雙層共創與動態均衡：政村合力下村級議事協商制度現代化實現路徑

劉亞楠 陳榮卓

內容提要 積極發展村級議事協商是踐行全過程人民民主的重要體現，亦是促進鄉村治理體系和治理能力現代化的重要形式。鄉村人口結構、業態結構的變化必然帶動鄉村治理內容和結構的變化。近年來，黨和國家持續地通過政策實驗推動村級議事協商制度創新，提升制度的適應性和有效性，從而能夠促進制度現代化轉型。在尊重創新的多樣性和差異性基礎上，分析村級議事協商創新實驗案例發現：村級議事協商制度創新差異實為制度在實踐場域中的結構化路徑差異，基層政府制度供給策略與村莊自主調適共同影響了制度創新的結果差異。在推進村級議事協商制度創新過程中，要注重和堅持鄉村治理系統的動態均衡，把握影響村級治理系統動態均衡的關鍵變量，找到一般經驗與具體實踐的連接點，實現政府與村莊的有效互動、村民與居民的有效共治、新制度與舊制度的有效互嵌，從而逐步推進和最大限度地提升村級議事協商實踐的治理效能。

關鍵詞 鄉村治理 議事協商 政策實驗

劉亞楠，湖北大學公共管理學院講師、湖北大學哲學學院博士后研究人員

陳榮卓，華中師范大學政治學部/政治與國際關系學院教授，湖北大學公共管理學院院長

一、問題的提出

黨的二十大報告不僅闡釋了協商民主與全過程人民民主的內在邏輯，而且揭示了協商民主是加快實現全過程人民民主的驅動因素和重要環節。作為當前中國政治發展和民主政治建設的主調，協商民主在鄉村治理現代化中具有重要的結構性地位和發展性意義。其倡導的理念與程序既符合了黨和政府推動鄉村治理體系和治理能力現代化的改革需要，又滿足了鄉村振興進程中促進公共決策民主化、科學化的發展需要[1]，有助于改變鄉村政治社會文化生態。在新時代以制度現代化促進治理現代化的改革進程中[2]，國家在持續地推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展。但綜合來看，作為改革末梢的正處轉型中的鄉村社會推進議事協商制度化、規范化、程序化，還處于實驗探索階段。

2015年中辦、國辦印發《關于加強城鄉社區協商的意見》，該意見出臺一年之后，即2016年，民政部印發《關于深入推進城鄉社區協商工作的通知》指出，作為新時期黨治國理政的一項新的制度安排，當前的農村社區協商制度化、規范化和程序化推進工作仍處于起步階段。具體體現在：地方認識不到位，工作推進緩慢；議題少且形式單一，群眾參與積極性不高；缺乏成熟、普遍適用的協商程序和規則，干群參與意識和能力不足，協商水平不高；協商流于形式，缺乏公信力；等等。整體上與形成“協商主體廣泛、內容豐富、形式多樣、程序科學、制度健全、成效顯著的城鄉社區協商新局面”還有較大差距。此后，2020年民政部辦公廳印發《關于開展村級議事協商創新實驗的通知》，2022年中央一號文件直接將“開展村級議事協商創新實驗”作為年度工作重點內容。

其中，開展“村級議事協商創新實驗”旨在回應兩方面的問題：一是回應中央決策部署，即為貫徹落實中共中央、國務院關于豐富村民議事協商形式的決策部署，引導廣大農村進一步完善基層民主協商制度，健全村黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系；二是回應實踐層面的問題，雖然各地村級議事協商以不同形式普遍開展了起來，但隨著鄉村振興戰略的全面推進，億萬農民群眾對美好生活有了更多期待，具體表現在提升村級議事協商的可操作性和規范性、把村級議事協商貫穿村級事務決策制定和實施的全過程、解決好事關農民群眾切身利益的問題、拓寬農民群眾參與鄉村治理的制度化渠道等方面。開展“村級議事協商創新實驗”不僅要求通過實驗“為各地推進村級議事協商制度化、規范化和程序化提供可復制可推廣的經驗”，同時強調要“兼顧不同地區的經濟社會基礎和發展潛力，提倡多樣性，體現差異性”。前者體現了我國政策實驗“推廣”環節的目標要求，后者則是政策實驗“試點”環節的指導性原則。

面對現實中各地村級議事協商“不同形式”“普遍開展”和不能有效滿足“更多期待”的矛盾，“提倡多樣性，體現差異性”的要求實則體現了通過村級議事協商創新實驗，提升制度適應性和有效性的實驗導向。立足村級議事協商的新發展階段，村級議事協商制度創新在落地應用層面具體存在哪些方面的差異？在基層創新實驗場域中這種差異化選擇有著怎樣的邏輯支撐？本文在理論層面關注當下村級議事協商制度創新的調適邏輯和發展方向，并以村級議事協商創新實驗案例為基礎進行實證研究。

二、文獻回顧與研究進路

1.相關研究述評

近十年來協商民主一直是高頻研究詞匯。與鄉村治理、基層民主、村民自治、鄉村振興等相關聯，圍繞鄉村有效治理的賦權增能[3]、村民自治的選舉與協商并重[4]、鄉村振興的發展與治理協調[5]、鄉村協商自身的發展完善[1]等也形成了內容豐富的研究圖譜。其中，理解基層協商制度創新差異有四種代表性的學理解釋。第一種認為基層政府制度創新存在多種復雜原因，其必要性主要包含三個方面，分別是地區差異、地區間競爭、社會壓力[2]。第二種用“壓力型體制”解釋地方政策執行差異，認為中國改革政策的目標模糊，為地方創新多樣性提供了差異執行的空間，并在基層協商民主創新過程中塑造了先鋒型、觀望型、隨大流型等不同政策執行者角色，同時用“壓力型體制”下政治精英的自利特性和晉升需求，來解釋協商民主多元化發展的動因和邏輯[3]。第三種強調“問題導向”產生制度創新差異，認為基于協商功能的異質性，現實問題倒逼實踐創新，某種協商模式的建構與治理困境高度關聯，由此各地供給的具體制度存在不同[4]。第四種強調組織能動性差異，主要從政府創新機制的差異出發，解釋不同類型協商民主所依賴的創新機制和特征差異[5]。

毫無疑問，這些不同理解對深入認識區域間政府制度供給的差異提供了較強解釋力。但也仍有可進一步追問的空間：一是關注基層協商制度創新差異外因探討的解釋，如“壓力體制”“競爭”等，重在分析政府作為主導力量是否以及在多大程度采取了制度創新行動，而未闡明實踐層面協商制度創新內容存在差異的原因。二是聚焦基層協商制度創新差異內因探討的解釋，如“問題倒逼”等，存在解釋空間的局限。因為現實中只有極少數地區存在問題倒逼的創新動力，多數地區往往因縱向壓力傳導、橫向競爭驅動，處于被“引導”的制度創新狀態。三是立足中國農村改革的試點推進路徑，當下村級議事協商制度現代化的過程也是鄉村治理創新的過程。我們在對全國農村社區治理實驗區追蹤觀察過程中發現，村級議事協商制度創新差異不僅體現在政府制度供給層面，在新制度進入村級層面時，還會再次被選擇性建構，而這種“雙層共創”的基層協商制度創新還未得到充分研究。

2.本文研究進路

在鄉村治理創新中，實際隱含著一個基本假設：面對鄉村治理的現實基礎，現有鄉村治理的制度安排及體制對提高鄉村治理效率和促進鄉村發展存在局限或制約[6]。進而為提高發展效率，創新者對現存制度進行變革。對于村級議事協商制度而言，能夠基于現實基礎和既有制度安排采取創新行動的，至少存在政府和村莊“雙層”主體。多數地區的制度創新可理解為“先政府供給”與“后村莊調適”的共同作用，而相對理想狀態是二者的持續互動。

一是基層政府制度供給。在國家治理現代化的發展進程中，我國基層民主制度的建構呈現出治理與民主的雙重內核要求。國家既要通過行政放權給予鄉村更多自治空間，同時又要規范和協調分化的利益與權力關系，為鄉村治理提供良好的制度供給，推進基層民主得到實質性發展[7]。事實上，在關于社會主義協商民主和城鄉社區協商的頂層設計出臺之后，以“制度化、規范化、程序化”為核心表征的村級議事協商制度創新已然成為發展的重點方向。地方政府作為社會治理的重要主體，自然承擔著貫徹落實國家方針政策、加強和創新地方社會治理的重要職責。但對于基層創新而言，在中國的政權體系中縣（市、區）是基本單位，是最能體現中國政治體制基本特質的一個層級，也是能夠相對容易地結合本區域實際進行制度設計和政策安排創新的一級，更易于將制度的結構性分析和制度運行的能動性分析結合起來[1]。因而，基層政府在村級議事協商制度創新過程中，一般扮演著制度直接供給者、創新推進者的角色。

二是村莊的制度調適。任何一項制度由生成到落地都有一個持續的實踐過程，需要在實踐中經受檢驗、變革和調適[2]。雖然現實中國家及其代表的權威性介入無處不在，且與村莊的互動具有非均衡性，但是村莊并不會完全被動地接受國家的制度化改造，也有其自主性邏輯。尤其是中國農村改革后的村級治理制度變遷愈來愈受到鄉村自身因素的影響，制度安排的統一性和制度運作的多樣性并存。而這種自主性的支撐恰是國家行政放權下的鄉村社會發育和自治秩序。結合基層群眾自治制度的屬性來看，村級議事協商制度創新突出的是對鄉村社會內部互動規范和規則的調整優化。顯然村莊不僅扮演著政策執行者角色，同時也是制度的切身實踐者，必然不會完全被動地接受制度創新。

概言之，在基層范圍內，村級議事協商作為新時代黨治國理政一項新的制度安排，政府制度供給與村莊制度調適共同形塑了制度創新結果的差異性。前者為后者提供了制度創新的空間或模板，后者則最終決定行政村范圍內的正式制度以何種形式在村莊落地。進而，有必要立足新時代鄉村治理體系現代化的整體目標導向，分析村級議事協商在村莊治理體系中的不同結構關系與作用形式，挖掘主客觀影響因素，以理解村級議事協商制度創新差異的實質和內在機理，進一步思考如何通過政策實驗提升制度適應性和有效性，促進制度現代化轉型。

3.案例選擇

在以現實經驗為基礎的實證研究中，為了盡量降低現象和環境邊界模糊可能帶來的不確定性影響，根據國家相關政策進程，本文選擇了城鄉社區協商制度化這一社會事實過程作為分析的主要時間單位，將村級議事協商創新實驗作為研究的基礎場域。研究所選兩個案例來源于筆者及所在團隊2018—2021年駐點跟蹤的兩個試點村。試點村所在J區自2018年正式啟動全國農村社區治理實驗區建設（后文簡稱“J實驗區”）工作以來，通過前期的專題調研和外出交流學習，把設立農村社區協商議事會作為創新起點，在區域內進行試點推進。兩個試點村在相同的政策實驗環境下，形成了兩種差異化的制度實踐結果，有助于展開比較分析。同時，本研究依循“三角證據”要求，采用參與式觀察、半結構化訪談、搜索官方網站等多渠道資料收集方法，案例材料主要包括地方實驗簡報（SYJB）、實驗區建設總結材料（SYZJ）、駐點觀察周記（GCZJ）等。

三、村級議事協商制度創新的差異識別

本部分將政府制度供給情況進行變量控制，將村級層面的議事協商制度創新差異作為結果變量。從協商的系統性結構要素來全景分析政策實驗背景下LY-1試點村和WH-2試點村議事協商制度的創新差異。

1.村級議事協商的載體：創新抑或激活

在J實驗區的實驗探索過程中，最先考慮的問題不是“議什么”，而是載體創新。村級議事協商的載體主要是議事協商得以展開所依憑的平臺或機制。通過對來自J實驗區兩個試點村的觀察，發現二者最大的差異是創新切入點的不同。J實驗區在建設過程中，提出了建設“議事會”這一實驗設計，并通過正式（政府發文、實驗區建設推進會推動）與非正式（領導調研指導）的方式引導試點村開展創新實驗。其中，LY-1村根據J實驗區的實驗設計，將“村民議事會”進行了組織實體化建設，使其能夠在《村民自治章程》范圍內獨立合法運作，顯然這是一種組織嵌入的創新路徑。其中，在村級組織結構關系中村民議事會得以實體化，一方面它被界定為村民代表會議授權成立的日常性運行組織，另一方面，村民議事會形成的議案最終需要交由村“兩委”決定是否執行。但有所不同的是，WH-2村是以村“兩委”會、村民代表會議為平臺載體，推進村級議事協商常態化，建立和強化村級議事決策制度的“四步走機制”，采取的是機制嵌入的路徑?！耙郧伴_會，上面開大會，下面開小會，常常吵得不可開交。現在開會，有了規范的議事程序，每個代表都有機會發言，討論的火藥味少了，議事效率也提高了?！保℅CZJ，WH-2村村干部20190708）顯然，作為試點村，區別于LY-1村對政府實驗政策倡議的認同，WH-2村并未完全采納該區政府在實驗設計中關于建設“議事會”的政策倡議，而是選擇在既有平臺基礎上進行議事協商功能激活，以回應政府加強村級議事協商的現代治理要求。

2.村級議事協商的功能：議事抑或決策

協商民主有不同的理論進路與實踐形式，因此在運用于村級公共治理領域時，協商民主可能轉變為決策方式、治理技術或治理方式等不同形態[1]。作為政府主導推進的村級議事協商制度創新，除了政府這一外在直接動因，兩個試點村也對村級議事協商制度創新的內因進行了挖掘。調研中，LY-1村認為“村里部分公共空間缺乏活力和人氣，村民對個別場所的使用率不高，對公物缺乏愛護意識、對公共空間的發展漠不關心。為了解這些問題存在的原因并有效解決這些問題，我們村嘗試搭建‘議事會這一參與平臺，以了解村民心聲，并嘗試引導村民共同商討解決這些問題的途徑，做到有事好商量”（GCZJ，LY-1村村干部20191220）。在村民議事會功能的界定上，LY-1村明確將其定位為“議事”，重在激活村民參與意識、收集村民意見建議，形成議案。而在WH-2村調研中發現，該村“以黨建為引領，通過開展民主協商工作，動員多方社會力量，共商共議共建村務大事。如讓有威望、有能力的人參與村務管理，聽取反映村情民意，協助化解疑難矛盾糾紛，由鄉賢對重大事項廣泛聽取意見、匯聚集體智慧，確保決策的科學性和可行性”（GCZJ，WH-2村村干部20190708）。比較后可見，WH-2村以村“兩委”會、村民代表會議為平臺載體，更多地將村級議事協商功能直接指向為以“議事”優化“決策”，相比于LY-1村案例，該村議事協商與集體決策的關系更為緊密。

3.村級議事協商的范圍：限定抑或擴容

農村公共事務是超出鄉村個體與家庭范疇、對鄉村居民產生影響的事務。伴隨著社會分化，村莊內的公共事務也在分化。按照事務屬性、責任主體和相近事務合并原則，公共事務至少可以劃分為三類：基本的公共管理事項、無利益沖突的公共服務事項、村級組織承擔的自治事務[2]。在村級治理中，既有的村“兩委”、村民代表會議、村集體經濟組織等實際上都具有一定的議事協商功能。因此，LY-1村在推進村級議事協商制度創新過程中，便著重對“村民議事會”這一新議事機構的議事協商范圍進行了限定，包括“村民意見較為集中的重點難點熱點問題；本村鄰里矛盾糾紛調處涉及的問題；本村公共文體娛樂活動所涉及的相關事務；村黨組織、村委會、議事會、監事會、村民代表聯名提出以及各協商主體提出經村黨組織同意進行民主議事協商的重大事項；其他涉及本村和多數村民利益的、需要發動村民參與的公共事務和公益事業；村民代表會議授權的其他村內事項”（SYZJ，LY-1村村民議事會章程）。WH-2村依托村“兩委”和村民代表會議這兩個傳統平臺和“四步走機制”，因此議事協商范圍包括村民代表會議的議事決策事項。即“根據《村民委員會組織法》和本村實際的需要，本村重大事情要召開村民代表會議表決，以行使監督和管理集體經濟的職能：審查修改本村發展規劃和經濟發展指標及村民服務有關事項；審議通過集體經濟項目投資及重大經營決策及重大財務開支；審議通過村的各項制度，監督干部工作，保障各項制度落實；討論完成國家任務的各項措施；選舉產生理財小組機構”（SYZJ，WH-2村村民代表議事制度）。另外，在實驗過程中，WH-2村將日常生活中產生的熱點難點類新公共事務作為議題加入日常協商，如停車管理、村莊環境衛生、矛盾糾紛調解等。雖對此還未通過村莊制度章程公開進行范圍界定，但總體方向是基于既有平臺機制進行協商范圍擴容。

4.村級議事協商的主體：開放抑或封閉

伴隨著村民自治進入有效治理的新通道，對“村民”的定義日益具有動態性，村民自治的運行也日益具有開放性[1]。從利益視角來看，參與村級議事協商的主體至少包括三類：利益相關者、無直接利益相關者、公共利益代表。在LY-1村，參與議事協商的基本構成為“固定成員+特別成員”。其中，“固定成員”一般為9～13人，主要是鄉賢代表、村民小組代表、駐地企業/單位代表、社會組織代表、非本村戶籍居民代表、區黨代表、居住在本村的各級人大代表及政協委員等。“特別成員”為非固定成員，主要是群眾代表、專業人士等。在此基礎上，再根據不同議題需要，廣泛吸收不同涉事主體及利益相關方參加。由于LY-1村是以“本村村民”為主的人口結構，因此議事協商的主體基本涵蓋了以上三類利益主體代表。與LY-1村不同，WH-2村在實驗過程中，則是重點將鄉賢作為重要力量吸納進村級議事協商中，形成了村民代表、鄉賢、村干部三方共商的參與格局。顯然，結合該村“外來人口”與“本村村民”嚴重倒掛的人口結構來看，上述三類利益主體并未全部涵蓋。如在該村一場針對村內停車問題的議事協商中，僅由村民代表、村干部和鄉賢共同參與討論。村民代表提出不僅要多改建停車場、增設停車位，還要正式開啟“停車收費”，收費標準要按照村民和外來車輛做區分，充分保障村民權益（SYZJ，實踐案例20190718）。而在這場議事協商中，即將被“停車收費”的外來村民卻沒有受邀參加，反倒成為管理和服務的對象。

四、村級議事協商制度創新差異的解釋路徑

在前文分析基礎上，我們發現在同一政策實驗背景下，不同試點村內部環境的差異程度，會影響各自對政策實驗目標的反應和判斷。上述案例中，LY-1村和WH-2村圍繞村級議事協商制度創新，分別選擇了“組織嵌入”和“機制嵌入”兩種不同的結構化路徑，并引發了后續連鎖的細節差異。同時兩者試圖通過不同方式界定、厘清村級民主決策與民主協商的內涵和邊界，并表現為功能定位、參與人員、議事范圍等方面的具體差異。而這種對內涵和邊界的不同界定，體現的恰是如何認識和區別傳統的“村民”議事決策與新的“村級”議事協商。實際上，影響村級議事協商制度創新差異的條件眾多，單一的要素差異無法與最終制度實踐結果形成完全的因果對應關系，因而多因素耦合分析顯得更為重要。鑒于此，在“雙層共創”的研究進路基礎上我們遵循外部與內部、整體與部分、部分與部分的關系邏輯，重點將影響制度創新差異的分析放在以下三個方面。

1.政府“規定+自選”的試點路徑引導差異化制度創新

當下的政策實驗是由受控實驗、地方試點和創新實踐共同構成的[2]。政策實驗既為基層政府進行制度供給提供了自主實驗空間，同時也為村級議事協商實踐建構塑造了一個可以保持適應性的實驗環境。政府制度供給提供了制度合法性、制度機制、規則流程等不同層次的供給，因此在實踐中存在形式多樣的制度、機制或流程創新，體現了多層次供給的并存。綜合來看，基層政府在供給村級議事協商制度上的重點主要在合法性供給、搭建協商平臺和設置運行流程三個方面。因為合法性自始就受到國家制度規范的宏觀約束，所以在平臺和流程設置方面，基層政府擁有相對較大的自主選擇空間，并且不同的選項體現了不同的決策策略——“利用”或“探索”[1]?！袄谩倍囿w現在沿著既有的制度資源、信息、傳統進行選擇和完善，而“探索”主要體現為對新領域的選擇和創新。在實踐中，這二者雖不能截然分開但存在主導性差異，并體現了基層政府制度供給層面的創新程度。

結合J實驗區的實驗目標和實驗過程來看，其制度供給在很大程度上屬于“引導創新”。即在本土時空范圍內，J實驗區提出推進村級議事協商的創新導向，再通過試點村實踐進行經驗總結，深化政策認知和效果判斷，進而完善相關制度設計。在實驗具體過程中，J實驗區采取的是從模糊到具體的“探索”策略，對試點村工作推進采取的是“規定動作+自選動作”的松散、漸進的制度創新推進路徑。即進行“村級議事協商創新探索”為“規定動作”，具體創新路徑或制度表現形式則為“自選動作”。如地方領導明確表示：“七個一、兩長八員、議事會等制度都值得我們學習借鑒，但不能機械照搬，本土化時要用科學的方法，從制度的源頭分析拆解，因地制宜重新組合，并通過試點進行實驗?！保⊿YJB20180525）于J實驗區而言，對村級議事協商的前期制度供給并無固定的制度標準規劃，也并不存在本土先例或樣板參考。因此該區采取了引導、間接和放權的實驗路徑營造了比較寬松的實驗環境，從而給各試點村推進村級議事協商制度創新提供了一個可塑造、不斷調整適應且不預設結果的開放、動態、多樣的實踐過程，進而推動了村級議事協商制度創新差異化選擇。

2.村莊“權力-利益”結構互動影響差異化實踐方向

村莊社會和村莊治理體制會對村級議事協商制度創新產生結構性約束。村莊社會自身構成村級議事協商的基本環境，而村莊治理體制則提供行動者和地方性的規則約束。尤其是，由行動者和地方規則編織的村莊權力結構是理解村莊政治社會的核心要件，也是理解國家在村莊實施治理策略的關鍵[2]。在四十余年的改革實踐中鄉村產權塑造了治權的內容、范圍與合法性，并遵循“權責對等”的塑造邏輯，形成了以“戶籍本位”為邏輯起點的村民自治[3]，這也是村莊權力結構形成的基礎。作為全過程人民民主的重要一環，將民主協商貫穿于決策之前和決策實施中，是推進村級議事協商創新的一個重要特點和時代要求。在村級議事協商制度創新探索中，村級治權的不斷“橫向”分割是實踐過程中表現出的重要特征。因為作為一種參與村莊議事決策的制度形式，其無論采取何種結構化路徑，在經由主體匯聚和信息傳導的過程機制之后，都會不同程度重塑村莊內部原本的決策結構[4]。

結合案例來看：一方面，兩個試點村因為人口結構、經濟結構、社會結構不同程度的變化，加劇了村莊治理單元的分化以及新治理單元的形成。LY-1村外來人口較少、農業為主導產業，治理單元和原本以集體產權為基礎形成的自治單元分化程度較低，村莊道義半徑、產權半徑、服務半徑一致度較高，村級議事協商的基本環境相對簡單。WH-2村外來人口眾多、工商業發達，治理單元數倍于原來以集體產權為基礎形成的自治單元，是典型的通過“精英村民”的村民自治完成對整個村莊公共事務的治理，因而形成了“差序化”的治理單元，村級議事協商的基本環境較為復雜。另一方面，LY-1村和WH-2村都保持著政經一體的管理體制，都存在保障集體經濟分紅的村莊制度規范，保留著開放的村莊邊界和封閉的村莊決策圈層、利益圈層共存的狀態。進而它們基于原有的“權力”結構保持著一種特殊的“權力-利益”結構，即以“村干部-村民代表”為核心組成的村莊權力結構、以“戶籍村民-股民”為基礎組成的村莊集體利益結構。

而作為新生的村級議事協商制度，“議事會”存在著改變原有村級“權力”格局的可能性，特別是與村莊內部獨特的“利益”結構聯系起來時，創新的敏感性便更加突出。“圍繞本次農村社區協商制度創新，在區政府部門相關同志的主持下，由街道和村干部代表參加，先后線上線下展開了不少于五次的討論，討論內容主要圍繞是否合法、是否符合本村實際、是否可行、與既有制度的關系、文案基礎表述等問題展開。其中，政府部門同志更關心合法性問題，即顧忌改革創新的步子大小。村干部則直接表示，因為本村有村民小組會議、村民代表會議，具有議事協商功能，如果不說明村民議事會與原有制度和組織的關系，就難向村民解釋清楚為什么選舉新議事代表，村民會擔心自己權益受損?！保℅CZJ20181205-20181221）從結果看，受村內環境影響，LY-1村采納政府“組織嵌入”的創新倡議，相較而言，WH-2村則更敏感，采取更加權宜的“機制嵌入”路徑。

3.村莊“文化-慣習”制導村級議事協商結構化路徑

鄉村是一個兼具政治、經濟和文化屬性的共同體單元，長期實踐中形成的人文環境也會影響村莊能動者的行為方式和制度實踐建構的具體方向。特別是要在村莊層面實現議事協商制度的徹底結構化，不能忽視文化的深層次影響。只有在村莊個體對新的協商價值理念和制度環境形成認同并自覺踐行某種正式制度后，議事協商制度才更容易被共同恪守。文化是基于一定的物質與制度基礎在長期的行為互動中形成的。結合前文分析，進一步挖掘兩個試點村深層文化慣習，可以看到，重經濟發展輕社會治理、重物質激勵輕公共治理的“務實”文化是該區域開展社會治理創新的鮮明底色。“近年來，我們區出現了經濟建設‘一手硬、社會治理‘一手軟現象。”（SYJB20180813）在長期的村級治理實踐中，也形成了“集體經濟發展優先”“花錢買服務”的理念和“決策型協商”的慣習。

一是熟人社會的軟影響與“集體利益優先”的村莊共同認知。兩個試點村的村“兩委”工作人員皆為本村村民，工資從村集體經濟中支出。雖然村干部具有協助政府推進工作的義務，但因為地緣、血緣和文化傳統共塑了“熟人社會”的村莊內部認同，村干部在推進村級議事協商制度創新時，不僅要回應政府的政策倡議，同時也要關注村民的意見和態度。因為“熟人社會”中除了外部規范，還內含諸多共同認知、倫理責任和輿論壓力，這些共同形塑了村莊在制度創新行動中的自主性。調研中WH-2村提及“肯定要積極配合政府推進創新工作，但也要考慮村民的感受，畢竟自己也是本村人，擔心遭埋怨，下次村民不給自己投票了”（GCZJ，WH-2村村干部20181206）。而“集體利益優先”的村莊共同認知，在村規民約中清晰可見，如“離婚的女性村民，如再婚到村外的，應自再婚之日起將戶口遷出本村，并以外嫁女的管理辦法處理，不享受本村一切福利待遇；凡戶籍寄掛者，屬村的非農業戶口管理，自愿放棄本村分紅、分田、宅基地分配等一切福利待遇，并簽訂協議書”（SYZJ，LY-1村村規民約）。

二是“花錢買服務”的管理傳統與“決策型協商”慣習。開展試點之前，兩個試點村內的公益設施建設、道路衛生保潔等基本實現了包干制，村民們已經習慣了由政府、村委會出資購買社會服務處理部分公共事務。同時，以村民代表會議為主的決策型協商會議召開比較規范，在涉及本村發展的重大事務方面都有相應的流程和規范，保障村民能夠參與民主決策。調研中，基層工作人員也表示“現在國家管得嚴了，各項制度都很規范，反而為了督促村民積極參與村莊公共事務，村內每次召開村民代表會議都還要給參加的村民發放誤工補貼”（GCZJ，區政府工作人員20190809）。在后期追蹤調研中了解到，LY-1村設立村民議事會后，每次召開村民議事會依舊要給參與的村民發放相應的誤工補貼，以鼓勵大家參與?？梢?，長期以來被動接受服務、以物質激勵為主的參與和決策型協商慣習皆影響了村內人對于議事協商制度創新必要性和創新路徑的認知。

五、結論與建議

1.研究結論

21世紀以來，中國治理實踐不斷深化，取得豐富經驗，同時各種治理創新層出不窮，有的可學習、可復制、可推廣，有的只是一時之策。只有尋找“治道”，治理才更有合理性、正當性和可持續性?！爸蔚馈笔腔趯嵺`反映普遍規律和發展方向的原則和依據，它表現為問題和目標雙重導向[1]。對村級議事協商而言，無論在形式上如何多樣和差異化，都須融入鄉村治理現代化并發揮實際效能。村級議事協商制度現代化不是簡單某個時間節點上的政策制定或執行，而是一個歷時性發展過程。

值得關注的是，影響村級議事協商制度結構化路徑差異的村莊因素，雖然直接表現為既有村級治理體制對新制度的接受程度，但更體現了傳統村莊治權代表們對更新村級治理系統的接受程度，受到物質文化、制度文化和精神文化的共同影響。進而言之，在社會變遷的宏觀背景下，因人口流動而產生的鄉村社會結構的變化是客觀現實，但流動帶來的社會分化則影響著鄉村公共治理的復雜程度。從順應鄉村治理現代化而言，村級議事協商飽含鄉村“治理有效”新期待，是完善村黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系的重要舉措，是滿足各方利益訴求和實現社會利益均衡的重要治理機制[2]。但與此同時，正是在鄉村治理現代化背景下，當村級議事協商帶著新的功能期待以及新的實現形式，再次進入鄉村并試圖成為村級治理一部分時，必然也會對既有村級治理結構和系統均衡狀態產生影響，從而衍生出村莊制度實踐與鄉村有效治理目標、分化社會與村莊權力基礎、新制度與舊體制之間的多重張力，并表現為村級議事協商制度結構要素的細節差異。

2.發展建議

政策實驗不僅是要尋找規范制式，還要通過政策實驗保持鄉村治理系統的動態均衡，這也是以政策實驗方式推進村級議事協商制度創新的邏輯支撐。當下我國農村改革正著力于“一核兩翼”，即以實現農民群眾的美好幸福生活為核心目標，同時進行農村土地制度改革、有效治理體系建設。政府與村莊的關系、農民與土地的關系、農民與村莊的關系是三個至為關鍵的維度[3]?；诖?，在推進村級議事協商制度創新過程中，既要確保因地制宜，同時還要實現“可復制、可推廣”的目標要求，注重堅持動態均衡的邏輯，把握影響村級治理系統動態均衡的關鍵變量，找到一般經驗與具體實踐的連接點，這顯得尤為重要。結合案例分析來看，至少有三組變量值得關注。

第一，“上與下”的動態均衡，主要體現在政府與村莊的有效互動過程中。在基層，政府進行村級議事協商制度供給往往是一種基于制度情境的綜合判斷。政府供給村級議事協商制度的依據，包括上層指令約束、橫向經驗學習、基于現實環境的自主判斷。特別是在制度空間出現或自上而下的制度建設指令抵達之后，選擇供給的制度，往往經過了制度直接供給方的創造加工。而相比于政府類公共組織，村干部和村民等村級治理主體更加關注制度的內部結構化問題，既定村級治理體制在運行中產生的累積效應在相當程度上決定了他們的路徑選擇偏好，他們更加關注新制度是否會增加執行負擔，以及新制度會對原有的結構產生何種程度的影響。因此，面對當下村莊的分化，在村級議事協商制度創新過程中，不僅需要相對寬松的政策實驗環境，同時也需要持續的上下互動，明確推進村級議事協商制度創新的基本目標，在從政策“一刀切”到試點實驗、從強制工作任務到自主選擇路徑、從治理制度上墻到制度功能激活、從外部創新經驗植入到融入本土規范的系列轉變中，找到地方鄉村治理有效目標與村莊治理現實的動態均衡點。

第二，“內與外”的動態均衡，主要體現在傳統村民與新居民的有效共治過程中。土地等生產要素與人的結合方式的變化，帶來了鄉村社會結構、生產結構、職業結構的變化，“村民”在身份上日益具有動態性，既有與集體經濟組織成員、擁有選舉權的戶籍村民等相關的指代意義，也包括生活在村莊的非戶籍外來流動人口、常住人口等指代意義。但因為傳統村民自治的利益組織化架構的存在，使得“村民”往往存在“內—外”圈層之分。其中，內圈層多為戶籍村民，外圈層多為非戶籍居民。實際生活中越靠近產權單元的內圈層戶籍村民，議事協商的范圍越廣、權力越大。由非戶籍的流動人口、常住人口構成的新居民，在村級治理過程中，往往處于被服務和管理的狀態，能夠參與議事協商的主要事項多為矛盾糾紛類公共事務。面對鄉村人口的多域流動和土地三權分置帶來的新變化，按照“權責對等”邏輯，有權利和義務參與鄉村治理的人，不僅僅是戶籍村民，利益相關者均可參與。因此，實現“內—外”圈層人員互動的動態均衡，需要堅持黨對村級議事協商的全過程領導，借助公開的協商事項清單和明確的參與原則、靈活多樣的議事協商形式、規范且權威的議事協商流程，以及逐漸開放的村莊自治邊界，重建認同再造共同體，實現“內”的權力與“外”的權利的動態均衡。

第三，“新與舊”的動態均衡，主要體現在新舊制度之間的有效互嵌過程中。一方面，村級政經體制在一定程度上影響著議事協商實踐的整體效力和適用范圍。合理有效的產權制度和相應的治理規則，能夠有效達成鄉村治理主體的利益平衡與共識理念。因此，在產權與治理的辯證關系中，村級議事協商實踐不僅是鄉村治理范疇內的規則變革，同時也面臨如何適應當下農村集體產權改革的問題。另一方面，村民會議和村民代表會議本身具有議事協商功能，在以往“四個民主”架構之下，以民主選舉為突破，后續民主往往都是緩緩跟進，以至于村治體制中的議事協商功能常常處于休眠狀態。因此，村級議事協商不僅面臨如何創新形式的問題，還面臨舊制度功能激活和新舊制度功能銜接的問題。概言之，為適應日漸開放流動的現代村莊及其體制框架，逐步促進鄉村治理現代化的整體轉型，村級議事協商需要兼顧現實與目標導向，通過實踐創新減少舊治理體制的阻礙作用，適應日益開放化的治理環境。同時，也要找到實踐創新的成本臨界點，統籌考慮村級治理制度的簡約性和有效性，找到新制度發展增能和舊制度動能轉化的動態均衡點，實現鄉村治理新舊制度間的互嵌、互促。

此外，堅持和貫徹政策實驗的推進路徑，要在前提上承認村級議事協商實踐的客觀差異和多樣性。這就意味著，全國范圍內的村級議事協商創新實驗在意義順序上，首先是因地制宜地開展體現地方特殊性、差異性的探索，其次才是從區域性走向全局性的一般經驗拓展。因此，相比于高揚模式創新的意義，如何在多變量的非線性變動中最大限度地提升村級議事協商的治理效能，在深化實踐、規范實踐上下功夫，更是當下需要重點關注的議題。

〔責任編輯：史拴拴〕

本文為研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社會科學基金重大項目“黨的十八大以來推進社會主義基層民主政治建設的實踐和經驗研究”（22ZDA064）、國家社會科學基金一般項目“新發展階段構建鄉村治理共同體機制研究”（21BKS129）的階段性成果。

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