鄉村振興背景下農村治理模式法治轉型初探

蒲小勇

摘要：鄉村振興背景下，農村治理模式法治轉型已成為國家治理現代化的重要內容，基層農村過往那種行政主導的治理模式將逐步向多元共治的法治化方向轉變。農村治理模式法治轉型，不是簡單地通過清規戒律窮盡農村事務的方方面面，而是探索構建一種現代農村治理新模式。農村治理模式法治轉型實踐路徑，根本在于抓黨建促進鄉村振興與治理，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用。提高農村干群法治意識和推進農村政務法治化是構建農村基層治理新格局的重要實踐路徑。

關鍵詞：農村治理 法治轉型 依法行政 多元共治

黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，全面依法治國成為“四個全面”戰略布局的重要一環。黨的十九屆四中全會強調推進國家治理現代化要堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力。2020年3月中央印發《關于加強法治鄉村建設的意見》，首次明確了法治鄉村建設的基本內容與主要任務。近年來，中央關于農村治理的法治化制定了一系列指導性政策文件。習近平總書記在黨的二十大報告中對全面推進鄉村振興作出了新的部署。鑒于此，鄉村振興背景下，農村治理向法治化方向轉變是必然趨勢，農村治理模式法治轉型已成為國家治理現代化的重要內容。

一、農村治理模式法治轉型背景意義

（一）農村治理模式法治轉型時代背景

當前我國農村，匯聚全黨全國全社會之力的脫貧攻堅戰取得了全面勝利，全面建成小康社會的第一個百年奮斗目標順利實現。進入后扶貧時代，在鞏固拓展脫貧攻堅成果與推進鄉村振興有效銜接過程中，一方面，農村已然歷史性消滅了絕對貧困，全面實現了小康，但由于城鄉差距依舊巨大，農村在經濟和物質條件層面相對貧困的現實并沒有發生根本改變，為鞏固拓展脫貧攻堅成果，“扶上馬送一程”的過渡期扶貧政策依然需要延續；另一方面，農村在政治社會權益和精神文化生活層面，仍然處于貧困狀態，尤其是在實現了脫貧奔康后，廣大農村干部群眾對權益的訴求和精神的追求更加凸顯、更為迫切。任何制度體系，都有時代的局限性，不可能一成不變，脫離時代背景，終將水土不服。鄉村振興背景下，如何使之前經濟發展的經驗政策得以延續強化，如何使之前權利保障的不足得以彌補改善，最終實現農村經濟社會的全面振興，推進農村治理模式法治轉型是必然選擇。

（二）農村治理模式法治轉型現實意義

我國是一個傳統的農業大國，有關農村治理的歷史可謂源遠流長，所亙古不變的是，農村治理始終是國家治理的重要根基和依托，只是新時代的當下，滄海桑田，農村已然發生了時代蛻變。法治是現代政治文明的核心，是國家治理現代化的重要實現形式，推進農村治理模式法治轉型是時代必然，有著重要的現實意義。首先，農村治理模式法治轉型是全面推進依法治國的題中之義。作為國家治理的一場深刻革命，建設法治中國要求國家各方面工作都要法治化，農村治理自然也應向法治化方向轉變。國家發展的基礎在農村，農村治理是國家治理的重要場域，是全面依法治國的基本單元，如果沒有農村治理的法治化轉型，國家治理現代化就不能實現，全面依法治國就不能稱其為“全面”。其次，農村治理模式法治轉型是全面推進鄉村振興的必然要求。實踐證明，法治是社會保障之盾，是經濟社會有序運轉和健康發展的重要條件。無論是鞏固拓展脫貧攻堅成果，有效防止農村群眾再度返貧，還是全面推進鄉村振興，實現農村經濟發展、產業興旺，提高農村群眾生活質量，都離不開法治的保駕護航。因此，農村治理模式法治轉型是實現鄉村振興的必然要求。第三，農村治理模式法治轉型是維護農村和諧穩定的現實需要。改革開放以來，我國農村傳統社會結構發生了前所未有的深刻變化，人員結構多元化、社會主體多元化、思想觀念多元化，農村治理面臨復雜多樣的利益訴求考驗。而在現代政治文明中，法治是自由平等、公平正義的避風良港，是規范社會秩序、化解社會矛盾的最佳途徑。農村穩定關乎國家長治久安，也關乎農村群眾切身利益，因此，農村治理模式法治轉型切合維護農村和諧穩定的現實需要。

二、農村治理模式法治轉型路徑分析

（一）農村治理模式法治轉型研究綜述

現階段，我國正處于實現“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，特殊轉型時代，探究我國農村治理模式法治轉型的理論邏輯與實踐方法，對分析我國農村治理實踐路徑有重要參考價值。實際上，自改革開放以來，國內外不少學者就已經開始致力于這方面的研究。有的學者偏重于從宏觀視角對農村治理模式法治轉型進行系統的歸納總結，以期得出農村治理模式法治轉型的客觀規律；有的學者嘗試通過遵循一定的研究范式對農村治理模式進行演繹推理，以期得出農村治理模式法治轉型的理論邏輯；還有的學者則一直執著于收集和剖析農村治理實踐案例，以期探尋農村治理模式法治轉型務實可行的路徑方法。這些重要的研究成果證明，農村治理模式法治轉型實踐探索，調查研究至關重要，研究方法和視覺縱有不同，但都須建立在大量案例基礎上，因為如果脫離農村具體實際是得不出切實可行的實踐方法的。而且研究中，還需要有全局觀念和發展思維，在看到全國脫貧攻堅取得勝利，農村全面小康成功實現的同時，更要看到新時代農村正面臨的諸如農村“空心化”嚴重、“三留守”人群急需關注、生態環境遭遇破壞、傳統鄉土文化日益解體等現實困境。新時代鄉村振興背景下，聚焦農村治理模式法治轉型實踐路徑的研究，須納入到國家治理體系和治理能力現代化大格局體系中去，也須貼近農村正經歷的轉變和正面臨的困境現實中去。

（二）農村治理模式法治轉型目標方向

農村治理是國家治理向廣大農村地區的基層延伸，農村治理的法治化進程是國家治理體系和治理能力現代化進程的基礎性環節。農村治理的法治化，作為推進國家治理現代化在農村基層的具體實踐，首先應明晰國家治理現代化的內涵所在。筆者以為，所謂國家治理體系現代化，絕不僅僅是一系列制度的堆砌，不是著眼解決制度的有與無、多與少的問題，而是強調制度本身的科學化、合理化，如果一個制度飄在空中，不能在基層落地，或者即便能落地，但落地可能事倍功半甚至適得其反，那這樣的制度是落后的，不能稱之為現代化；而國家治理能力現代化，也絕非簡單等同于執行力強，而是強調這些制度在制定和運行過程中，能夠公平公正、合法有序，如果一個制度依靠權力威逼、政治打壓來實現制定和保證執行，缺少民主監督與法治護航，那這樣的治理能力是落后的，不能稱之為現代化。因此，鄉村振興背景下，筆者提出推進農村治理模式法治轉型，意在探索構建一種自由規范的現代農村治理新模式，其目標方向，并非是要用成文的法律法規及政策窮盡農村事務的方方面面，而是希望努力構建人人自由有序、事事合理規范的現代農村新氣象。

（三）農村治理模式法治轉型實踐路徑

綜合前述研究綜述及目標方向的分析，農村治理模式法治轉型的實踐路徑，結合國家治理現代化大格局和農村基層具體實際，可以從夯實農村基層根本和基礎，抓住農村治理關鍵和重點展開探索。首先，強化農村黨建，發揮基層組織戰斗堡壘作用。鄉村振興背景下，鞏固拓展脫貧攻堅成果仍需努力，全面推進鄉村振興又將開啟新征程，各種新興事物和社會矛盾相對集中，只有加強基層黨組織建設，形成思想統一，資源整合，人才聚集良好局面，才能從國家治理高度，思考謀劃農村治理方向，才能貼近農村基層群眾，真正解決農村基層一線難題。其次，加強法治宣傳，提高農村干群法治意識。打贏脫貧攻堅戰，經濟上擺脫了絕對貧困，但法治意識依然落后，要推進農村治理向法治化方向轉變，法治意識普遍深入人心，人人辦事依法，遇事找法，解決問題用法，化解矛盾靠法是前提基礎。第三，轉變政府職能，推進農村政務法治化。基于脫貧攻堅實踐和我國特殊國情，當下推進農村治理模式法治轉型，借助行政的力量仍然是不得不面臨的現實。因此，強化轉變政府職能，推進農村政務法治化是當務之急，是關鍵所在。最后，推進“三治融合”，構建基層共治新格局。鄉村振興背景下，推進農村治理，順應各利益方政治需求，構建自治、法治、德治相融合的基層多元共治格局至關重要。

三、農村治理模式法治轉型的基本路徑

（一）強化農村黨建，發揮基層組織堡壘作用

2023年中央一號文件強調，要健全黨組織領導的鄉村治理體系，提升鄉村治理效能。強化農村黨建引領，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用，堅持把黨的全面領導落實到農村治理各方面全過程，是鄉村振興背景下推進農村治理模式法治轉型的根本保證。一是提升農村黨組織凝聚力引領力。深刻領會黨中央治國理政方略，對標地方經濟發展和社會治理各項中心大局要求，堅持以人民為中心的發展思想，緊貼黨員群眾切身利益和所思所盼，團結和協調好農村治理中自治、法治、德治格局下多元治理主體，求真務實開展黨建工作，提升基層黨組織凝聚力引領力，確保農村治理模式法治轉型服從國家治理體系和治理能力現代化大格局，能夠延伸到服務于地方發展和基層治理中去。二是增強農村黨組織戰斗堡壘作用。學習整理中央、省、市等上級黨建工作系列制度要求，收集采納基層黨員群眾黨建工作意見建議，強化規則意識，完善農村黨建工作制度和監督考核機制。優化改善農村黨建場所設施，規范組織生活，常態化開展基層黨建活動。加強黨性修養學習，提升服務意識和服務能力，增強開展黨建工作的積極性、主動性，杜絕各種形式主義，改善可能存在的軟弱渙散不良狀態，使基層黨組織在農村治理法治化進程中能夠真正發揮戰斗堡壘作用。三是加強農村黨組織人員隊伍建設。優化農村黨組織人員結構，注重吸納諸如新鄉賢、致富帶頭人、退役軍人、返鄉創業農民工、駐村幫扶人員和大學生等各行業各領域新鮮血液到黨員隊伍中來，尤其重點要吸納年輕人。建立健全農村基層黨員干部培訓機制和激勵機制，提升農村黨員干部隊伍素質，激發干事創新活力，引領農村治理的法治化建設。

（二）加強法治宣傳，提高農村干群法治意識

法治是人類文明進步的重要標志，是治國理政的基本方式。推進農村治理模式法治轉型的基礎，在于加強法治宣傳，提高農村干部群眾的法治意識。一是強化農村法治文化建設。農村治理模式法治轉型，要積極倡導法治文化，使其與傳統農村社會的鄉賢文化、民俗文化相融，悄無聲息地走進農村社會的方方面面，在日常生產生活中耳濡目染影響農村干部群眾的觀念和行為，于潤物無聲中厚植現代法治信仰，于潛移默化中使農村干部群眾知法、懂法，逐步樹立起辦事依法，遇事找法，解決問題用法，化解矛盾靠法的法治觀念。二是完善農村普法制度體系。統籌整合各普法部門資源，明確普法責任主體，明晰部門責任邊際，做到各部門各有其責、各盡其責，真正形成部門間普法合力；健全常態化普法機制，打造一支相對穩定的、專業性較強的農村普法人才隊伍，使農村普法工作由過往的“運動式”向“常態化”轉變；探索建立可量化的、注重實效的普法考評體系，并據以納入部門年度績效考核，杜絕普法工作“講起來重要，忙起來次要”的現象。三是創新農村法治宣傳形式。農村法治宣傳工作，要深入調查研究，聚焦地方黨委、政府中心工作主責主業和農村基層干部群眾切實需求，具體問題具體分析，密切聯系農村基層工作實踐，改變過往的“大水漫灌”為“精準滴灌”，科學、精準、高效地開展法治宣傳。不斷豐富法治宣傳形式，充分利用走村串戶、田間地頭的機會，依托現代科技，如多媒體、大數據平臺開展法治宣傳。另外還可以利用好優質成功的法律援助案件，通過以案釋法的方式開展法治宣傳。

（三）轉變政府職能，推進農村政務法治化

結合我國現實國情，政府始終是推動農村事務常態運轉的主導力量。因此，農村治理模式法治轉型的具體實踐，關鍵在強化轉變政府職能，推進農村政務法治化。一是要切實推進依法行政。轉變政府職能，政府角色要定位為農村治理起主導作用的參與者，這就要求，政府在農村治理中，要切實推進依法行政。在機構職能設置中，要合理規劃科學布局，既權責清晰各司其職，又統籌資源協調有力；在政策制定過程中，要注重運用法治思維，既盡可能保證出臺的政策科學合理，又盡可能使政策法制化有利保持政策的長期穩定；在政策執行過程中，要摒棄權力思維，樹立法治理念，善于運用法治方式，既做到守土有責推進政策貫徹落實有所作為，又諸事于法有據不越俎代庖有所不為。二是要切實維護公平正義。轉變政府職能，政府角色要定位為農村治理的監督者，這就要求，政府在履職盡責中，要切實維護公平正義。對基層政府行政行為，須強化完善監督機制，對接好上級監督的“最后一公里”，保持好同級監督的持續有力，搭建好群眾監督的渠道平臺，構筑起防止行政權力缺位和越位的制度長城。三是要切實做好公共服務。轉變政府職能，政府角色要定位為農村治理的服務者，這就要求，政府在農村事務中，要切實做好公共服務。推進城鄉融合發展，著力強化城市公共服務向農村腹地不斷延伸，充分利用現代科技和大數據平臺，豐富和完善農村公共服務體系；加快補齊農業農村基礎設施短板，持續增進農村群眾民生福祉，提供更多涉農公共產品，擴大農村社保福利覆蓋面；建立服務型政府，推進基層政務法治化、便民化，努力確保農村治理法治化進程行穩致遠。

（四）推進“三治融合”，構建基層共治新格局

鄉村振興背景下，農村經濟條件、人口結構、社會人文都不斷發展變化，社會利益主體日益多元，推動構建自治、法治、德治“三治融合”的農村基層多元共治新格局愈發重要。一是注重培育多元共治主體。支持幫助農村各利益主體健康發展，鼓勵提高其參與農村治理的積極意愿，培育提升其參與農村治理的自治能力，厘清村“兩委”的政治功能，強化其履行村民自治的責任；培育農村自治社會組織，正向引導其積極參與農村治理；支持成立鄉賢理事會等群團組織，充分發揮新鄉賢在農村治理中的特殊紐帶作用；大力培養具有自治意識和自治能力的新型職業農民，有效調動其參與農村治理的積極性。二是建立健全多元共治運行機制。推動完善我國基層群眾自治制度，持續推進農村基層民主和村務公開，探索建立農村基層議事決策制度、矛盾糾紛化解制度；健全農村基層社會組織及社會個體多元參與農村治理機制，搭建平臺、創新載體、拓寬路徑，探索社會力量深度參與農村治理新模式；建立多元主體協調工作機制，整合農村社會多方資源參與農村治理，提高多元共治效能；推進農村治理法治化進程，鼓勵有條件的地方總結制定鄉規民約；健全多元共治監督制約機制，明晰多元共治主體責任。三是統籌推進自治、法治、德治“三治融合”。自治為基，切實把農村治理的權力交給人民群眾，充分發揮人民主體地位，真正實現人民當家做主；法治為本，厚植人人有責、人人盡責的現代法治理念，保障農村治理規范有序，維護農村社會公平正義；德治為先，激發人人為我、我為人人家國情懷，促進基層農村治理和諧高效。

四、結語

農村治理是國家治理的基石，農村治理的法治化是國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工程。鄉村振興背景下，聚焦農村治理模式法治轉型的研究，需要有國家治理大格局的高度謀勢，也需要有貼近農村基層的務實謀子。推進農村治理模式法治轉型目標方向，不是簡單地通過清規戒律窮盡農村事務的方方面面，而是探索構建一種自由規范的現代農村治理新模式。承前所述，鄉村振興背景下，農村治理模式法治轉型的實踐路徑，當從四個層次著力：根本在于強化農村黨建，發揮基層組織堡壘作用；基礎在于加強法治宣傳，提高農村干群法治意識；關鍵在于轉變政府職能，推進農村政務法治化；重點在于推進“三治融合”，構建基層共治新格局。如此，農村治理法治化方向將能清晰篤定，農村治理現代化進程將能蹄疾步穩，有力支撐新時代鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進實施鄉村振興戰略。

參考文獻

[1]彭澎，劉勇華，黃婷，馬麗萍，龍婧婧.新時代法治鄉村建設的制度價值與推進路徑研究[J].湖南行政學院學報，2020（03），40-49.

[2]余釗飛，羅雪貴.“楓橋經驗”視野下的鄉鎮政府管理與村民自治良性互動研究[J].山東科技大學學報（社會科學版），2017（06），52-59.

[3]習近平同志2022年10月16日在中國共產黨第二十次全國代表大會上所作的報告《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》單行本.人民出版社， 2022-10-25.

[4]趙月.轉型期我國基層治理法治化的邏輯與路徑研究[D].齊齊哈爾大學，2017.

[5]孫秀芳，邵林.我國鄉村治理的歷史演進及法治化治理的現實思考[J].理論與現代化， 2021（03），66-77.

[6]中共中央國務院印發《關于做好二〇二三年全面推進鄉村振興重點工作的意見》[N].人民日報，2023-02-14（01）.

[7]張英俊，王輝.農村基層治理法治化：問題與對策[J].中共青島市委黨校.青島行政學院學報， 2017（01），76-81.

[8]中共中央印發《法治中國建設規劃（2020—2025年）》[N].人民日報，2021-01-11（02）.

[9]趙大程.以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引 推動新時代法治宣傳教育工作新發展[J].中國司法，2017（12），9-13.

（作者單位：中共達州市委黨校）