鄉村振興背景下扶貧資產的后續管護研究

馮丹萌 譚智心

脫貧攻堅戰打響以來，各級政府和行業部門通過財政專項資金、財政涉農整合資金、行業部門扶貧資金等方式投入大量扶貧資金，實施各類扶貧項目，形成了大量扶貧項目資產。“管好、用好、盤活”這些扶貧項目資產，既是確保資產安全運行和保值增值、提高資金使用效益的內在要求，也是防范風險和鞏固拓展脫貧攻堅成果的迫切需要，更是為全面推進鄉村振興打下堅實基礎。但是，當前對扶貧項目資產進行的管理和資產維護過程中，存在著諸多不容忽視的問題。如何更加科學地管理和管護好扶貧項目資產，成為當前鄉村振興工作中不可忽視的一項重要內容。

一、開展扶貧資產管理的重要性

黨的十八大以來，超常規的扶貧投入形成了大量的扶貧資產。據不完全估算，各縣級脫貧攻堅項目庫總數超過250萬個。加強對扶貧投入資金所形成資產的科學管理，不僅有助于脫貧攻堅穩固期內脫貧成效的鞏固和脫貧質量的提升，還有助于鄉村振興戰略的有效推進。因此在現階段，討論如何用好、管好、用活扶貧資產問題緊迫且必要。

（一）系統梳理扶貧資產是加強扶貧資產管理的前提和基礎

隨著精準扶貧工作向縱深推進，各級政府也不斷加大扶貧資金的投入力度，2012—2020年，十年間我國中央財政專項扶貧資金投入6896億元，2021年安排中央財政銜接推進鄉村振興補助資金1561億元。此外，再加上具有財政橫向轉移支付性質的東西協作資金和始于2016年的涉農資金整合，財政投入的扶貧資金數量巨大[1]。大量扶貧資金所形成資產目前的存在形式如何，使用狀態如何，過渡期內該如何使用管理，長期看又該如何與其他戰略銜接等一系列問題需要深入討論。因此，當前亟需厘清扶貧資產的類型、數量、狀態等，為扶貧資產的有效管理和政策完善提供基礎。

（二）加強扶貧資產經營管理是鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要舉措

目前看，雖然全國絕對貧困問題得以解決，但是如何鞏固脫貧戶的脫貧質量和防止邊緣戶、突發困難群體致貧成為長期需要關注的重要任務。這就需要對以往產業扶貧、資產收益扶貧等方式形成的扶貧資產加強管理，持續有效發揮財政資金的益貧性作用，確保扶貧資產保值增值，進而鞏固低收入農戶的脫貧質量、提升貧困村經濟實力，確保脫貧戶不返貧，突發戶、邊緣戶發展有保障。

（三）實施扶貧資產管理是全面推進鄉村振興的關鍵內容

在全面推進鄉村振興的新階段，大量扶貧資產的形成為發展壯大農村集體經濟、促進實現農民農村共同富裕提供了堅實基礎。通過對扶貧資產的形成、登記、運營、收益分配、監督及處置等環節加以規范，對扶貧資產實施全面管理，不僅能為脫貧人口生產生活提供堅實保障，還能為“產業興旺”的農村市場輸血造血。扶貧資產全面管理也勢必會成為夯實農村集體經濟發展實力、提升農民生活水平、實現脫貧地區鄉村振興的有力抓手[2]。

二、各地加強扶貧項目資產后續管理的經驗做法

脫貧攻堅期內形成的扶貧項目資產多數位于農村，很多鄉村從原來的“一窮二白”逐漸發展為有一定經濟基礎的富裕村，再加上確權至村集體的扶貧項目資產，勢必會進一步壯大村集體經濟發展。近年來，隨著扶貧資金的大量投入，一些省、市、縣自2018年開始逐步探索開展扶貧資產管理實踐工作，對標對表推進扶貧項目后續管理，全面建立縣、鄉、村三級臺賬，確權到村集體的扶貧項目資產全部登記造冊、錄入財務系統。通過管好用好村集體扶貧項目資產，為村集體經濟發展注入內生動力。

（一）加強組織領導，明確扶貧項目資產管理工作責任

為推動扶貧項目資產統籌管理，做好頂層設計、部署落實、系統監管、日常監督等工作，各地均成立了扶貧項目資產后續管理工作專班，明確管理責任，密切配合，齊抓共管，織牢扶貧項目資產“防護網”。結合實際情況制定具體的管理辦法或實施細則，相關部門按照分工明確管理責任?？h鄉村振興局是扶貧項目資產管理牽頭執行部門，主要負責扶貧項目資產后續管理的日常工作，向扶貧項目資產管理后續工作專班提供決策意見、建議，指導全縣扶貧項目資產后續管理工作，直接管理縣級扶貧項目資產；財政局負責扶貧項目資產經營日常監督和績效考核；審計局負責扶貧項目資產審計監督，將扶貧項目資產納入年度審計計劃；其他有關行業部門負責本部門實施項目形成扶貧項目資產的后續監管工作。

（二）強化頂層設計，制定扶貧項目資產管理相關文件

根據需要，各地積極出臺關于加強扶貧項目資產后續管理的指導意見、扶貧項目資產管理細則及扶貧項目資產確權登記工作方案等支持政策。各地主動對照文件要求，按照“項目找資產、資產找項目”的基本脈絡，組織各地區積極落實。如寧夏紅寺堡區開展扶貧資產后續管理“回頭看”行動，組織對其他行業扶貧資金、地方政府債用于扶貧的資金、社會捐贈等投入形式的扶貧項目進行全面摸底；寧夏鹽池縣通過組織相關部門討論、深入基層進行調研，制定出臺了扶貧項目資產管理工作實施方案、扶貧項目資產后續管理工作方案等文件。如四川省會理市開展扶貧項目資產后續管理“回頭看”和清理盤活利用閑置扶貧資產專項工作，以2013—2020年扶貧資產臺賬為底數，對567個公益性資產、99個經營性資產進行摸排，確保扶貧項目在鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興中持續發揮效益。

（三）全面摸清扶貧項目資產底數

各地遵循“誰主管、誰排查”的原則，對黨的十八大以來使用各級財政資金、地方政府債券資金、東西部協作資金、易地扶貧搬遷資金、社會捐贈資金等投入扶貧建設形成的扶貧項目資產進行全面排查，按照經營性資產、公益性資產、到戶類資產分類管理。其中經營性資產主要摸排農林業產業基地、農業生產加工設施、經營性旅游扶貧服務設施、經營性農村電商服務設施、光伏扶貧電站、扶貧車間等固定資產以及扶貧資金直接投入市場經營主體形成的股權、債權等權益性資產。公益性資產主要摸排通村和通組公路、產業路等道路交通設施，農村水利及安全飲水設施，農村教育、文化、廣電、旅游、體育、衛生健康、供電等公益性基礎設施。到戶類資產主要摸排通過財政補助等形式支持貧困農戶發展的種養殖產業基地、家庭農場、手工作坊等，危房改造、易地扶貧搬遷安置住房等。

（四）明確項目資產權屬和移交

結合農村集休產權制度改革，按照“誰資金、誰移交、誰確權”和“誰主管、誰負責”的原則，各地穩妥推進符合條件的扶貧項目資產一次性確權到位，鼓勵將行業扶貧資金、政府債務、金融等投入扶貧領域形成的資產在明晰產權歸屬的前提下納入管理范圍。通過對2013年以來形成的扶貧項目資產，結合實際情況盡可能追溯資產狀態，厘清權屬關系，做好資產登記，納入管理范圍。明確扶貧項目資產主要包括房屋建筑物、小型公益性設施、小型公共基礎設施、農業生產設施、車間廠房、機器設備等固定資產；牲畜、林果等生物性資產；股權、資金投入獲得收益等權益類資產。同時，做好資產移交，并納入農村集體資產管理體系或國有資產管理體系，明確扶貧資產的所有權、經營權、收益權、處置權及監督權等。

（五）提高工作效率，開展扶貧項目資產管理專題培訓

為了更好地落實扶貧項目資產管理工作，各地舉辦了扶貧項目資產清查、摸底、確權、登記等重點工作的扶貧項目資產管理專題培訓班。培訓的主要內容包含扶貧項目資產管理相關政策文件解讀、扶貧項目資產信息系統錄入及扶貧項目資產后續管理工作如何開展等，重點以扶貧項目資產后續管理制度、執行、監督為主，突出資產收益扶貧，實現資產管理者由“管理型”向“經營型”轉變。如江蘇揚州市組織開展省農村集體資產智慧監管平臺試點地區培訓會，儀征市、江都區、邗江區三個試點地區的180多名業務人員參加培訓。山東省萊西市舉辦相關培訓班，各鎮街新村會計、經統審中心負責人及業務骨干參加培訓，進一步規范了農村經營管理，提升經管系統工作人員工作能力和業務素質。

三、目前扶貧項目資產后續管理工作存在的主要問題

目前，雖然各地明確了各級扶貧項目資產管理責任，但在實際運行中扶貧項目資產移交停留在資產移交、建立臺賬階段，后續管護情況及聯農帶農利益聯結分配情況沒有納入日常督查及年度考核內容中，導致扶貧項目資產后續管護工作淡化。

（一）扶貧項目資產管護責任落實不到位

扶貧項目資產的特殊性使得固定資產的使用權和所有權出現了分離情況，再加上扶貧項目資產建成后缺乏相應的長效管護機制，導致資產管護出現了責任落實不到位的情況，不能很好地發揮出扶貧項目資產應有的預期效果。部分項目設施在建成確權到村級集體公益性扶貧項目資產后，因自然災害受到了嚴重損壞，村集體不僅缺少專業隊伍對損壞的設備進行維修，而且維持設備的修復費用不足，導致無法及時修復損壞的設施，使這些扶貧項目資產被動閑置下來。此外，確權到村的經營性扶貧項目資產，因管理不善或市場影響導致收益不能達到預期的聯農帶農目標。綜上，目前影響扶貧項目資產發揮效益的原因在于缺乏一整套完善的管護機制。

（二）扶貧項目資產管護制度不健全

在扶貧項目資產管理工作推進過程中，雖然各地積累了一定的實踐與探索經驗，基層扶貧項目資產管理體系已經初步建立完成，但在具體的運行過程中，存在扶貧項目資產臺賬移交后沒有及時并入單位固定資產大賬、扶貧項目資產信息未全面納入三資平臺、扶貧項目資產管護責任人經費未落實、管護日志流于形式等現象，致使扶貧項目資產管理維護沒有得到具體落實。確權到村級的公益性扶貧項目資產維護形同虛設，經營性扶貧項目資產聯農帶農情況沒有年度考評制度，相應的監督機制也沒有出臺，各類扶貧項目資產管理維護就得不到充分保障，對鞏固拓展脫貧攻堅成果有較大的影響[3]。

（三）經營性扶貧資產存在閑置、未持續分紅等問題

經營性扶貧資產分為租賃型、企業經營管理村集體分紅型以及村集體經營管理自主分紅型三個類別。但在實際運行中由于受到內部經營管理和外部市場變化等因素影響，經營性扶貧資產不能達到預期效益，甚至資產運行過程中發生虧損，最終導致有些經營性扶貧資產租賃受阻、無法產生效益，企業經營的扶貧資產無法按期分紅，村集體自主經營的扶貧資產發生虧損無法分紅，以上情況制約了扶貧資產發揮聯農帶農作用，對扶貧項目資產在鄉村振興發揮持續作用上產生了較大影響。

四、管好用好扶貧項目資產的相關建議

（一）完善政策體系

要進一步圍繞扶貧資產后續管護完善相關政策制定。第一，建議從國家層面進一步完善政策體系，出臺扶貧資產后續運營、管護的意見解讀細則，提升基層對扶貧資產后續管護的管理能力和執行力度。同時，要厘清職責權屬，建議國家層面明確扶貧資產后續管理的機構和主體，進一步明確職責任務，解決監管困難問題，可以將扶貧資產納入村集體資產統籌管理運營，在提升管護能力的同時也可以進一步發展壯大村集體經濟。市、縣兩級可以組建扶貧資產管理中心，明確機構編制人員，完善體制機制，解決后續資產管理中的人力、財力等問題。此外，還要以人居環境整治為核心，設立公益性資產的專項管護資金，緩解鄉村兩級在后續管護中的沉重負擔和壓力。

（二）加強扶貧項目資產確權移交工作

為進一步鞏固和發展項目建設成果，確保扶貧項目資產持續發揮經濟效益和社會效益，扶貧項目實施完工后要及時組織相關部門、人員驗收和進行扶貧項目資產確權移交。在完成扶貧項目資產移交后，地方各級政府要發揮好管理職能，協調各職能部門對本轄區所屬的已經建成的銜接項目進行清查和摸排。根據項目名稱、實施地點、開工年度、項目或財政資金投入的總量及投入渠道、股權、所有權、使用人等相關信息進行登記，規范建立“一總三臺賬”，確保上下數據信息一致，并及時計入相應單位固定資產大賬，做到扶貧資金投入和形成扶貧項目資產與項目或財政資金相符。同時，重點對經營性資產和公益性資產建立后續管理臺賬，確保經營性扶貧項目資產產權明晰，實現持續運轉和持續帶貧；確保公益性扶貧項目資產安全完整并持續發揮聯農帶農作用，進一步使項目或財政資金得到規范化管理。

（三）創新產業扶貧資產運營方式

按照“明確所有權、放活經營權、確保收益權、落實監督權”的總體要求，各地要充分發揮市場在資產運營中的決定性作用。對于目前由政府下屬機構或公司直接運營的產業扶貧資產，應依法依規選擇第三方進行運營，避免出現政府、企業界限不清、職能混淆等問題，避免相關法律風險出現。強化資產管理機構對投放到企業實行資產收益分紅的產業扶貧資產的監管，構建資產安全的事前預警、事中事后跟蹤監管可持續機制[4]。同時，通過打造大數據平臺，利用現代信息技術對產業扶貧資產進行動態實時監管，健全常態化檢查機制和公告公示制度，確保資金能夠安全、高效使用。

（四）嚴格落實扶貧項目資產管護制度

一是建議各地參照相關扶貧項目資產管理辦法規定，根據實際情況，建立健全相應扶貧項目資產管護制度，定期對扶貧項目資產管護工作開展情況進行督查，并及時修復損毀的基礎設施，確保公益性扶貧項目資產能夠發揮正常效能。二是對經營性扶貧項目資產督查管護中，發現經營不正常的要及時向集體反映，及時督促經營主體解決，及時消除隱患，有效發揮扶貧資產在鄉村振興進程中的作用[5]。三是要落實好監管職責，切實落實扶貧項目資產后續管理工作，采取多種方式考核監督資產管理維護情況，保障資產管理正常運轉，從而使經營性扶貧項目資產的效益能夠長期有效發揮。

總體而言，管理好、利用好扶貧項目資產是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的關鍵和有力保障。全面摸準查清各類扶貧項目資產中形成的資產底數，分類做好確權登記、資產移交、運營管護等工作，明晰產權關系，做好經營管理，確保扶貧項目資產保值增值，規范收益使用分配，讓更多群眾從中受益，助力鄉村振興工作更加有效地改善農村和農民面貌、最終實現共同富裕這一偉大目標。