價值驅動、結構優化與主體賦能：基層治理共同體的建構邏輯

孟燕 方雷

內容提要 基層治理共同體是基層治理主體通過合作參與形成的相對穩定的組織結構，建構基層治理共同體是基層治理體系和治理能力現代化的必然要求。建構基層治理共同體，需要建立價值驅動，使治理主體明確責任并筑牢信任與尊重的基石，增益基層治理共同體的有效性；實現結構優化，厘清治理主體間關系與利益結構，以完善的規則體系保障合作參與，增進基層治理共同體的規范性；進行主體賦能，發展全過程人民民主，把民主要素融入基層治理，創新合作參與的協商機制，提高治理主體的治理效能感，增強基層治理共同體的持續性。

關鍵詞 基層治理共同體 公眾參與 全過程人民民主

孟燕，山東大學政治學與公共管理學院博士后研究人員

方雷，山東大學人文社會科學青島研究院院長、教授

黨的二十大報告強調，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[1]。改革開放四十余年，中國基層社會發生了結構性變遷。在開放型市場經濟發展背景下，基于血緣、地緣等社會聯結因素而建構的傳統村落共同體逐漸呈現衰敗態勢；在城市空間，單位體制的終結也直接導致單位共同體的消解，轉而以社區承接單位的管理職能。與此同時，市場化進程加速社會分化，涌現出新的社會利益階層；社會關系由固化向疏離的轉型也引致社會形態呈現原子化與異質化的特征；此外，不完善的利益再分配機制與社會保障機制也易產生“發展型相對剝奪感”，導致基層治理問題頻發，加劇了社會風險。要破解基層治理困境，基于國家強制性制度變遷所建立的社區仍需進行長期的能力建設與社會資本積累。因此，建設基層治理共同體，“完善基層群眾自治機制，調動城鄉群眾、企事業單位、社會組織自主自治的積極性”[1]，使基層治理主體通過自愿的合作參與行為解決治理問題，是建設基層治理體系以充分展現中國特色基層治理制度優勢的題中之意，在優化基層治理結構的同時，也能夠最大限度地提升基層治理的整體效能。

一、問題的提出

基層治理共同體及其相關話語以共同體這一概念為衍生基礎。關于共同體的討論可追溯至古希臘古羅馬時期。彼時亞里士多德等政治哲學家將共同體與人們對共善的追求聯系起來，城邦作為最高層次的共同體，以達成最高最廣大的善業為目標。西塞羅也將共同體思想指向至善，認為國家是人們基于法權的一致性以及利益的共同性而結合起來的共同體[2]。盧梭則將建構共同體與維護個人自由相關聯，認為通過訂立契約形成共同體是人們享有自由的保障。基于契約的社會共同體思想對后世產生重要影響，成為近代以來西方建立國家共同體的依據之一。然而，與契約共同體思想不同的是，赫爾德批判自然法則與契約論，認為社會的自然狀態是建立在傾向、風俗、制度和語言等文化基礎上的民族共同體，它符合人的自然情感，有利于實現人類幸福。自赫爾德以降，共同體的概念經歷了由“作為統領原則的民族共同體”向“與社會對立的共同體”的降格，并在此后再次降格變為“社會中的共同體”[3]。19世紀80年代，滕尼斯將共同體與社會區分開來，認為“共同體是持久的、真實的共同生活，社會卻只是短暫的、表面的共同生活。與此對應，共同體本身應當被理解成一個有生命的有機體，社會則應當被視作一個機械的集合體和人為的制品”[4]。共同體規模較小，通常表現為血緣共同體、地緣共同體與精神共同體等；社會規模較大，是為商人或資本家存在的，并由他們進行統治[5]。20世紀30年代，歐美社會工業化與城市化進程加快，鄰里間關系的穩定性和親密性因交通與通信技術的發展而逐漸削弱，個人與社會組織流動性增強，基于家族或地方情感的社會性聯結斷裂，產生社會原子化問題。在此背景下，美國芝加哥學派將共同體定義為社區，認為社區是在一定地域范圍內相互依賴的人們進行合作并賦之以認同的生活空間。在該空間內，人與人之間的交往建立在相互信任的基礎上，享有共同的行為規范，愿意為維護公共秩序和實現公共利益而付諸共同行動。將社區定義為共同體是近代以來理解社會共同體的重要方式，也對中國的共同體研究產生了一定影響。

然而，中國的社區與西方社會意義上的共同體相去甚遠。20世紀90年代，中國在城市管理體制改革的背景下開啟社區建設。社區最初作為承接單位體制解體后基層社會管理職能的重要載體，存在于國家建設的基礎性場域，其建設過程體現了明顯的行政性特征，行為過程也蘊含鮮明的科層制邏輯，不僅需要完成政府下派的大量行政工作，而且還承擔著鞏固基層政權建設、整合基層管理資源、維護基層秩序穩定等重要使命。隨著改革深化，國家與社會的相互建構為社區建設轉型創造了可能。一方面，國家行動范圍后退，日趨完善的政治制度體系進一步規制國家權力，客觀上釋放了社區自治發展的空間；另一方面，城市化在改善群眾物質生活的同時也因社會再組織化的相對滯后以及制度化參與渠道的缺失而產生諸多治理問題。這要求推動社區去行政化改革，以包容基層群眾、社會組織等主體的合作參與為基礎，使社區建設更多體現社會性意義，擴展社區的社會性功能，拓寬社會服務范疇，升級社會服務質量。在此，國家則須通過賦權社區以增能社區，賦予社區作為自治場域發展的權利與相關資源，釋放社區自治動能。基層治理共同體的概念提出與政策實施推動了社區建設向社區治理的邏輯轉換。基層治理共同體立足中國基層社會發展現實，以共建共治共享為基本要求。治理共同體的建立與維系有賴于治理主體的參與。參與有利于增強共同體內治理主體間的關聯，并在該過程中重塑其社會角色以加強其對共同體的社會責任。因此，將治理共同體的話語置入并影響社區建設過程，使生長于斯的人們始終愿意以合作參與的方式實現共同利益并公平分享治理成果，不僅有助于突破諸多基層治理困境，更重要的是推動社區向生活共同體的回歸。

在實踐中，建構基層治理共同體是推進國家治理體系現代化的本質要求，是提升國家治理能力的基礎保障。基層治理共同體是在一定的基層場域內基層黨組織、基層政府、社會組織與群眾等治理主體基于責任、信任、尊重等共同的價值追求，通過合作解決基層治理問題、回應基層治理需求而自覺形成的相對穩定的組織結構。它致力于將基層治理主體聚合起來，通過協商參與尋求基層治理問題的解決方案，目的在于系統推進基層治理現代化，破解基層治理碎片化困境，提高基層治理效能。

二、價值驅動：強化責任、信任與尊重，增益基層治理共同體的有效性

主體間價值共享是建構并維系基層治理共同體的關鍵。一方面，價值共享賦予基層治理主體合作動力。基層治理共同體致力于將所有相關的治理主體凝聚起來，共享價值增強主體間關聯，促使他們尋求合作方式解決治理問題。另一方面，價值共享推動參與式治理模式的創新，建立平等的參與機制以使治理主體共同承擔對基層治理的責任。主體間共享價值通常涉及責任、信任、尊重等要素。

一是基層治理共同體以責任認知為價值基礎。“人人有責、人人盡責”是基層治理共同體的基本價值追求，而精準的責任認知建立于權責一致的基礎上。自開展社區建設以來，國家權力的擴張慣性以及傳統權力格局的延續曾一度引致社區的行政化，作為基層群眾自治組織的居委會也在一定程度上成為政府的代理人。要建設“人人有責、人人盡責”的基層治理共同體，首先應實現國家權力的歸位以及社會權利的保障，達到“權責一致”。一方面，實現權力與職責的統一，即在以制度約束國家權力的基礎上明確并規范政府職責，避免行政權力過度滲透社區而導致社區被迫囿于行政性事務。同時，推動社區組織的去集權化改革，增強基層群眾自治組織的自治主體性。另一方面，實現權利與義務的統一，即在保障基層社會自治權利的前提下促使社區治理主體履行其治理參與的義務。改革開放以來，市場經濟的發展使得社會逐步獲取相對獨立的發展空間，社會主體萌生參與意識，社會公眾開始通過尋求參與機會以實現其切身利益。需要指出的是，無論采取何種參與行為，社會公眾都必須對其行為負責，以確保利益表達的有序性和真實性；同時，也必須確保其參與行為不會侵犯其他公眾的合法權益。另外，不斷推進的政治體制改革與法治化進程規制黨政權力并規范其行為，“在總體責任明顯增加，政府逐漸轉變為有限責任政府的背景下，社會組織、公民個人的責任必須強化，以應對愈發龐雜的公共事務”[1]。因此，政府在保障社會公眾參與權利的同時，社會公眾也應當重新認知其所承擔的治理責任。現代化基層治理是多元治理主體合作參與的過程。社會公眾不應僅僅被動執行公共治理決策，更重要的是必須積極參與治理，主動尋求將其利益訴求輸入決策過程的有效渠道，倒逼基層黨政部門規范權力并開放制度化治理的參與空間。

二是基層治理共同體秉持加強信任的價值理念。基層治理共同體的建構、維系與運轉依賴于治理主體的合作，通過高效的集體治理行動實現治理資源的優化配置與治理問題的有效解決。信任是治理主體建立合作的基礎，它使勞動分工成為可能，使社會成員在各司其職的基礎上形成合作。與熟人社會建立于習俗、習慣與道德基礎上的習俗型信任關系[2]不同，“人際關系的契約化，成為構成現代生活各種社會關系中的最基本形式”[1]。契約式信任關系使多元治理主體的交往活動建立于遵守規則的基礎上，契約締結方不被允許隨意更改規則，這使得信任具有了規范性。全面深化改革以來，黨和政府加快基層治理的頂層設計與制度供給，推進基層治理體制機制改革，使基層治理主體在協商參與的過程中建立并維護契約式信任關系。一方面，現代化基層治理體系從整體層面籌劃基層治理的發展方向。建立黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與的基層治理體系對優化治理主體間信任關系提出了更高要求。以堅持黨對基層治理全面領導為根本政治前提，基層治理體系要求規范基層黨政部門的治理權力，開放基層協商空間，創造基層群眾將其利益訴求輸入決策過程的組織化渠道與結構性機會。在該過程中，多元治理主體間公開、平等與互惠的話語交往將產生主體間性，促進基層黨政部門與群眾之間形成治理意義上的交互式依賴關系，這將有利于增強彼此間的信任。另一方面，將民主價值融入基層治理，使基層治理在強調效率的同時注重實現公平正義等民主目標，把社會主義民主政治制度優勢轉化為治理效能。全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性。在基層發展全過程人民民主，尊重人民主體地位，不僅能夠拓寬群眾的直接參與渠道，推動基層治理機制創新，還能通過實踐全鏈條的民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，為基層黨組織、基層人大、基層政府、基層政協與基層群眾等治理相關者增強彼此間信任關系提供契機。經由民主選舉，基層群眾與基層人大代表之間建立初始信任基礎，而人大代表有效代表人民利益和意志、參加行使國家權力的過程則進一步增強群眾對其的信任；經由民主協商，充分發揮基層政協作為專門協商機構作用，轉化基層政協委員在聯系和服務所在界別群眾的優勢，同時依托政協委員工作站等平臺加強與基層群眾的聯系，以服務群眾獲取信任；經由民主決策，基層群眾通過各種制度化渠道參與決策“前—中—后”各個階段，充分表達利益訴求，與基層黨政部門協商對話的有效性也將影響群眾對其信任程度；經由民主管理和民主監督，基層群眾在獲取管理基層公共事務結構性機會的同時，也對基層黨政部門形成有效監督，這有利于規范基層黨政部門行為，使其行為始終堅持以人民為中心，這對于增強基層群眾對基層黨政部門的信任發揮重要功能。

三是基層治理共同體堅持相互尊重的價值追求。基層治理共同體歸根到底是“以人民為中心”的，體現黨全心全意為人民服務的根本宗旨。基層治理問題通常關涉群眾切身利益，要實現“人人有責、人人盡責”，必須尊重并增強群眾作為治理參與主體的主體性。主體性是“人作為活動主體的質的規定性，是在與客體相互作用中得到發展的人的自覺、自主、能動和創造的特性”[2]。具體到基層治理中，群眾的主體性體現為堅持黨的領導的自覺行動、影響決策制定的基本權利、積極參與的能動意識以及實現共同利益的創新行為的有機統一。尊重群眾的治理主體性意味著基層黨政部門須克服傳統權威主義治理慣性，培育公共治理理念，“提供基層社會治理的基本規則和監管秩序，確保不同的治理體制和機制的兼容性或一致性，擔當政策社群間對話的主要組織者和召集人，整合社會系統和社會凝聚力”[3]。在實踐中，這一方面要求基層黨政部門積極在基層發展全過程人民民主，拓展協商空間，開辟群眾參與治理的制度化渠道；另一方面則應發揮引領作用，引育公共精神，引導群眾主動參與基層治理過程，真正破除依附性思維，減少依賴黨政部門制定決策的行為慣性。

三、結構優化：調整關系、利益與規則，增進基層治理共同體的規范性

基層治理共同體建立于多元治理主體的合作框架之上。實現治理主體間合作，不僅需要筑牢責任、信任與尊重的價值基礎，同時也需要清晰認知主體間的關系結構與利益結構，并以明確的規則結構規范治理主體的行為。一般而言，規則起到規制主體行為的作用，而與主體關系結構及利益結構相容的規則能夠為主體間合作提供持續的激勵。

一是調整基層治理共同體中主體間關系結構。在基層治理共同體中，“每一個治理主體以及每一個人都是作為類存在物在與他人聯系之中行動的。他們彼此相互聯系、相互依賴，在與他者的關系中獲得自身的規定性和對社會治理共同體的身份認同”[1]。在此意義上，如何改善基層治理主體的關系結構是建構基層治理共同體的基本議題。首先，黨的領導是建立并完善基層黨政之間以及基層黨組織與基層群眾之間關系結構的根本前提。一方面，在中國的政治體系中，黨的縱向組織及其對應層級的政府形成統籌嵌合的黨政關系結構，黨通過歸口管理、黨組以及黨管干部等機制實現對政府的領導，這“有效覆蓋了邊界分明的科層制所無法觸及和覆蓋的空間，有效彌合了政府體系內部的治理‘縫隙問題”[2]。此外，廣泛存在于基層社會的基層黨組織，在政府體系未至之處發揮政治領導、組織動員與服務供給等功能，引領建構穩定的基層治理秩序。另一方面，基層黨組織與群眾之間的關系結構內核體現為黨服務群眾與群眾接受黨的領導的統一。貫徹落實黨的群眾路線是黨服務群眾的根本體現，也是黨領導建構基層治理共同體的重要路徑。其中，“一切為了群眾”確定了黨領導建構基層治理共同體的初心在于實現群眾的根本利益；“一切依靠群眾”則表明基層治理共同體的建構及其運轉有賴于群眾廣泛、有效的參與；“從群眾中來，到群眾中去”明確黨領導建構基層治理共同體的基本方式，即黨必須增強領導、組織、動員與服務群眾的能力，深入聯系群眾，獲知群眾切身利益，積極搭建協商平臺，引領群眾參與并吸納群眾意見作為決策制定的合理依據，以更好履行服務群眾的職責。其次，基層政府與群眾的關系結構呈現政府服務群眾的基本樣態。一方面，黨政統籌嵌合體制使得黨的政治價值、宗旨意識及其使命擔當等深刻影響政府行為，使政府在本質上成為為人民服務的公共機構；另一方面，不斷深化的行政管理體制改革從根本上轉變了基層政府的治理理念，以構建服務型政府為目標優化其治理行為，即以增強公共服務能力為導向，在整合部門服務資源的同時，積極吸納市場組織與社會組織創新公共產品和公共服務供給方式，精準、精細實現群眾的利益訴求。最后，群眾之間的關系結構呈現向陌生人結構的轉型。新中國成立后，人民公社與單位的建立雖然使得中國基層社會迅速實現組織化，但不可否認的是，它們的長期運行固化了建立于血緣和地緣基礎上的群眾關系結構，形成了典型的熟人社會。然而，改革開放以來，“在快速的城市化進程中，人們開始以前所未有的速度集中到城市之中，但集中于城市中的人們卻沒有也不可能凝聚成一體，而是發生了前所未有的分化和區隔”[3]，陌生人社會格局逐漸形成。陌生人關系結構產生了社會的原子化問題，原先依賴于情感、習俗以及非正式規則所建立的交往關系逐步消解甚至失效，使得“人們之間的每一次交往都應看作孤立的，每一次利益攸關的交往都需要簽訂具體的和完整的合同”[4]。在此意義上，重建人們之間的契約式信任關系，并在此基礎上形成連續、規范的交往關系結構對于建構基層治理共同體至關重要。

二是明確基層治理共同體中的利益結構。基層治理共同體中的利益結構涉及治理主體利益與公共利益間的邊界及其關系。在基層治理中，公共利益涉及與基層群眾生存和發展密切相關的共享利益，是由基層黨組織、基層政府與基層群眾等治理主體通過協商對話等方式共同確立并實現的。在厘清基層治理主體利益及其與公共利益的關系結構的基礎上，明確公共利益并基于實現公共利益的共識而形成治理主體間的合作對于建構基層治理共同體至關重要。首先，“中國共產黨始終代表最廣大人民根本利益，與人民休戚與共、生死相依，沒有任何自己特殊的利益，從來不代表任何利益集團、任何權勢團體、任何特權階層的利益”[1]。人民是基于全民集合體而形成的整體力量。中國旨在發展全過程人民民主，實現人民主體地位，特別是“從權利角度看，全過程人民民主呈現為社會層面的民主形態，意味著人民群眾能夠全領域地直接行使各種法定權利，實現了在基層社會事務各環節的自我管理”[2]。中國共產黨的初心使命與之呈現邏輯一致性，因而黨能夠始終保持政黨性與人民性相統一，保證人民作為整體掌握國家權力，并在治國理政過程中創新人民參與機制。其次，基層政府的治理行為同時受公共利益、本身的部門利益及其所在行政區劃內地區利益的影響。在應然層面，政府以實現公共利益為己任。基層政府的重要公共職能即為通過自主行動或公私部門間合作行為供給公共產品與公共服務，管理公共事務，維護公共秩序，實現公共利益。然而，在實踐層面，基層政府的治理行為也受制于自身的部門利益及其所在的地區利益。政府的科層結構在明確勞動分工并提高行政效率的同時，也不可避免地產生政府自身的部門利益，因此“政府行為偏好很大程度上取決于政府組織內部既定的激勵目標、激勵強度與激勵偏差，具有隸屬關系的政府層級則更為明顯”[3]。特別是當前，縱向政府間行政任務逐級發包，事權關系的不對等以及科層信息的不對稱使得下級政府往往選擇完成或象征性完成發包任務，其行為仍以實現自身利益最大化為目標。此外，以獲取中央政府財政資源回饋為主要特征的財政激勵，以及以經濟績效為主要考核內容的政治晉升激勵，使得基層政府往往偏好于追求本地區利益最大化，因此嘗試與同一地區的上級政府形成政績共同體，而拒絕橫向政府間的協同治理。基層治理共同體擬重塑政府的公共性。通過建構并完善黨政統籌關系結構，使黨的組織理念與價值全面揳入政府，以此重塑政府的行為理念與原則，使其以實現人民利益為根本行為目標。再次，群眾私人利益與公共利益存在重疊與沖突。公共利益在本質上符合社會最大多數人的最大利益。隨著改革開放不斷深入，社會分層與社會結構分化導致私人利益多元化，個體主義的興起加劇了私人利益的排他性及相互沖突。此外，仍然存在以實現公共利益之名侵犯私人利益的公共事件，導致部分群眾不得不通過抗爭行為來維護其正當權益。諸如在城市基層治理過程中，要解決城市垃圾堆積與能源供給不足等問題，鄰避設施的建設不可避免。“鄰避設施雖然立足于實現公共利益最大化，但其產生的諸多負外部性卻由周邊居民承擔，這種損益的不公平分配往往會引發沖突。”[4]解決鄰避沖突必須使受影響的利益主體重新認知公共利益，并重構協商對話渠道以制定可被接受的決策方案，實現公共利益。在協商中，私人利益與個人偏好很難說服其他人并成為決策共識的依據，協商參與者必須站在公共利益的立場上，闡明支撐其觀點的公共理由與公共依據，并在必要時修改或放棄私人偏好，才可能使其觀點具有說服力。這實際上能夠約束治理主體行為，特別是通過使所有主體承擔的責任具有話語上的可追溯性，有效控制了黨政精英主體的自由裁量權。

三是完善規范基層治理共同體的規則結構。在建構基層治理共同體的過程中，規則用以約束基層治理主體的行為并規范合作關系。一方面，基層治理主體對規則的執行能夠增強行為合理性與合法性，以此規范治理參與過程，塑造相對穩定的公共治理秩序；另一方面，對規則的普遍遵守降低基層治理主體的合作成本，以激勵其持續合作，從而統籌治理資源，解決復雜的治理問題。基層治理共同體的規則結構涉及兩個層面。一是在橫向層面，規則通常包括正式規則與非正式規則。其中，正式規則是由國家和地方立法機關確立的法律等正式制度，違背正式規則需要通過有組織的機構強制實施懲罰；而非正式規則涵括社會成員內化的習俗、習慣以及社會準則等非正式制度，違背非正式規則需要根據具體情境決定個人是否接受懲罰。在基層治理中，建立并完善正式規則能夠約束并規范治理主體的行為，為其建立持續的交往互動關系提供保障；而對于非正式規則的遵守也能在一定程度上節省治理主體的交往成本，特別是“如果信任依賴于明晰的、相互的契約，而這種契約又必須依賴協商和監督，那么與之相比，建立可信賴的內化規則也是節省成本的”[1]。二是在縱向層面，正式規則涉及宏觀、中觀與微觀三個層次。首先，宏觀層次體現為基層治理依循的根本制度，決定基層治理發展的基本方向。具體而言，堅持和完善黨的領導制度起統領作用，建構基層治理現代化的政治根基，明確基層治理以人民為中心的價值追求；堅持和完善人民代表大會制度則深刻實踐基層群眾的民主權利，增強其民主參與意識，提升其融入基層治理創新的相關能力。其次，中觀層次體現為基層治理依循的基本制度，是推進基層治理現代化的基本遵循。基層群眾自治制度是國家的基本政治制度。在基層發展全過程人民民主，貫徹落實基層群眾自治制度，使基層群眾切實參與民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等各個環節，增強基層群眾的治理能力。再次，微觀層次體現為基層治理依循的具體制度，是現代化基層治理機制運行的基礎。在實踐中，基層黨員干部聯系群眾制度、基層協商民主制度以及針對基層治理議題所創新的各項基層治理制度，為優化基層治理機制、解決基層治理問題提供可操作性的依據，對于建構穩定的公共治理秩序、實現公共利益至關重要。值得注意的是，基層黨政部門并非唯一的治理規則制定者，基層群眾將參與規則的供給與執行。“在合作行動中，行動者可以用自己的行動去選擇和應用規則，會因為所承擔任務的具體要求而去對規則的形式和內容作出選擇。讓行動者自己去選擇規則，并不意味著可以對規則的遵守采取機會主義的態度，因為此時的規則完全是出于合作行動的需要和服務于合作行動的開展而創設的。”[2]

四、主體賦能：規范準入、參與及決策，增強基層治理共同體的持續性

基層治理共同體的建構不僅需要治理主體在權責一致、彼此信任以及相互尊重的基礎上形成合作意愿，基于主體關系結構、利益結構與規則結構理性認知并規范合作行為，更重要的是需要為治理主體提供長期的合作激勵。治理效能感是驅動治理主體持續合作參與的重要的資源之一。基層治理共同體的維系需要賦能治理主體以增強其治理效能感。

向基層治理主體賦能不僅意味著他們享有平等的治理參與機會，更重要的是他們能夠以實現公共利益為目標公開表達偏好并制定治理決策。賦能是一個關乎基層治理主體公平參與的系統性過程。平等、公平、公正等是民主強調的重要價值。因此，需要將民主與治理相融合，在治理過程中增加民主要素，以對基層治理主體賦能。建立于完整政治制度體系之上的全過程人民民主是中國社會主義民主政治的本質屬性，“不僅注重民主的程序，還關注結果，將人民的民主權利延伸至人民民主的全過程。這種形式的人民民主要求實現全方位、全過程的參與，成為維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主”[3]。基層治理以實現基層群眾公共利益為價值目標，基層治理共同體則強調共建共治共享，以“人人有責、人人盡責、人人享有”為特征，它要求廣泛的群眾參與并以持續的群眾參與作為共同體維系的重要因素。全過程人民民主“不僅要讓人民參與到決策、立法、管理、監督等權力運行的全過程，而且要讓協商貫穿于民主參與的各環節和全過程”[1]。在此意義上，發展全過程人民民主，要在創設人民參與渠道以實現人民當家作主的基礎上，創新人民參與機制以廣泛匯集民智，從而維護其共同利益。協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式。在基層實踐中，發展全過程人民民主，融合民主與治理的基本路徑即把協商民主作為重要的治理資源嵌入治理，將全過程人民民主所強調的過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主相統一的優勢轉化出來，推動實現基層治理的參與平等、過程公平與結果公正，以增強基層治理主體的參與效能感，從而激發其持續的治理參與行為，實現基層治理共同體的長期維系。

一是規定平等的協商準入，增強基層治理主體持續參與的機會賦能。機會賦能強調所有受治理問題影響的治理主體享有平等的協商參與機會。通常，基層治理共同體以村莊和社區為地域空間載體。村莊和社區雖具有一定的地理邊界，但是市場經濟的開放性及其帶來的人口流動性的增強卻導致人們對傳統村莊、社區的心理認同呈現分化狀態，產生了治理邊界的“準入”困境。一方面，對于長期生活于該地域的居民而言，共同的生活經歷以及共享規則使他們更容易建立社會關系網絡，日常行為中的互動為增強居民間互惠信任并正確認知公共利益提供了可能。與此同時，他們通過分享共同的村莊（社區）記憶以及村莊（社區）文化而進一步增強對村莊（社區）作為共同體的心理認同。這雖然有助于他們更好地理解基層治理問題，但是他們之間所形成的一套具有強烈地域性與情感性特征的治理話語體系，無形中設定了治理邊界。另一方面，城市化帶來了大規模的人口流動，大量“外來”人口涌入城市社區。新遷入居民的治理參與受到多重因素制約。戶籍制度所導致的戶籍歧視使得城市移民大都享受不到與城市居民平等的社會保障，而“非農戶籍城市移民雖然實現了戶籍轉換，但在社會融合、住房需求等身份認同上依然面臨很多障礙”[2]。此外，新遷入居民居住時間的短暫性也導致居民之間缺乏共同的情感關聯，他們對社區的情感依賴也比較低。與原住居民相比，這種心理隔離與疏離進一步降低他們參與社區治理的天然動機，也無法有效融入并理解當地的治理話語體系。同時，由于現代交通與通信技術的發展，他們產生了大量超越社區治理物理邊界的社會交往行為，由此形成“脫域的共同體”。因此，要建構并維系基層治理共同體，需要打破治理邊界，為所有治理主體提供平等的協商參與“準入”機會。首先，由所有受治理問題影響的治理主體共同設置共享性協商規范，規定治理主體的平等參與機會以及保障這種平等的可行機制。基層治理主體平等的協商參與是建構基層治理共同體的重要前提。然而，出于治理成本與決策效率的考量，平等的準入機會并不意味著所有治理主體均能實現“在場”協商，也會存在由群眾代表進行替代性表達的情形。群眾代表一般通過科學隨機抽樣產生，具有代表性，而且其在協商中積極履行代表職責，“代表公民的利益、視角去行動，堅持一種公共精神從而獲得普通公眾的信任”[3]。其次，發揮基層治理共同體中積極分子傳輸和轉譯治理話語以及橋接治理主體的關鍵作用。黨員是基層治理中重要的積極分子。黨員的政治身份賦予他們了解治理政策并發揮先鋒模范作用的機會，而作為共同體成員，他們也能夠認知并理解共同體所賴以存在的共享價值。因此，他們“承擔國家和社會之間的翻譯者，讓國家的理性話語嵌入民間社會的人際網絡之中”[4]，同時也憑借其政治身份以及在社區組織體系中所擔任的政治角色將居民的訴求性話語輸入決策過程。他們還能夠把地域性與情感性相結合的地方話語轉譯為所有居民均能接受的共享性話語，在該過程中引導重塑居民之間以及居民與村莊（社區）之間的情感關聯，并通過行為垂范引領居民走出家庭“私域”而參與公共空間的公共活動，打破基層治理的邊界。

二是規范公平的協商程序，增強基層治理主體協商參與的過程賦能。研究表明，當公眾認為自己有足夠的知識和能力參與公共事務，并且相信公共部門能夠對其訴求、意見和建議進行回應時，他們將更有可能進行主動參與[1]。在基層治理過程中，基層群眾是關鍵的治理主體，要增強其治理效能感，一方面，必須允許其在協商中公開、公平地表達自己的利益偏好，并且使其在傾聽他人話語的過程中增強對自身利益與公共利益認知的理性程度；另一方面則需要基層黨政部門及時回應其需求，或對實現其訴求提供公開承諾。具體而言，在協商過程中，首先，基層治理主體需要具備識別自我需求的能力，并能夠在話語互動的過程中對公共利益形成清晰認知。識別自我需求往往構成群眾治理參與的起點，而嘗試建構明確的公共利益認知框架則奠定群眾合作的基礎。識別自我需求不僅需要基層治理主體了解該議題如何影響其利益，更重要的是他們必須清楚認知通過解決該問題自己將實現何種利益、在實現該利益的過程中將承擔何種風險以及對他人的潛在影響。在該過程中，為了實現對公共利益的判斷，“需要在政府公共決策層面就社會的公共利益及其界定問題作出有效的權威性的制度安排”[2]，以避免部分治理參與者以維護公共利益為由為其私人利益進行抗辯。其次，基層黨政部門必須對公眾訴求進行及時有效的回應。現代治理的本質是回應型治理。回應型治理強調決策制定部門必須主動及時回應群眾的治理需求，體現黨以人民為中心的政治宗旨，彰顯政府為民服務的行政能力。回應是連接基層黨政部門與群眾并增強彼此信任的關鍵機制。回應不僅要求基層黨政部門在協商過程中認真傾聽群眾需求，更重要的是能夠確定群眾訴求所內含的本質，在此基礎上提出實現群眾訴求的可行方案。“在回應條件上，政府對無論來自正式制度還是非正式網絡渠道反映的民意，大多數地方政府官員都會接納公民意見，值得注意的是，政府回應性的有效實現依賴于公民向政府表達偏好的意愿和能力、政府官員將民意納入決策的意愿及其自主權。”[3]當前，互聯網技術的引入降低了基層群眾與黨政部門協商的成本，提高了回應效率，增強了治理參與效能。特別是將大數據分析應用于基層治理，不僅解決了復雜社會中治理需求難以識別、需求者本身難以明確勾勒和描述真實的治理需要、公眾不愿投入時間和精力表達治理需求或參與共同治理、治理需求難以集中和化約等問題[4]，而且互聯網技術發展所帶來的信息公開化也在一定程度上驅動基層黨政部門及時回應，并自覺接受群眾監督，從而增強了兩者之間的良性互動。

三是轉化公正的協商成果，增強基層治理主體協商參與的結果賦能。以結果賦能激發基層治理主體通過持續資源合作參與，構成維系基層治理共同體的內生性動力。一方面，在微觀層面，結果賦能意味著基層治理主體有理由期待治理決策以其協商形成的集體方案為基礎；另一方面，在宏觀層面，結果賦能強調基層治理共同體的成果能夠“人人享有”。基層治理共同體是在基層治理主體共享理解與互動協作的基礎上形成的，因此維系共同體的關鍵路徑在于設置足夠的激勵措施以增強基層治理主體的治理效能感，激發持續的自愿參與行為。基層治理共同體以一定的地域空間為載體，形成之后并非一勞永逸。在該地域空間中，在經濟、政治、社會、文化乃至生態等各領域的現代化發展均會伴生相應的治理問題，這些問題是否得到有效解決決定了基層治理主體對共同體是否賦之以持續認同。在實踐中，基層治理主體通過協商形成的集體方案體現為一種審慎的共識，不僅協商的“在場”參與者認可該方案代表其集體立場，而且非在場利益相關者也將基于信任機制而同意把該方案視為決策制定基礎以實現其共同利益。當協商結果未能被有效輸入決策制定過程時，難以保證該決策真正實現群眾利益，這將可能導致部分治理主體通過抗爭方式實現其利益，由此降低對共同體的認同感。因此，基層治理決策應以基層治理主體協商形成的集體方案為合理依據，增強其治理參與效能感。此外，“人人享有”治理成果是增強與治理共同體情感關聯與對治理共同體心理依賴的關鍵。當基層治理共同體的發展成果不能公平惠及基層治理主體時，那些被客觀剝奪享有機會和權利的人們可能會選擇退回家庭私域，疏離公共空間，成為消極的共同體成員，越來越少參與到公共生活中；或者因“相對剝奪感”而產生不滿或怨恨情緒，加劇“弱勢”群體協商參與的心理困境，這極易引致基層治理風險。因此，應當通過持續的治理創新實現“人人享有”：一方面，以持續的制度創新完善社會保障，不僅讓共同體中“每個社會成員的基本尊嚴以及基本生活底線都能夠得到保證，并隨著社會的不斷發展而得以不斷提高，每個社會成員都能夠持續獲得由社會發展所帶來的益處，全體社會成員能夠共享社會發展成果”[1]；另一方面，以持續的政策創新落實以人民為中心的發展思想，在尊重人的物質需求的基礎上關照人的精神需求，建設人人享有的“利益共享倫理秩序”[2]，協調利益共享與利益分配以解決好治理共同體成員的美好生活愿望與共同體發展現實之間的矛盾。

五、結語

基層治理共同體是在基層治理主體合作參與的基礎上自發形成的組織性架構。建構基層治理共同體是從整體性治理視角出發破解基層治理困境的必然選擇，符合推進基層治理體系和治理能力現代化的要求。基層治理共同體歸根結底體現為基層治理主體間的合作框架。因此，建構基層治理共同體，既需要基層治理主體形成共享價值，形成建構基層治理共同體的基礎，又需要優化基層治理主體間的關系結構與利益結構，以完善的規則結構保障基層治理共同體的規范運行，同時還需要賦能基層治理主體，以確保基層治理共同體的持續運轉。其中，在價值層面，基層治理主體在權責一致的基礎上明確其所承擔的治理責任，并且在治理互動過程中建立契約式信任關系，尊重彼此的治理參與權利與治理行為，以此增強多元主體合作的價值認同；在結構層面，基層治理主體須進一步建立連續性互動交往關系，以實現公共利益為目標參與治理過程，同時協作建立完善的規則結構以確保多元主體合作參與的規范性；在賦能層面，克服重程序而輕結果的基層治理參與慣性，以發展全過程人民民主為契機，創新協商參與，賦予基層群眾等治理主體實質性平等參與機會，同時提高基層黨政部門在治理過程中的回應性，以基層黨政部門與基層群眾之間的協商結果作為制定治理決策的合理依據，推動治理創新以實現“人人享有”，從而提高基層治理主體的治理效能感，以此打造更具凝聚力和運行更加持久的基層治理共同體。

〔責任編輯：史拴拴〕

本文為國家社會科學基金重大項目“百年來黨加強基層政治建設的實踐與經驗研究”（22ZDA033）、國家社會科學基金重大委托項目“全過程民主與基層社會治理研究”（21@ZH032）的階段性成果。

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