鄉村法律援助困境探析

于夕媛 陳潤澤

1.中共綏化市委黨校，黑龍江 綏化 152000；2.黑龍江正達律師事務所，黑龍江 綏化 152000

法律援助是指國家建立的為經濟困難公民和符合法定條件的其他當事人無償提供法律咨詢、代理、刑事辯護等法律服務的制度，是我國公共法律服務體系的重要組成部分，是保障公民和有關當事人的合法權益、保障法律正確實施、維護社會公平正義的重要途徑。據統計，2021 年年末我國共有人口141260 萬人，其中鄉村人口49835 萬人，占總人口的35.3%?！吨腥A人民共和國法律援助法》（以下簡稱《法律援助法》）的實施標志著我國法律援助事業迎來了一個新的起點，對于滿足廣大鄉村群眾的法律服務需求、維護鄉村和諧穩定、推動法治鄉村建設有重要作用。

一、推進鄉村法律援助的重要意義

（一）是堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設的必然要求

黨的二十大報告里明確指出“要全面推進國家各方面工作法治化”，完善鄉村公共法律服務體系，落實鄉村法律援助制度，能夠讓公平正義在更深的層面、更廣的維度實現，使得城鄉基層法律服務在質和量上平衡發展。這不僅僅是推進鄉村法治化進程的重要舉措，同時也是實現法治國家、法治政府、法治社會一體建設宏偉目標的必然要求。

（二）是以人民為中心的社會保障體系的應有之義

以人民為中心，就是一切以人民群眾的利益和需要為出發點，在弱有所扶上持續發力、全方位用力。法律援助服務作為弱有所扶在司法層面的直接體現，是鄉村居民維護合法權益的重要途徑。僅2021 年，全國律師辦理法律援助案件103 萬多件，基層法律服務工作者辦理法律援助案件15.1萬多件。為鄉村群眾提供法律援助服務是更好地滿足鄉村群眾獲得感、幸福感的重要方式，也是實現以人為本的社會保障體系的應有之義。

（三）是助力鄉村振興的必要制度保障

一般而言，農村居民的人均受教育程度和收支水平不及同地域的非農村居民。在民事、行政法律關系中，農村居民相較于非農主體，往往是較為弱勢的一方，基于這種法律關系中的弱勢，他們往往更需要法律援助服務。持續擴大鄉村法律援助服務的范圍，提升鄉村法律援助服務質量，實現鄉村公共法律服務網絡全覆蓋，讓鄉村群眾享受到方便快捷、精準高效的法律援助服務，對于鄉村治理的標準化、法治化保障具有重要意義。法律援助制度以公益的方式介入村民法律糾紛，有效地保障了村民的合法權益，使村民在法律關系中的弱勢地位得到平衡，不僅能夠有效地推動平安法治鄉村建設，更是實現鄉村振興的重要制度保障。

二、鄉村法律援助面臨的困境

（一）法律援助申請不夠便民

我國《法律援助法》第十二條明確了縣級以上人民政府司法行政部門應當設立法律援助機構。然而，鄉村居民大多居住在縣、區下的鄉鎮、村屯內，受援人接受援助需往返于自己所在的村屯和縣區的法律援助機構之間，往往面臨時間和交通上的不便。尤其在農忙時節，村民播種和收割就是在與時間競賽，而證據的收集和法律程序對于時效同樣有嚴格的要求，二者沖突時無疑會降低潛在受援人尋求援助的積極性，提高受援人接受援助的成本。

（二）法律援助制度普法力度薄弱

《法律援助條例》第十七條籠統地規定了申請法律援助所需要的材料，《法律援助法》第四十三條明確了法律援助機構的告知義務，然而在現實中，多數鄉村群眾對于法律援助申請的流程和所需材料缺乏基本的了解，這當然與鄉村居民受教育程度有關，但不能回避的問題是，在普法力度上，鄉村也遠不及城鎮。

具體到法律援助制度，村民可能對于這一制度知之甚少，即便知曉也可能因為相信“沒有免費的午餐”的道理而心存疑慮。在經過深思熟慮決定申請法律援助時，受援人一般都會抱著試一試的心態先去法律援助機構咨詢，咨詢后被告知還要準備多項申請材料，無奈多次往返于村屯和法律援助機構之間。盡管應法律規定，大多數政府辦事機構包括法律援助機構，都能夠做到對群眾的辦事需求一次性告知，但基于法律援助的社會福利屬性，法律援助機構對于援助申請的審查相對嚴格，受援人需要準備的材料和所需的流程就更為繁復，需要投入較多的時間和精力。部分受援人中途可能因為流程繁瑣、對法援制度不信任而放棄申請法律援助。

拋開具體的法律援助制度不談，鄉村普法依然任重道遠。鄉村生活中更多參照“熟人社會”“鄉規民約”進行社會活動，村民世代相識，大家“抬頭不見低頭見”。鄉村群眾陷入民事糾紛，合法權益受到侵害時，受害者自身難以跳出“人情往來”和“群體主義”的社會環境，不到逼不得已不會選擇對簿公堂。實踐中往往會出現村民礙于情面，在出現糾紛后選擇私力救濟，將案件拖上幾年甚至十幾年，最終不得已才將對方告上法庭。但此時一些關鍵的證據可能早已不便收集，或者已經超過訴訟時效，甚至出現相關當事人已經離世等問題，把案件變得更加復雜不說，還可能就此失去勝訴權。一言以蔽之，缺乏廣泛、充分、有效和持續的普法宣傳，很大程度上制約了法律援助制度在鄉村的良好運行。

（三）法律援助人才缺乏

法律援助的有效實施需要大量優秀法律人才提供保障。截至2022 年6 月，全國共有律師60.5萬人，雖然我國法律人才隊伍在不斷壯大，但依舊無法滿足人民群眾的法律需求。城市和鄉村的經濟發展水平、發展機遇與薪資水平的現實差距，促使包括律師在內的高素質人才大多選擇留在城市，律師行業對案源的追求，更使得大部分青年律師選擇在畢業后去大城市執業。在這樣的環境下，鄉村和城鎮之間法律服務的差距自不必說，甚至在一些縣級法律援助機構，涉及有多名被告人的刑事案件，會出現需要援助的被告人數量超過本地全部執業律師數量，導致法律援助機構經常面臨“無人可派”的情況?？梢?，法律人才分布失衡的現狀，加劇了鄉村法律資源的匱乏狀況，導致鄉村法律服務質量難以保證，對鄉村法律服務體系的完善和發展形成制約。

（四）法律援助資金投入不足

我國《法律援助法》第五十二條規定，法律援助補貼由當地司法部門與財政部門根據當地經濟發展水平和法律援助的具體情況動態調整。目前援助律師辦理民事、行政、刑事案件的補貼在兩千元左右浮動，偏遠地區一般不超過3000 元，遠低于律師直接收取的委托代理費用。另外，村民作為受援人的法律援助案件，一般由遠離城市的派出法庭審理，無形中為援助案件的承辦人增加了時間和金錢成本，這也使得很多執業律師對法律援助案件熱情不高，不愿履行法律援助義務，而是更傾向于將時間和精力用于辦理委托代理的案件。

不僅僅是援助案件的個案補貼標準較低，補貼發放也很難保證及時。我國《法律援助法》第五十二條明確指出，法律援助機構應當依照有關規定及時向法律援助人員支付法律援助補貼。但實踐中，法律援助補貼的發放極為拖延，財政審批往往以季度，甚至以年為單位，經常存在補貼金在年末統一發放甚至隔年發放的情況，遠遠不能達到“及時”標準，這也大大降低了法律援助人員參與法律援助的積極性。

（五）法律援助缺少反饋和監督

我國《法律援助法》第五十七條、第五十八條、第五十九條明確了法律援助服務質量考核、信息公開、意見回訪等措施，以求提升法律援助服務質量。但對法律援助的監督和反饋作出的規定過于籠統，缺乏實操層面的細則，導致法律援助服務的質量監督和反饋難以落地。由于缺少系統、規范的監督機制，加之補助金額較少和發放不及時，造成援助案件的承辦人時常為履行法律援助義務而敷衍了事，法律援助服務質量就缺少提升的壓力和動力。

三、鄉村法律援助服務困境對策

（一）構建基層司法所與云公共法律服務中心一體化

以司法所為依托，加強鄉村法律援助服務平臺建設，推動鄉鎮公共法律服務工作站與司法所一體規劃、一體建設、資源共享［1］。通過司法所提供法律援助服務指引，對接區、縣法律援助中心，為鄉村群眾提供“一站式”服務。同時，引導和支持律師事務所、法律服務所通過遠程服務的方式，加快推進公共法律服務信息化建設，將司法行政APP、微信小程序打造成鄉村群眾網上申請法律援助服務的便捷途徑，打通法律援助服務“最后一公里”。

（二）積極開展鄉村普法宣傳

充分發揮鄉村法治文化基礎設施建設的宣傳作用，在鄉村積極開展法律援助普法宣傳活動。定期宣傳和普及法律援助相關流程，加深鄉村群眾對法律援助服務的了解。

此外，充分利用新媒體平臺優勢，由本地司法行政機關聯合律師協會共同推出系列法律科普課程，在新媒體短視頻平臺由官方媒體或本地有影響力的視頻創作者制作成通俗易懂的科普短視頻進行普及，以更新潮、更容易被接受的方式完成鄉村法律科普，將法律援助服務的申請流程、申請條件等相關信息普及到田間地頭、千家萬戶。

（三）擴充法律援助人才隊伍

擴大法律援助服務人員的范圍，一方面可以與高校法學院合作，在校法學生具備一定的法學知識理論，缺少相關的實踐經驗，試點在高校、行政司法機關、法院、鄉鎮村屯達成實習合作協議，由法學院學生以完成畢業實習的方式代理該鄉鎮村屯內的法律援助服務案件，提供必要的法律咨詢，法學生的代理行為應有導師提供必要的指導。這樣既可以為學生提供寶貴的實踐機會，增加學生的社會責任感，也可以解決法律援助服務人才短缺的現狀。另一方面，我國公職律師有7.26萬多人，在全國律師行業占比12.64%［2］，應當充分發揮黨政機關公職律師的作用，在不影響本職工作的前提下，為各單位公職律師分配一定數量的法律援助案件。在現有律師制度框架下，公職律師僅能夠代理本單位案件，但考慮到公職律師是具有法律職業資格的專業法律人才，而大多數黨政機關的法律糾紛數量極少，為公職律師定期指派一定數量的法律援助案件，不僅能夠很好地緩解法律援助案件“無人可派”的局面，也能讓公職律師發揮更多的社會價值。

（四）拓寬法律援助資金來源

目前鄉村和城鎮居民的收入仍有較大差距，地方政府在設定財政預算時，可以考慮分別制定城鎮和鄉村的法律援助財政預算，并適當向鄉村公共法律服務方向傾斜，為鄉村法律援助服務制度的落實提供更為堅實的物質保障。此外，建立以政府為主導、大型企業為補充的多元資金籌措途徑，鼓勵社會資金參與鄉村公共法律服務體系的建設和完善，增加公益性資金在鄉村公共法律服務體系中的占比。政府應以引領、宣傳的方式引導大型企業，尤其是大型涉農企業承擔更多的社會責任，使更多的社會資金流入鄉村公共法律服務體系之中。

在完善法律援助政府預算、吸納社會資本進入法律援助服務體系的前提下，建立健全法律援助律師服務激勵機制。適當提高補助金額，盡量與省級財政部門發布的有關律師代理案件最低收費標準持平，這也能使得參與法律援助服務的律師在逐利性與公益性之間找到平衡，投入更多的精力在法律援助服務中。

（五）完善法律援助質量評估機制

1.明確評估標準。明確評估標準是開展法律援助服務監督的基礎，對法律援助服務的評估不能局限于勝訴率、投訴率和結案率，也應當從受援助者的角度出發，增加服務態度、專業水準、辦案效率等評價標準，實現多元化、全方位的法律援助服務評價標準。

2.完善評估方式。法律援助的福利性質，導致受援人往往對于提供法律服務的法律工作者的評價極端化，這與不同案件的具體差異息息相關。比如，案件結果不符合受援人預期時，受援人就可能會認為因為其接受的是免費的法律服務，承辦人沒有盡心盡力。無論是對法律理解的巨大差異，或是我國法律制度本身并不十足完善，都會導致受援人對于承辦律師甚至法官抱有深深的誤解。因此，對承辦人的評估方式不能機械地照搬類似對于客服工作人員“不滿意”“一般滿意”“非常滿意”的評價標準，應建立對于承辦人多層次、多維度的評價機制。在一個具體案件中，既要有對受援人的深度回訪，又要征詢共同承辦案件的檢察機關、法院工作人員的意見，獲得多維度的反饋，對法律援助服務進行“全覆蓋”式的，客觀的、真實的監督和評估。

3.公開評估結果。如果法律援助機構出于情面不公開評估結果，則會導致先前的評價體系失靈，使評價機制淪為法律援助機構私下篩選承辦律師的工具，可能出現部分律師通過惡意拉低評價，躲避法律援助義務。監督和評估的目的就是發現不足、提升服務質量。通過定期公開評估結果，一是查漏補缺，對已經完成的法律援助服務進行總結歸納，有針對性地提升服務質量；二是取長補短，為其他承辦人提供參考和依據，在自我對照中準確提升自身不足，提高業務能力和服務水平。最終達到倒逼承辦人提高服務質量，以實現自我提升和促進法律援助服務整體提升的良性循環。