分析及相關問題研究

車 帥，喬 寧

(北京市工程咨詢有限公司,北京 100025)

1 政策出臺的背景

近年來,國家高度重視轉變政府職能,優化營商環境,從精簡社會投資項目審批,提升審批效率方面進行了大力改革,實行了一批簡化審批流程的政策,例如取消了建設用地規劃許可證等要件的辦理,將環境影響評價等專業性評估評價工作的審批節點后置至項目開工前,將設計方案審查、消防審查、人防審查等合并,進行綜合審查,取消勘察、設計、施工、監理的強制性招標要求[1]。

經過一系列改革,目前社會投資項目在拿地后的傳統審批流程可供繼續精簡優化的空間已經較為有限,而拿地周期本身也較長。在實踐中,產業項目的啟動時間往往早于拿地時間,意向建設主體在拿地之前便與當地政府就項目建設意向、選址等進行協商,而項目建設的傳統審批流程將拿地與建設審批串聯,在手續辦理方面將意向建設主體取得土地使用權作為啟動項目前期建設工作的前置要件,浪費了拿地前的工作時間,延長了項目建設周期,不利于項目盡快建成發揮其應有效益。“拿地即開工”政策便是為了解決上述問題應運而生的。

2 各地“拿地即開工”政策案例分析

2.1 案例綜述

“拿地即開工”顧名思義即獲取土地使用權后可以立即或在很短時間內達到開工建設條件。通過對各地“拿地即開工”政策的梳理,此類政策并非強調在“拿地”的時點或當天即可取得施工許可證,而是相較傳統審批流程可以顯著縮短審批時限,加快開工進度的一類審批改革政策的統稱,具體案例情況如表1所示。

從各地“拿地即開工”審批模式的內在邏輯來看,實現“拿地即開工”的總體思路大致可分成3類:“審批前置、整體開工” “正常審批、分步開工”和“告知承諾制”。

1)“審批前置、整體開工”模式。該模式的核心思路是模擬審批,最大的突破與創新在于將原來需要在取得建設用地使用權后才能進行的審批工作提前至拿地之前,各審批部門按照容缺受理的原則,在缺少用地手續的情況下,對其他申報材料按照正常審批的要求開展實質性審查,并出具不具有法律效力的模擬審批手續。待意向企業真正取得土地使用權后再申請將模擬審批手續置換為正式審批手續(以下簡稱“模正轉換”),之后便可依法開工建設。“審批前置、整體開工”模式下模擬審批流程圖見圖1。

2)“正常審批、分步開工”模式。該模式與常規審批流程最大的區別在于施工許可證核發環節,常規建設項目的施工許可證一般采用整體核發的模式,即建設單位一次性取得所有建設內容的施工許可,而分步開工的模式是將完整的建設項目分為準備工程(場地平整、臨水臨電等)與正式工程(即主體工程),或地下工程(土護降工程、地下主體工程等)與地上工程(地上主體工程),根據項目前期手續辦理情況、施工風險程度、難易程度,分別在不同的時間節點核發相應的建設內容的施工許可,通過將部分工程施工與剩余工程的審批手續并行的方式縮短項目整體的建設周期。

3)“告知承諾制”模式。該模式最大的特點在于由以往的“先批后建”的審批思路改為了“先建后驗”,即政府將相關審批事項的總體管控要求、具體技術指標等告知建設單位,由建設單位承諾按照政府有關要求進行建設,政府部門基于企業承諾不再進行實質性審查而直接出具批復文件或降低審批要求或簡化審批程序,通過加強事中事后監管來對企業兌現承諾的情況進行復核及獎懲。

2.2 案例總結

在各地“拿地即開工”政策中,“告知承諾制”模式在理念上最為超前,是一種建立在對市場主體充分信任基礎上的政策,但是在目前國內信用體系尚不健全、信用環境仍不成熟的情況下,很多實行“告知承諾制”的地區在政策實踐過程中仍然存在各種隱性的實質性審查,使得“告知承諾制”政策無法達到理想狀態。

“正常審批,分步開工”模式對傳統政策突破最小,政策風險最低,但其無法有效利用“拿地”前的時間,對加快開工進度的促進效果較為有限。

以模擬審批為核心思路的“審批前置,整體開工”模式是實踐中占比最多的模式,也是縮短審批時限效果最明顯的模式。

因此,后續分析也將以模擬審批為核心思路的“審批前置,整體開工”模式作為“拿地即開工”政策的代表,對其存在的問題及可能的對策進行分析。

3 “拿地即開工”政策存在的問題及其對策分析

3.1 土地使用權公開出讓與提前確定意向用地者的矛盾

當前我國土地使用權供應方式主要分為劃撥、協議出讓、公開出讓3種[2-3],不同用途的土地供地方式也存在差異,而“拿地即開工”政策在操作過程中需要提前確定土地的意向用地者,因此在確定適用項目范圍時需要考慮以公開出讓方式出讓土地使用權的情況下與提前確定意向用地者之間存在的矛盾。為了解決這一矛盾,可以從以下兩方面考慮:

1)限制適用范圍。從實踐案例來看,對項目適用范圍的界定有3種類型:第一類是對項目類型有較為嚴格的限定,例如上海市奉賢區要求項目原則上應是工業項目,山東省乳山市將項目限定為重大產業項目。第二類是對項目類型存在一定的實質性限定,即除特殊復雜項目、高危險性項目、不符合當地產業準入條件項目等原則性規定外,針對具體開發用途進行排除性限制。例如,山東省東營市“拿地即開工”政策明確規定不適用于商業、住宅用地建設項目。第三類則屬于對項目類型無實質性限定。例如山東省青島西海岸新區“拿地即開工”政策即適用于所有已與政府簽訂建設或投資協議的社會投資類建設項目,未規定明確的排除性條件。

根據對各地的“拿地即開工”政策的梳理,大部分地區對“拿地即開工”政策的適用范圍均有較為明確的限定,一般限定在工業項目、產業項目范圍內。此類項目的特點在于市場競爭激烈程度相對較低,較容易提前確定意向用地者;此外,此類項目一般符合通過協議出讓方式供地的條件,從而避免上述矛盾。

2)引入政府機構作為模擬審批階段代建代辦主體。解決上述矛盾的另一種思路是指定特定的政府部門作為模擬審批階段的代理建設主體。在土地未通過公開方式確定用地者之前,以政府部門作為項目建設的代理建設單位進行相關審批手續的申報。模擬審批的批復材料均以政府代建機構作為建設單位來進行批復,待意向企業成功拿地后,再在模擬審批手續轉為正式審批手續的環節一并辦理建設主體的變更。

3.2 項目啟動條件問題

常規社會投資項目在取得土地使用權時,場地已實現場平地凈,規劃條件明確,市政配套基本齊備,具備開展前期工作的所有條件,建設單位可以隨時啟動前期工作。但是“拿地即開工”政策的核心思路是未取得出讓土地使用權的情況下,啟動項目建設的前期工作,這就要求擬建設用地需要滿足一定的條件。

首先,擬選址用地自身的規劃條件必須明確,即用地紅線、用地面積、容積率、綠化率、控制高度等指標要明確,否則不具備開展模擬審批的條件。其次,擬選址用地涉及征地拆遷的,地上建構筑物應已全部拆除,且不存在產權糾紛,現場具備進場勘察的實際條件。最后,市政配套條件可以暫不具備,待土地正式出讓前完成即可。

3.3 審批要件不滿足法定要求的風險

常規審批流程中,每項審批事項的申請受理及批復均有一定的要求和限制,有些要求屬于審批部門內部工作規則,有些則屬于法定要求。例如項目核準立項一般要求申報主體提供項目的有效規劃意見及有效用地意見;《中華人民共和國城鄉規劃法》(中華人民共和國主席令第二十九號)第四十四條規定,申請辦理建設工程規劃許可證,應當提交使用土地的有關證明文件、建設工程設計方案等材料;根據《中華人民共和國建筑法》第二章第一節第八條的規定,申請領取施工許可證,應當已經辦理建筑工程用地批準手續。由此可見取得合法使用土地的手續是辦理項目立項的內部制度要求,更是辦理建設工程規劃許可證及建筑工程施工許可證的法定要件[4]。

“拿地即開工”政策最大風險點在于用地相關手續的缺失,而用地手續幾乎是所有常規審批事項的前置要件。為了解決用地手續缺失帶來的審批法律風險,各地在實踐中普遍采用了模擬審批的做法,即審批部門在缺少用地手續的情況下,先行容缺受理審批材料并進行實質性審查,在審查合格后出具模擬批復材料。模擬批復材料僅作為下一節點受理申報以及“模正轉換”的依據,不具備法律效力,也不能替代法定審批要件[5]。模擬審批在法律性質上屬于審批部門提供的預咨詢服務,可規避由于缺少用地手續這一關鍵法定要件而導致的違規審批的法律風險。

3.4 意向建設主體自身的信用風險

在采用模擬審批+政府部門代建的模式下,還需要格外關注意向建設主體自身的信用風險。如果出現意向建設主體頻繁變更設計需求、中途放棄或不配合后續工作,會造成相關審批部門行政資源的浪費;如果意向建設主體在未成功獲取土地使用權或其他特殊情況下拒絕支付前期由政府部門墊付費用的,則可能導致財政資金無法按計劃收回的風險;如果意向建設主體后期未按前期模擬審批階段的方案或者已經作出承諾進行項目建設,則可能影響政府產業政策、產業規劃目標的實現,甚至會影響到項目的安全合規建設及運行。

為了避免上述意向建設主體自身的信用風險,首先需要在項目意向建設單位提出“拿地即開工”審批申請時對意向建設主體的信用情況進行考核,例如意向建設主體是否存在經營異常或嚴重失信記錄,是否出現過嚴重的安全生產責任事故,是否曾因嚴重行政違法行為而被查處,企業的實際控制人或主要管理人員是否被列為失信被執行人或存在其他違法犯罪記錄等。其次,在項目建設過程中,也要加強事中事后監管,一旦發現失信行為及時要求整改并按規定給予相應的處罰,同時記入企業誠信檔案,限制失信企業往后獲取財政資金補助、參與政府采購或參評政府主導的資質榮譽的資格[6-7]。

4 結語

“拿地即開工”政策是優化營商環境、精簡審批制度大背景一項大膽的探索與創新,但在制度、操作方面也存在較多的問題與風險,需要決策者在制度設計過程中給予足夠的關注,做到既合法合規又閉環可行,從而保障政策可以達到良好的預期效果。