加快發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)、挑戰(zhàn)和策略建議

王麗紅 趙一夫 徐雷鳴

黨的二十大對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作出戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”。2023年中央一號(hào)文件進(jìn)一步作出部署安排，要求“探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、資產(chǎn)參股等多樣化途徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)合作與聯(lián)合等多種經(jīng)營(yíng)方式，對(duì)各種生產(chǎn)資源要素優(yōu)化利用，實(shí)現(xiàn)集體成員共同發(fā)展的公有制經(jīng)濟(jì)。發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是夯實(shí)鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手和動(dòng)力引擎。為更好把握新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方位，明確著力重點(diǎn)，本文基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[1]，結(jié)合基層調(diào)查情況，從制度基礎(chǔ)、政策環(huán)境、實(shí)現(xiàn)形式、經(jīng)營(yíng)效益等方面分析我國(guó)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀、問(wèn)題，提出新時(shí)代發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的對(duì)策建議。

一、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效顯著

（一）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度基本建立

我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以追溯到20世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)合作社時(shí)期[2]。改革開(kāi)放后，農(nóng)村確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，80年代中后期開(kāi)始，一些發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)始探索對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革創(chuàng)新。直到2014年11月，我國(guó)啟動(dòng)首批全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，2016年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和總體部署，正式從國(guó)家層面全面推進(jìn)構(gòu)建新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。到2021年底，全國(guó)57萬(wàn)個(gè)村完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員約9億人，建立新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織96萬(wàn)個(gè)[3]。至此，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)具備了產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織載體，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了重要的制度基礎(chǔ)和組織保障。

（二）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的政策紅利期

2016年以來(lái)，中央財(cái)政累計(jì)安排439億元支持發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。2018年，《關(guān)于堅(jiān)持和加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)扶持壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的通知》提出，到2022年扶持10萬(wàn)個(gè)村發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。2018—2022年中央財(cái)政累計(jì)安排資金達(dá)到356億元，支持地方充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織帶領(lǐng)作用，因地制宜探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效實(shí)現(xiàn)形式。2021年11月國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)要“發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”。2022年10月，黨的二十大報(bào)告中提出“發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”。各地相繼制定出臺(tái)了多項(xiàng)促進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。在此背景下，我國(guó)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速蓬勃發(fā)展的新時(shí)期。2021年，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總收入達(dá)6684.9億元，相比啟動(dòng)中央財(cái)政支持前的2015年增加了2585.4億元，年均增長(zhǎng)8.5%。2021年，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)助收入達(dá)到1614.7億元，是2015年的近2倍。政策資金的注入為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)支撐。

（三）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式日益多元化

各地積極探索盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)資源的有效路徑，不斷創(chuàng)新新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)形式，取得了顯著成效。浙江省總結(jié)出村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)十大發(fā)展模式，包括資源開(kāi)發(fā)型、物業(yè)經(jīng)營(yíng)型、資產(chǎn)盤活型、資本運(yùn)營(yíng)型、基金運(yùn)作型、村莊經(jīng)營(yíng)型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、生產(chǎn)服務(wù)型、村落建設(shè)型、土地股份合作型。各地在以黨建引領(lǐng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面形成了大量的典型案例。北京市海淀區(qū)將發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與推進(jìn)農(nóng)村城市化緊密結(jié)合，使新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)獲得城市化發(fā)展紅利[4]。此外，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)還呈現(xiàn)出跨村聯(lián)營(yíng)、片區(qū)合作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、抱團(tuán)發(fā)展等新形態(tài)新趨勢(shì)[5]。各地實(shí)踐證明，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式可以有“無(wú)窮解”，采取什么樣的形式主要取決于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、制度政策環(huán)境、資源要素稟賦。

二、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不足及原因分析

（一）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問(wèn)題是不平衡不充分

1.區(qū)域發(fā)展不平衡。截至2021年底，我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)總額達(dá)到8.22萬(wàn)億元，但區(qū)域發(fā)展不平衡，東部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)總額占比達(dá)到66.96%，中部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)總額占比為18.86%，西部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)總額占比為14.18%。從各省（自治區(qū)、直轄市）來(lái)看，北京、廣東、浙江、山東、上海、江蘇6個(gè)省市的農(nóng)村集體資產(chǎn)總額占全國(guó)的55.81%。從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總收入來(lái)看，廣東、山東、浙江、江蘇、重慶5個(gè)省市的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總收入占全國(guó)的55.31%。我國(guó)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集中度過(guò)高，大部分地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還比較薄弱。

2.經(jīng)營(yíng)效益偏低。2021年，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)收益率僅為2.71%，只有7個(gè)省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)收益率高于這個(gè)數(shù)值，分別為廣東?。?.8%）、貴州（8.74%）、浙江（5.04%）、青海（3.68%）、海南（3.38%）、湖北（3.11%）、安徽（2.74%），超過(guò)八成的省（自治區(qū)、直轄市）農(nóng)村集體資產(chǎn)收益率低于2.71%。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)收益在5萬(wàn)元以下的還有41.8%，相當(dāng)一部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)收益剛超過(guò)5萬(wàn)元的村收入主要來(lái)源于補(bǔ)助收入。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)自我發(fā)展的能力總體偏低，組織帶領(lǐng)農(nóng)民共同富裕的能力還比較弱。

3.發(fā)展動(dòng)能不足。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策依賴性過(guò)強(qiáng)，通過(guò)發(fā)展實(shí)體產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)能不足。2021年，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助收入占比達(dá)到24.15%，有14個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)助收入占比超過(guò)30%，補(bǔ)助收入占比最高的達(dá)到73.02%。與此同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)負(fù)債持續(xù)增加，2021年農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)債總額為31956.30億元，是2015年的2.83倍，農(nóng)村集體資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)38.87%。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身處于“貧血”狀態(tài)，很難有效盤活資源、對(duì)接市場(chǎng)、發(fā)展實(shí)體產(chǎn)業(yè)，在一定程度上制約了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分的主要原因

1.約束過(guò)緊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相對(duì)滯后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革流于形式，城市化地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革仍面臨著封閉產(chǎn)權(quán)制度與開(kāi)放經(jīng)濟(jì)環(huán)境之間的矛盾，改革活力沒(méi)有得到充分釋放。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)入市場(chǎng)的通道仍不順暢，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展呈現(xiàn)公司化趨勢(shì)。

2.保障不足。支持新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策體系還不完善，配套制度不健全，法律保障不到位。發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)面臨產(chǎn)業(yè)用地難、資金融資難、技術(shù)支撐弱、經(jīng)營(yíng)成本高等諸多難題，阻礙了進(jìn)一步發(fā)展壯大。

3.主體缺位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”仍有11.5萬(wàn)個(gè)，這些村基本沒(méi)有獨(dú)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體，缺乏進(jìn)入市場(chǎng)的基本條件。有的村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能僅限于接收上級(jí)補(bǔ)貼，缺乏開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、盤活資源、提供服務(wù)等功能的基本條件。還有一些村集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有建立規(guī)范的管理規(guī)章制度，職責(zé)不清、責(zé)任不明。

4.人才短缺。發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)面臨管理人才、經(jīng)營(yíng)人才的引進(jìn)難、留住難等問(wèn)題，特別是缺乏會(huì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、懂資本運(yùn)作、善產(chǎn)品推廣等具有現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)理念的經(jīng)營(yíng)型人才。在人口凈流出的鄉(xiāng)村，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)陷入有資源、缺人力的尷尬困境。

三、促進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的策略建議

（一）加強(qiáng)政策支持，促進(jìn)松綁放活

1.加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法立法。明確黨組織對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放性相適應(yīng)的新型農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，穩(wěn)步推進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村“兩委”的政經(jīng)分離，為發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提供法律保障。

2.建立依托新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織盤活存量集體建設(shè)用地的機(jī)制。鼓勵(lì)通過(guò)“以租代征”的方式，既滿足城市新增建設(shè)用地需求，也使新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共享新型城市化發(fā)展成果，還能大大降低城市化成本。擴(kuò)大農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)范圍，在農(nóng)村宅基地集約利用過(guò)程中，保留一定比例建設(shè)用地用于發(fā)展新型農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)。

3.出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策。在享受其他市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的同等稅收優(yōu)惠基礎(chǔ)上，適度減免新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在分紅中所需要繳納的稅費(fèi)，取消成員分紅的個(gè)人所得稅。

（二）加強(qiáng)自身建設(shè)，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效

1.推動(dòng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的樞紐型市場(chǎng)主體。探索通過(guò)股份合作等方式，構(gòu)建“新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織+合伙人”合作運(yùn)營(yíng)模式，將新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織打造成為國(guó)有資本、工商資本、先進(jìn)技術(shù)、高端人才進(jìn)入農(nóng)村的紐帶，推動(dòng)城市資源要素向農(nóng)村流動(dòng)，充分激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。

2.完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體系。借鑒推廣北京市海淀區(qū)經(jīng)驗(yàn)，參照國(guó)有資產(chǎn)管理模式，成立農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理專門機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理，對(duì)村集體不良資產(chǎn)進(jìn)行清理，逐步解決新型集體經(jīng)濟(jì)組織債務(wù)問(wèn)題，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高效透明規(guī)范運(yùn)營(yíng)。

3.實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱村可持續(xù)發(fā)展幫扶重點(diǎn)工程。針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)性收入低于10萬(wàn)元的村，開(kāi)展國(guó)有企業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)薄弱村結(jié)對(duì)幫扶行動(dòng)。通過(guò)村企股份合作、抱團(tuán)發(fā)展、跨村聯(lián)營(yíng)等多種方式，幫助集體經(jīng)濟(jì)薄弱村培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、對(duì)接市場(chǎng)、建立現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理制度、提高經(jīng)營(yíng)能力，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。

（三）加強(qiáng)人才培養(yǎng)，提升競(jìng)爭(zhēng)能力

1.鼓勵(lì)大學(xué)畢業(yè)生等各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)支持新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在集體經(jīng)濟(jì)薄弱村設(shè)立“經(jīng)濟(jì)專員”崗位，參照社會(huì)工作者進(jìn)行管理。探索將“在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織工作一定年限以上”作為國(guó)家公務(wù)人員優(yōu)先錄用的條件。

2.實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)職業(yè)經(jīng)理人培育重點(diǎn)工程。在全國(guó)高等職業(yè)院校開(kāi)設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)職業(yè)經(jīng)理人職業(yè)教育，建立健全新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)與新型農(nóng)村集體發(fā)展課程體系，加快培育農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍。制定新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)職業(yè)經(jīng)理人職稱評(píng)定制度，促進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)理人職業(yè)化。